CC BY
61
ISSN 2311-9411 (Online) Проблемы. Мнения. Решения
ISSN 2079-6714 (Print)
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРОГРАММ (НА ПРИМЕРЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)*
Роман Алексеевич АЛАНДАРОВа% Кирилл Олегович ТАРХАНОВСКИЙЬ
a кандидат экономических наук, заместитель декана финансово-экономического факультета по учебной и воспитательной работе, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Российская Федерация
b студент Института сокращенных программ, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи: Аннотация
Принята 18.06.2015 Тема. Рассмотрение аспектов оценки эффективности отдельных видов расходов в условиях
Одобрена 08.02.2016 снижения деловой активности и возникновения проблем с формированием доходной части
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Цели. Анализ динамики расходов бюджета Краснодарского края на реализацию государственной сельскохозяйственной программы в регионе и оценка эффективности ее реализации.
Задачи. Изучение структуры государственной программы развития сельского хозяйства Краснодарского края, прогнозируемых результатов ее выполнения, а также планируемых объемов расходов на реализацию намеченных мероприятий и оценка эффективности указанных расходов. Предложение концепции построения вероятностной модели бюджетных расходов, дополняющей методику оценки их эффективности.
Методология. С помощью математических методов проанализированы различные составляющие эффективности реализации государственной программы развития сельского хозяйства Краснодарского края, проведен расчет параметров расходов краевого бюджета на реализацию программы.
Результаты. Установлены основные проблемные моменты финансового обеспечения государственной программы развития сельского хозяйства Краснодарского края, сформулированы пути их преодоления.
Область применения. Результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке проектов государственных сельскохозяйственных программ, формировании их целевых индикаторов и планировании бюджетных ассигнований на реализацию намеченного.
Выводы. Сделан вывод о том, что в условиях сокращения в России бюджетных расходов на Ключевые слова: бюджетные развитие сельского хозяйства цели и задачи государственных программ субъектов Федерации расходы, результативность, могут остаться нереализованными, что приведет к снижению результатов как отдельных эффективность, рентабельность, программных мероприятий, так и программ в целом и негативно скажется на эффективности государственная программа расходов региональных бюджетов.
Оценка эффективности бюджетных расходов является чрезвычайно актуальной задачей для России, так как в нашей стране до сих пор не создана единая полноценная система ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению социально-экономической политики [1]1. В результате достаточно часто эффективность бюджетных расходов низка, при
* Статья публикуется по материалам журнала «Финансовая аналитика: проблемы и решения». 2016. № 9.
1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации
о бюджетной политике в 2014-2016 годах.
URL: http://kremlin.ru/acts/news/18332; Шаш Н.Н., Бородин А.И. Повышение эффективности управления
государственными программами: федеральный
и региональный аспекты // Вестник Удмуртского
университета. 2014. № 2-4. С. 96-106.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
этом получаемый эффект несоразмерен объему
2
израсходованных средств .
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 34) к числу принципов организации бюджетной системы страны относит и правило эффективности использования бюджетных средств. Оно означает: при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
2 Финансы / под ред. Е.В. Маркиной. 2-е изд., стер. М.: КноРус, 2014. 432 с.
Следовательно, с точки зрения бюджетного законодательства эффективность подразделяется на экономность и результативность [2].
Необходимо отметить, что принцип эффективности использования бюджетных средств в России не работает и является самым больным местом при исполнении бюджета [3]. К тому же указанный принцип носит декларативный характер, так как в бюджетном законодательстве Российской Федерации не определен механизм реализации этого требования3.
Целевая установка каждого главного распорядителя бюджетных средств, являющегося исполнителем той или иной государственной программы, с точки зрения закона ориентирована исключительно на сохранение пропорции между достигнутыми результатами и затратами на их достижение4. В этом случае существует опасность утраты комплексной увязки отдельных мероприятий программы в единое целое, а также вероятность потери целеполагания - важнейшего принципа программного финансирования бюджетных расходов5.
При снижении расходов на государственную программу существует риск недофинансирования ряда важнейших мероприятий. Их невыполнение повлечет за собой не только недостижение программных результатов, но и, как следствие, низкую эффективность реализации программы в целом [4, 5].
