CC BY
61
-■îi.^'fc--
Актуальные проблемы международного права
настоящее время принято два таких документа индивидуального характера в отношении Таджикистана (2010 г.) и Белоруссии (2011 г.).
Анализ международно-правового обеспечения антикризисного регулирования ЕврАзЭС свидетельствует, что оно основано как на согласовании суверенной воли государств-участников, так и на актах, издаваемых самой организацией. В то же время содержание правовых актов дает основание полагать, что нормативная база антикризисного регулирования выходит за пределы права ЕврА-зЭС, поскольку допускает в качестве участников не только государства — члены сообщества. К тому же учредительными актами Антикризисного фонда ЕврАзЭС допускается, что государства — участники ЕврАзЭС могут выйти из этих договоров, оставаясь членами организации.
Механизмы, институализированные соглашениями о создании и деятельности Антикризисного фонда ЕврАзЭС, следует рассматривать в
качестве не только одного из инструментов экономической интеграции ЕврАзЭС, но и самостоятельных региональных международно-правовых механизмов предупреждения и предотвращения финансово-экономических кризисов.
Литература
1. Барков А.В. Правовой статус Евразийского экономического сообщества // Журнал рос. права. 2003. № 4.
2. Барков А.В. Проблемы гармонизации в Евразийском экономическом сообществе // Журнал рос. права. 2003. № 8.
3. Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс. М., 2004.
4. Ковалев А.А. Международное экономическое право и правовое регулирование международной экономической деятельности. М., 2007.
5. Шумилов В.М. Международное финансовое право. М., 2005.
САНКЦИИ СБ ООН КАК МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВ В СФЕРЕ БОРЬБЫ С ТРАНСНАЦИОНАЛЬНОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ
В.В. МИЛИНЧУК,
кандидат юридических наук, помощник полномочного представителя Президента РФ в ЮФО Научная специальность: 12.00.10 — международное право; европейское право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются современные механизмы обеспечения международно-правовой ответственности государств в сфере борьбы с транснациональной преступностью. Дается анализ перспектив применения международных санкций в качестве нового инструмента борьбы с угрозами международному миру и безопасности, связанными с преступностью и международным терроризмом.
Ключевые слова: СБ ООН, суверенитет, санкции, международно-правовая ответственность, транснациональная преступность, международный терроризм, угрозы международному миру и безопасности.
UN SECURITY COUNCIL'S SANCTIONS AS A TOOL TO STATES' RESPONSIBILITY UNDER INTERNATIONAL LAW TO COMBAT TRANSNATIONAL CRIME
y.y. MILINCHUK,
candidate of Science (Law), assisstant to the plenipotentiary representative of the President of RF in SFD
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
Annotation. The article examines modern mechanisms to provide under International Law for States' responsibility to combat transnational crime. It gives an analisys of prospects to use international sanctions as a new tool in struggle with the threats to international peace and security as related to crime and international terrorism.
Keywords: UN Security Council, sovereignity, sanctions, international law responsibility, transnational crime, international terrorism, threats to international peace and security.
Спектр имеющихся сегодня международных механизмов обеспечения ответственного поведения государств в сфере борьбы с транснациональной преступностью достаточно широк. Среди наиболее востребованных таких механизмов:
♦ мониторинг, анализ и прогнозирование международными организациями текущей ситуации и связанных с транснациональной преступностью угроз;
♦ контроль над предоставляемой в целях укрепления национального потенциала международной помощи;
♦ выработка, согласование и скоординированное осуществление международных и национальных стратегий, стандартов и приоритетов;
♦ обращение других государств с исками в Международный суд ООН (либо уполномоченного в соответствии с Уставом ООН учреждения Совета Безопасности ООН (далее — СБ ООН)— с запросом о предоставлении консультативном заключении Международного суда ООН) по вопросам исполнения государствами их международных обязательств в уголовно-правовой сфере;
♦ привлечение международных трибуналов и Международного уголовного суда для осуществления правосудия по международным преступлениям при неэффективной работе национальной судебной системы;
♦ использование иных финансовых рычагов, в том числе заключение специальных соглашений с ООН (в том числе в лице Комиссии по мирострои-тельству) по обеспечению контрольных показателей в сфере борьбы с преступностью;
♦ прямое вмешательство международного сообщества в вопросы отправления правосудия (деятельность международной полиции, смешанных трибуналов, международные операции по борьбе с пиратством и терроризмом и т.д.).
Однако основным международным механизмом обеспечения ответственного поведения государств после создания ООН был и остается режим санкций (прямое военное вмешательство непосредственно ООН является скорее исключением,
чем правилом). И Россия как одно из пяти государств, обладающих исключительным правом вето, должна эффективно использовать санк-ционные режимы. Причем с учетом критики со стороны многих стран избирательности действий СБ ООН, позиция России в СБ ООН должна восприниматься не просто как ее национальный интерес, но и как законный интерес региональных и иных организаций, в которых она занимает лидирующие позиции.
Проблема обеспечения на уровне СБ ООН ответственности государств в сфере международного контроля над наркотиками ставит вопрос детальной оценки новых угроз миру и безопасности, что тем более важно, что (как свидетельствует практика США в отношении стран Латинской Америки и «Золотого треугольника») чаще страны прибегают в этой области международных отношений к односторонним действиям, которые фактически следует рассматривать в контексте ст. 50—53 проекта Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния [14] как контрмеры, которые являются прямым вмешательством (часто военным) в дела иных государств для борьбы с теми или иными видами транснациональной преступности.
Как в сфере контроля над наркотиками, так и в борьбе с терроризмом и пиратством необходим механизм урегулирования споров между государствами, особенно когда дело касается контрмер и выполнения международных обязательств. Не должно быть соблазна злоупотребления контрмерами (в качестве чего можно рассматривать последствия 11 сентября 2001 г.), равно как и прикрываться форс-мажорными обстоятельствами (Афганистан и резкий рост производства опийного мака в 2002—2010 гг.).
