CC BY
11
4(19)-2005
Книжный компас
САРАТОВСКАЯ ОБЛАСТЬ: ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
В. В. котилко,
доктор экономических наук, академик РАЕН
Как известно, на территории Саратовской области реализовывался проект Министерства международного развития Великобритании (БРГО) «Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных расходов в Саратовской области». Полученные результаты нашли отражение в монографии «Методические основы эффективности и результативности бюджетных расходов в Саратовской области» (под. ред. О.В. Александрова. М.:РОХОС, 2004.-328 е.).
Саратовская область является участником второго конкурса на получение средств Фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ). Средства ФРРФ предоставляются субъектам Российской Федерации на конкурсной основе. К конкурсу допускаются только те регионы, которые разработали и реализовали комплексную Программу реформирования региональных финансов.
Среди первоочередных задач бюджетной политики в области расходов Президент РФ выделил необходимость создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов — как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей. Создание такой системы ориентирует на повышение эффективности бюджетных расходов. Внедрение системы на уровне субъектов РФ позволит перейти к бюджетированию, ориентированному на результат главных распорядителей бюджетных средств, оптимизировать сеть получателей средств бюджета субъекта РФ, а также упорядочить расходные полномочия по функциональной и ведомственной классификации бюджета Российской Федерации.
Главной задачей проекта являются разработка и внедрение системы индикаторов. На первом этапе анализируется бюджетный процесс в Саратов-
ской области и проводится сравнительный анализ федерального и регионального законодательства, международного и российского опыта. На втором этапе разработанная система индикаторов оценивается по отдельным бюджетным услугам на предмет выявления эффективных путей расходования бюджетных средств.
Система индикаторов. В первой части книги рассмотрены предпосылки для введения системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов Саратовской области. В ходе анализа выявлено, что:
• бюджетный кодекс РФ (гл. 10) не ориентирован на работу с государственными расходами по принципам планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов;
• большинство норм носит императивный характер, они ориентированы на нормативный метод определения объемов расходов, распределение государственных фондов по экономической классификации.
В отличие от федерального уровня в регионах начал накапливаться опыт разработки норм, позволяющих оценить эффективность бюджетных расходов. Среди субъектов РФ целесообразно выделить Москву, Республику Хакасию, Республику Чувашию, Краснодарский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Вологодскую область, Коми-Пермяцкий округ.
В Чувашии, например, в Законе «О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике» (от 23.07.2001 № 36) предусмотрена возможность привлечения независимых экспертов для проведения оценки результативности и эффективности произведенных отдельных расходов. Методика оценки результативности и эффективности произведенных расходов утверждена Кабинетом министров Чувашской Республики. В Самарской
Кншкньш компас
4(19) - 2005
области по каждому отдельному направлению расходов бюджета разрабатываются основные индикаторы и индикаторы объема оказанных услуг, затрат на их реализацию, результативности. В Краснодарском крае методики оценки бюджетных расходов ориентированы на выравнивание бюджетных возможностей муниципальных образований. В Пермской области особое внимание уделяется разработке и утверждению системы оценки качества бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов.
Анализ имеющегося в России опыта оценки результативности расходов бюджета позволил сделать вывод о важности и необходимости сосредоточения внимания на разработке системы индикаторов.
Так, например, при оценке расходов на образование в Самарской области используются следующие характеристики и индикаторы:
• среднее количество обучаемых в системе общего среднего образования (индикатор продуктивности);
• процент детей, получающих общее среднее образование, от общего количества детей соответствующего возраста (индикатор результативности);
• затраты на систему общего среднего образования за счет областного бюджета (индикатор затрат);
• затраты на одного ученика в городской и сельской местности, средние затраты на одного ученика (индикатор себестоимости);
• затраты на один процент детей, получающих общее среднее образование, от общего количества детей соответствующего возраста (индикатор эффективности).
Для российского читателя познавателен раздел о международном опыте внедрения системы оценки эффективности использования бюджетных средств.
Интересно, что в Канаде оценка осуществляется по девяти основным общественным услугам: водоснабжению, водоотведению, утилизации твердых отходов, землепользованию, управлению дорожными работами, общественному транспорту, пожарной службе и полиции. При этом используется 35-балльная шкала. Оценка по стоимости и качеству услуг позволяет муниципальным образованиям обмениваться информацией о результатах своей деятельности.
В США рассматриваются следующие услуги: городская прокуратура, охрана окружающей среды, пожарная служба, коммунальные услуги, библиотеки, сточные воды, парки и рекреации, полиция, транспорт, водоснабжение. По каждой услуге установлена жесткая цель, затем разрабатываются показатели. Например, по транспорту выделяют такие показатели, как количество заасфальтированных в
отчетном периоде дорог (миль); доля запросов на ремонт выбоин, удовлетворенных в течение двух дней; количество платежей, осуществленных по парковочным штрафным квитанциям; количество зарегистрированных ДТП; количество заявок на улучшение состояния дорожного освещения, разметки, удовлетворенных в течение 90 дней, и др.
При этом каждый показатель дается за предыдущий, текущий и будущий финансовые годы, что дает возможность проводить сравнения.
В Саратовской области в ходе отбора статей бюджета для участия в проекте были отобраны два главных распорядителя бюджетных средств:
1) Комитет государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области.
2) Министерство образования области.