В более точном смысле под эффективностью расходов следует понимать, на наш взгляд, совокупность трех динамических составляющих6.
Во-первых, это результативность расходов, которая определяется как интегральный динамический показатель всех полезных
3 Солянникова С.П. Факторы, влияющие
на результативность государственных расходов // Экономика. Налоги. Право. 2013. № 5. С. 26-32.
4 Васюнина М.Л. Методологические подходы к формированию программного бюджета // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2011. № 42. С. 20-25.
5 Солянникова С.П. Результативность государственных расходов: проблемы оценки и мониторинга // Финансы и кредит. 2013. № 46. С. 10-18.
6 Аландаров РА. Развитие системы оценки эффективности финансирования фундаментальных научных исследований
в России // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 28. С. 37-45; Баранова О.В., Соколова Е.Л. Этапы оценки эффективности государственных программ // Актуальные проблемы авиации и космонавтики. 2011. Т. 2. № 7. С. 63; Унгаева И.Ю., Унгаев А.А. К вопросу оценки эффективности реализации государственных программ // Вестник ВСГУТУ. 2014. № 6. С. 114-119.
результатов, которые могут быть получены при совершении бюджетных затрат7.
Математически результативность Es может быть рассчитана как произведение индексов количественных и качественных индикаторов конечных результатов8:
(/кшу • • • 1калn)(1кaяу ••• 1качп) при ]
где /колу - прирост -/-го количественного индикатора в текущем периоде по сравнению с аналогичным параметром предыдущего периода;
/кач / - прирост -/-го качественного индикатора в текущем периоде по сравнению с аналогичным параметром предыдущего периода.
Результативность является важнейшим динамическим показателем и характеризует степень роста конечных результатов выполнения государственной программы, отдельной ее подпрограммы и даже конкретных мероприятий в текущем году в сопоставлении с базовым периодом.
Во-вторых, это рентабельность расходов, отражающая отношение динамики результатов (результативности) к динамике затрат по одному и
9
тому же проекту .
Математически рентабельность Ее определяется как отношение динамики результатов к динамике расходов, связанных с достижением указанных результатов:
Ес /4
где 1з - прирост затрат на выполнение программы, содержащей результаты, учитываемые при подсчете Es.
В-третьих, это экономность расходов, определяемая как соотношение фактически полученной рентабельности к ее плановому показателю, рассчитанному по проекту (программе)10.
7 Капогузов Е.А., Запека Л.И. Государственные программы как новый инструмент государственного управления:
к вопросу об оценке эффективности // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. № 3. С. 49-57.
8 Аландаров Р.А. Развитие системы оценки эффективности финансирования фундаментальных научных исследований
в России // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 28. С. 37-45.
9 Там же.
10 Там же.
Данная составляющая эффективности отражает степень выполнения конкретной программы, включая соответствие фактического показателя отдачи от проекта запланированной величине. Формула для расчета экономности Еа имеет следующий вид:
Еа Есф / Ecп,
где Есф - фактически полученный показатель рентабельности;
Есп - программное значение показателя рентабельности.
Важно отметить, что рост (или снижение) эффективности расходов бюджета на реализацию государственной программы, подпрограммы или отдельного мероприятия может быть определен только по совокупности изменений результативности, рентабельности и экономности расходов, но не в случае определения динамики одной или двух составляющих при неизвестной третьей. Это означает, что под повышением эффективности понимается система индикаторов, отражающих одновременно:
• рост результатов в текущем финансовом году по сравнению с плановым: Es > 1;
• увеличение рентабельности расходов в текущем финансовом году по сравнению с плановым:
Ес > 1;
• повышение (или сохранение на прежнем уровне) экономности расходов в текущем финансовом году по сравнению с плановым: Еа > 1.
В настоящее время в Краснодарском крае действует государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (далее - Программа), рассчитанная до 2020 г.
Она состоит из восьми подпрограмм, основные из них касаются развития растениеводства, животноводства, рыбохозяйственного комплекса, виноградарства и виноделия, совершенствования мелиорации сельскохозяйственных земель в крае, поддержки малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе.
Программа в целом и каждая из подпрограмм име ют пе речни це ле вых показателей (индикаторов) планируемых результатов. Совокупность этих параметров позволяет
определить результативность реализации программы в 2015-2017 гг. (табл. 1).