В результате были определены следующие группы услуг:
• услуги в сфере лесных отношений, услуги в сфере водных отношений, услуги в сфере охраны окружающей среды, услуги в сфере отношений недропользования;
• услуги в сфере общего образования, услуги в сфере начального профессионального образования, услуги в сфере среднего профессионального образования, услуги в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации, услуги в сфере высшего профессионального образования.
Так, услуги в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации финансируются по подразделам 0103, 1405 и 1407 и состоят из следующих элементов:
• организация подготовки, переподготовки и повышения организации работников образования;
• разработка и реализация программ и планов развития образования в области;
• организация издания учебной литературы, методических материалов, пособий и изготовления технических средств обучения;
• принятие мер по социальной защите обучающихся различного профиля для нужд области и муниципальных государственных заказов на специалистов по различным направлениям;
• развитие международного и межнационального сотрудничества в сфере образования, содействие муниципальным органам управления образованием в установлении прямых связей с образовательными учреждениями иностранных государств.
Во второй части книги нашла отражение рекомендуемая методика эффективности и результативности расходования бюджетных средств Министерства образования области, в основе которой лежит система индикаторов. Эта система индикаторов сгруппирована в четыре блока:
Кншкнш компас
4(19) - 2005
1) финансовые и экономические индикаторы;
2) производственные индикаторы;
3) индикаторы использования человеческих ресурсов (кадров);
4) социальные и общественные индикаторы.
В зависимости от фактического значения каждому индикатору присваивается балльная оценка.
Для получения итогового значения индикатора балльная оценка индикатора корректируется на его вес:
1-1=1, х W.,
к к к'
где: FIk - итоговое значение к-го индикатора;
1к - балльное значение к-го индикатора; 1¥к - вес к-го
индикатора.
Итоговый коэффициент главных распорядителей бюджетных средств представляет собой сумму итоговых значений каждого индикатора.
В зависимости от значения полученного итогового коэффициента выделяются следующие уровни эффективности:
I уровень (низкий) — итоговый годовой коэффициент находится в диапазоне от 25 до 44 баллов;
II уровень - итоговый годовой коэффициент находится в диапазоне от 44 до 63 баллов;
III уровень - итоговый годовой коэффициент находится в диапазоне от 63 до 82 баллов;
IV уровень (высокий) — итоговый годовой коэффициент находится в диапазоне от 82 до 100 баллов.
Министерство образования Саратовской области использует в настоящее время систему индикаторов. Например, среди общефункциональных индикаторов в группе финансовых и экономических индикаторов выделены следующие:
• отклонения кассового исполнения областного бюджета по расходам за период в процентах от плановых значений;
• количество изменений, внесенных в бюджетную роспись в течение периода;
• доля расходов областного бюджета на выполнение программных мероприятий по ведомству в общей сумме расходов ведомства за период;
• доля расходов, размещаемых по результатам конкурсов, в общей сумме бюджетных расходов ведомства;
• экономия бюджетных расходов в результате проведения конкурсов.
Аналогичным образом построена система индикаторов по Комитету государственного экономического контроля и природопользования Саратовской области. Только индикаторы услуг здесь, естественно, отличаются от перечня образовательных услуг.
В третьей части книги раскрываются основные положения концепции повышения эффективности бюджетных расходов Саратовской области. Здесь обоснована основная цель, ориентированная на оптимизацию системы распределения бюджетных
средств. Выделены принципы, среди которых представляют наибольший интерес такие как: конкурентность механизмов расходования бюджетных средств, ценовое назначение, преемственность, комплексность расходов, открытость результатов, мониторинг и контроль за распределением расходов.
В отличие от методик, применяемых в других субъектах, в Саратовской области уделено большое внимание рискам, которые группируются в два блока:
1) управляемые риски — риски, минимизация которых возможна путем осуществления различных организационных мероприятий со стороны органов власти;
2) неуправляемые риски — риски, не подлежащие воздействию со стороны органов власти.
Для снижения рисков первой группы рекомендуются следующие мероприятия:
• разработка системы материальной и нематериальной мотивации сотрудников;
• формирование четкой организационной структуры с перечнем функций, обязанностей и ответственности для каждого исполнителя;
• создание межведомственных рабочих групп и координация их деятельности по реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов;
• осуществление информационной поддержки реализации мероприятий по повышению эффективности;
• утверждение строгого порядка реализации мероприятий по повышению эффективности с целью минимизации возможностей политического вмешательства;
• осуществление повышения квалификации и переподготовки кадров;
• жесткое закрепление расходов на мероприятия с учетом оценки результативности произведенных ранее расходов (выявление целесообразности продолжения реализации мероприятий).
Ко второй группе рисков относятся:
• изменения федерального законодательства, приводящие к сокращению доходной части регионального бюджета, ограничивающие возможности региональных властей в области управления расходами, изменения форм отчетности и пр.;
• форс-мажорные обстоятельства и др.
Это книга — своеобразная методика, инструкция по оценке результативности бюджетных расходов области на развитие объектов сферы услуг. Накопленный в Саратовской области опыт может быть использован в любом регионе страны.
Данное издание полезно не только студентам, аспирантам и преподавателям, но и практикам, управленцам всех ветвей власти, предпринимателям индустрии сервиса, а также тем кто интересуется инвестиционной привлекательностью и предпринимательским климатом применительно к отраслям сферы услуг