Анализ данных табл. 1 показывает, что по большинству целевых показателей Программы в 2015-2017 гг. запланировано увеличение, а по остальным - сохранение на прежнем уровне. Отметим, что качественные целевые показатели в до куме нте значите льно пре вы шают ко личе с тве нны е : се мнадцать пр отив восьми соответственно.
Рост качественных показателей отражает интенсивное развитие АПК Краснодарского края (в долгосрочной перспективе), в то время как увеличение количественных показателей характеризует экстенсивное развитие сельского хозяйства региона (в краткосрочной перспективе).
Выявленное соотношение двух типов показателей позволяет сделать вывод, что основным п р и о р и те том Пр о г р а м м ы я в ля е тс я не краткосрочное (текущее) улучшение состояния сельского хозяйства края, а долгосрочное последовательное развитие с перспективой кардинального улучшения его основных характеристик АПК.
Анализ динамики фактических расходов на р е ализацию Пр о гр а ммы из б юдже та Краснодарского края (табл. 2) позволяет сделать вывод, что в 2016-2017 гг. планируется существенное снижение расходов на реализацию документа. Соотнесение планируемых бюджетных ассигнований с плановыми значениями расходов на реализацию намеченных мероприятий свидетельствует об увеличении степени отклонения бюджетных показателей расходов от программных значений. Это означает, что существует вероятность недостижения прогнозных значений конечных показателей, приведенных в табл. 1.
Следует иметь в виду, что вероятность невыполнения программных мероприятий тем больше, чем выше степень отклонения законодательно закрепленных бюджетных ассигнований от программных значений. В этом случае при проведении оценки эффективности реализации государственной программы помимо трех динамических составляющих следует учитывать также вероятностное значение выполнения программных мероприятий Р.
В данной статье мы поставили перед собой задачу предложить концепцию расчета этого параметра.
Величину Р в общем случае можно представить в виде следующей функции:
Р = Ж),
где а - это отклонение величины бюджетных ассигнований от их плановых значений.
Аргумент а может представлять собой как относительное, так и абсолютное отклонение; при этом функция -/(а) для каждого вида отклонения будет иметь собственный вид.
В этом случае перед исследователями будет стоять задача определения точного формульного вида функции /(а). Это, как мы полагаем, можно сделать на основе глубокого и всестороннего анализа и учета целого ряда факторов, таких как структура конкретной программы, огромный массив статистических данных о выполнении соответствующих государственных программ, внешние и внутренние влияния на выполнение программы и т.д.
Учитывая сказанное, дальнейший анализ эффективности расходов на реализацию Программы следует проводить с поправкой на вероятность невыполнения программных мероприятий Р.
Отметим, что итоговая оценка эффективности будет носить уже вероятностный характер и определяться по формуле математического ожидания.
Так, вероятностная оценка результативности Программы Es-p будет рассчитываться по формуле
Е-Р = ЕР + 0(1 - Р) = ЕР.
Аналогично, с учетом вероятности, следует рассчитывать и две оставшиеся составляющие эффективности - экономность и рентабельность Программы.
Отметим, что экономическое значение Р нельзя недооценивать. При недофинансировании тех или иных мероприятий достижение количественных и качественных показателей окажется под вопросом.
В случае с количественными индикаторами произойдет их уменьшение, пропорциональное соотношению реального и планового объемов финансового обеспечения.
Качественные индикаторы выполнения Программы как результат системного воздействия на программный объект при недофинансировании могут оказаться полностью невыполненными, что в итоге негативно повлияет на социально-
экономическое развитие России в долгосрочной перспективе.
Для определения прогнозных значений экономности и рентабельности воспользуемся рассчитанным значением намечаемой результативности и соотнесем его с индексами расходов на реализацию документа по тексту закона о краевом бюджете (для расчета значения Есф) и по тексту самой Программы (для определения значения Есп). Полученные данные отражены в табл. 3.
Анализ представленных данных позволяет сделать следующие выводы.
В течение трех исследуемых временных промежутков (см. табл. 3) уменьшается значение коэффициента результативности расходов. Это объясняется тем, что прирост целевых показателей Программы от одного периода к другому постепенно замедляется (см. табл. 1).
Несмотря на уменьшение темпов роста результативности можно констатировать, что результативность расходов на реализацию Программы в исследуемом периоде стабильно увеличивается.
С 2014 по 2016 гг. существенно уменьшаются объемы ассигнований на реализацию Программы (см. табл. 2). Это вызвано продолжающимся кризисным состоянием российской экономики. Однако сокращение за указанный период приводит к росту коэффициента рентабельности расходов Есф и, как следствие - коэффициента экономности Ea. Таким образом, рентабельность и экономность затрат также возрастают.
В совокупности, исходя из исследованных данных, можно сделать вывод об увеличении эффективности выполнения Программы в 2014-2017 гг. В то же время сокращение реального объема расходов на реализацию Программы хотя и дает рост рентабельности и экономности затрат, одновременно может привести к недостижению плановых целевых показателей. Это риск-фактор, математическая оценка которого может повлиять на анализ эффективности реализации государственной программы субъекта [6].
При этом, поскольку документ ориентирован именно на достижение качественного результата в долгосрочной перспективе [7]11, имеет место вероятность недостижения намеченного, что
11 Семенова Н.Н. Увеличение государственной финансовой поддержки сельского хозяйства - реальная необходимость // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 17. С. 2-12.
повлечет за собой падение результативности и, как следствие, рентабельности, а также экономности выполнения Программы. Возможна ситуация, при которой средства на финансирование мероприятий выделены, а качественный результат не достигнут вообще.
В целом же изучение эффективности любой государственной программы необходимо проводить не по одному конкретному показателю, а по их совокупности - по параметрам
результативности, рентабельности и экономности расходов.
В завершение отметим, что сегодня развитие агропромышленного комплекса России является одной из важнейших и приоритетных задач [8]12. Эффективное и целевое финансовое обеспечение развития сельского хозяйства будет способствовать снижению зависимости от импорта аграрной продукции и укреплению продовольственной безопасности России.
12Меденников В.И. К вопросу об эффективности системы информационного обеспечения государственной программы развития сельского хозяйства // Никоновские чтения. 2008. № 13. С. 444-447.
Таблица 1
Расчет результативности расходов при выполнении Программы
Целевой показатель конечных результатов
_Анализируемый период_
2015/2014 2016/2015 2017/2016
Количественные параметры
Индекс производства продукции сельского хозяйства 1,015 1,017 1,017
Индекс производства продукции животноводства 1,038 1,031 1,036
Индекс производства продукции растениеводства 1,005 1,01 1,008
Индекс производства пищевых продуктов, включая напитки 1,019 1,015 1,016
Индекс физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства 1,042 1,063 1,054
Объем производства сельскохозяйственной продукции 1,077 1,063 1,07
Объем отгруженных товаров, работ и услуг по крупным и средним предприятиям пищевой (безалкогольной) и табачной промышленности 1,088 1,098 1,09
Объем отгруженных товаров по крупным и средним предприятиям рыбохозяйственного комплекса 1,073 1,07 1,07
Качественные параметры
Энергообеспеченность сельскохозяйственных организаций на 100 га посевной 1,016 1,016 1,015
площади (суммарная номинальная мощность двигателей тракторов, комбайнов
и самоходных машин)
Рентабельность сельскохозяйственных организаций (с учетом субсидий) 1,021 1,013 1,02
Среднемесячная номинальная заработная плата в сельском хозяйстве 1,117 1,141 1,054
Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе 1,003 1,006 1,004
Доля посевной площади в общей площади пашни земель сельскохозяйственного 1,001 1,001 1,001
назначения
Доля освоения квот по рыболовству 1,076 1,071 1,133
Выполнение плана проведения ветеринарно-профилактических мероприятий 1 1 1
и противоэпизоотических мероприятий
Расходы консолидированного бюджета Краснодарского края на сельское хозяйство 1 1,015 1,015
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата одного работника: а) в сельском хозяйстве; 1,117 1,141 1,054
б) в производстве пищевых продуктов 1,1 1,099 1,05
Объем субсидируемых кредитов (займов) 1,005 1,005 1,004
Объем субсидируемых кредитов, привлеченных крестьянскими (фермерскими) 1,142 1,125 1,111
хозяйствами, личными подсобными хозяйствами, сельскохозяйственными
потребительскими кооперативами и гражданами, проживающими в сельской
местности
Сохранение существующего уровня участия субъектов РФ в реализации 1 1 1
государственной программы
Доля муниципальных органов управления агропромышленным комплексом, использующих государственные информационные ресурсы в сферах обеспечения 1,471 1,279 1,187
продовольственной безопасности и управления агропромышленным комплексом (АПК) России
Количество информационно-консультационных центров по оказанию 1 1 1
консультационной помощи субъектам АПК
Численность работников АПК, прошедших переподготовку или повысивших квалификацию 1 1 1
Использование региональным органом управления АПК функциональных возможностей, предоставляемых системой государственного информационного обеспечения сельского хозяйства 1 1 1
Проведение выставок, ярмарок и конкурсов с денежным поощрением 1,066 1 1,062
Результативность Ех 3,913 3,326 2,785
Источник: составлено по данным постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 14.10.2013 № 1204 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»
Таблица 2
Финансовое обеспечение Программы в 2014-2017 гг., млрд руб.
Год 2014 2015 2016 2017
Бюджетные ассигнования краевого бюджета (в соответствии с законом Краснодарского края) 8,32 7,95 4,11 4,87
Запланированные расходы на реализацию программных мероприятий в соответствии с текстом Программы 6,15 6,12 6,43 10,05
Отклонение, рассчитываемое как отношение бюджетных ассигнований краевого бюджета к запланированным значениям ресурсного обеспечения Программы, % 35,3 29,9 -36,1 -51,5
Источник: составлено по данным законов Краснодарского края от 18.12.2013 № 2850-КЗ «О краевом бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», от 19.06.2015 № 3191-К3 «О внесении изменений в закон Краснодарского края «О краевом бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» и постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 14.10.2013 № 1204 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»
Таблица 3
Определение прогнозируемых значений результативности, рентабельности и экономности расходов на выполнение Программы в 2015-2017 гг.
Составляющая эффективности 2015/2014 2016/2015 2017/2016
1. Значение результативности расходов 3,913 3,326 2,785
2. Рост бюджетных ассигнований на реализацию Программы (в соответствии с законом о краевом бюджете) 0,955 0,516 1,185
3. Значение рентабельности расходов (в соответствии с законом о краевом бюджете) 4,097 6,445 2,35
4. Рост бюджетных ассигнований на реализацию Программы (по тексту Программы) 0,994 1,05 1,563
5. Значение рентабельности расходов (по тексту Программы) 3,936 3,167 1,781
6. Экономность расходов (п. 3 / п. 5) 1,04 2,035 1,319
Источник: составлено автором
Список литературы
1. Бреусова А.Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник Омского университета. Сер.: Экономика. 2015. № 2. С. 128-136.
2. ПриженниковН.О., КривцоваМ.К., Широкова А.И. Существующие в теории и практике подходы к определению эффективности государственных и целевых программ. URL: http://urlid.ru/acyu.
3. Козельский В.Н. К вопросу об оценке эффективности и результативности государственных программ в России // Власть. 2012. № 7. С. 19-22.
4. Семкина О.С., Рождественская И.А., Кабалинский А.И. Государственные программы как инструмент совершенствования государственного управления для повышения эффективности бюджетных расходов // Экономика и предпринимательство. 2014. № 7. С. 201-207.
5. Трубанова Н.В. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов / Эффективность государственных расходов на современном этапе развития: сб. науч. трудов студ. Тамбов, 2015. С. 70-74.
6. Казаковцева М.В. Совершенствование государственной политики в целях обеспечения конкурентоспособности аграрного сектора // Фундаментальные исследования. 2014. № 9-12. С.2729-2733.
7. Зинченко А.П., Кагирова М.В. Эффективность скотоводства в России в период реализации государственных программ развития сельского хозяйства // Известия Тимирязевской сельскохозяйственной академии. 2015. № 1. С. 108-124.
8. Тарабрина В.Н. Анализ эффективности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ // Эффективность государственных расходов на современном этапе развития: сб. науч. трудов студ. Тамбов, 2015. С. 48-62.