Полномочия СБ ООН должны быть использованы, когда дело касается ситуации, в которой какое-либо государство создает угрозу другим государствам, людям, находящимся за его пределами, или международному порядку в более общем плане. Собственно «формулировки главы VII
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
по своему существу носят достаточно широкий характер и толковались довольно широко, чтобы позволить Совету Безопасности одобрить любые принудительные действия, включая военные действия, против государства, когда тот сочтет их «необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». Речь идет о ситуации, когда угроза уже материализовалась либо может материализоваться в ближайшем или более отдаленном будущем; когда она связана с действиями самого государства или действиями негосударственных субъектов, которых оно укрывает или поддерживает; когда она принимает форму действия или бездействия, реального или возможного акта насилия или просто вызова авторитету Совета» [1, п. 193].
Прямое военное вмешательство в случае борьбы с терроризмом и пиратством соответственно в Афганистане и Сомали является не просто исключением из правил, но логическим следствием невозможности принудить государство мирными средствами (крайним из которых является основанный на гл. VII Устава ООН режим санкций) к исполнению своих обязательств по сохранению мира и безопасности.
Как отмечалось в докладе «Более безопасный мир: наша общая ответственность», «что касается превентивных действий в связи с угрозами для международного мира и безопасности, то санкции являются жизненно важным, хотя и не совершенным инструментом. Они представляют собой необходимую середину между войной и словами, когда страны, отдельные лица и повстанческие группы нарушают международные нормы и когда отсутствие реакции ослабляло бы эти нормы, ободряло бы других нарушителей или истолковывалось бы как согласие.
Целевые санкции (связанные с финансовыми вопросами, поездками, авиацией или эмбарго на поставки оружия) играют полезную роль в плане оказания давления на руководителей и элиту с минимальными гуманитарными последствиями, представляют собой менее дорогостоящую альтернативу другим вариантам и могут быть приспособлены к конкретным обстоятельствам. Изолируя нарушителей международных норм и законов, даже скромные связанные с санкциями меры (включая спортивные эмбарго) могут служить
важной символической цели. Угроза санкций может быть мощным средством сдерживания и предупреждения» [1, п. 178—179].
СБ ООН принимал решения о введении санкций в отношении Анголы, Афганистана, Гаити, Демократической Республики Конго, Ирака, КНДР, Кот-д'Ивуара, Либерии, Ливана, Ливии, Руанды, Сомали, Судана, Сьерра-Леоне, Эритреи и Эфиопии, бывшей Югославии (включая Косово), Южной Африки и Южной Родезии. Как подчеркивали исследователи проблем совершенствования санкционного режима, в дополнение к исключительным случаям введения санкций в отношении государства, в интересах для создания единых правовых рамок в соответствующих вопросах целесообразно даже «разработать график заранее установленных санкций за их невыполнение государствами» [1, п. 156].
То, что санкции могут быть эффективным международным средством борьбы с наиболее опасными формами организованной преступности, свидетельствуют имеющиеся примеры введения санкций в отношении ряда стран: в отношении Ливии по делу Локкерби и Сербии в связи с непринятием мер по выдаче Караджича. Вместе с тем эти примеры свидетельствуют и о том, что непринятие государствами мер по исполнению их обязательств в сфере обеспечения уголовного правосудия (часто заведомо трудно выполнимых в конкретной ситуации) может использоваться как искусственное создание повода для международного вмешательства во внутренние дела этих государств и применения стратегии принуждения. Этой стратегией в полной мере научились пользоваться США для реализации собственных геостратегических планов, однако ни со стороны России, ни со стороны иных стран, не входящих в НАТО, попыток по противодействию этой стратегии не предпринималось, что само по себе подрывает доверие к беспристрастной роли СБ ООН. В равной степени этому способствует широкая практика прикрытия международно-противоправных действий отдельных стран мандатом ООН.
Раздающаяся все чаще со стороны отдельных ученых и международных организаций критика оснований, форм и пределов вмешательства СБ ООН в дела отдельных государств [7; 8] может вылиться в опасную ситуацию, когда в условиях роста раз-
Актуальные проблемы международного права
ных конфликтов малой интенсивности вмешательство СБ ООН будет вызывать все меньшее доверие на национальном и региональном уровне. Это тем более опасно, что без принятия срочных мер по адаптации механизмов СБ ООН к новым условиям использование возможностей гл. VII Устава ООН в отношении новых угроз безопасности заранее будет обречено на отсутствие должной международной поддержки.
Высокая вероятность такой перспективы очевидна из анализа последнего доклада специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом [2, с. 20—21]. Критика избыточных полномочий и квазисудебной практики СБ ООН по санкционному режиму в сфере борьбы с терроризмом прослеживается также в решениях разных судов [10; 13].
Как отметил по этому поводу Генеральный секретарь ООН, «мотивировка Суда... вызывает серьезную озабоченность. Суд полагает, в частности, что поведение государства-члена в контексте операции, осуществляемой по главе VII Устава ООН, в принципе может быть приписано ООН. Суд основал свое решение на собственной оценке «делегирования» Советом Безопасности полномочий, связано с подходом с точки зрения критерия «эффективный контроль» для ответственности за поведения, которое в последнее время критиковалось Комиссией по международному праву» [1, п. 185].
Важной частью совершенствования режима международно-правовой ответственности государств должно стать уточнение сферы ответственности ООН, а также санкционных механизмов. Ревизионные тенденции в отношении полномочий СБ ООН имеют большое значение для выработки международной стратегии противодействия новым угрозам. Опасная тенденция—наметившийся в последнее время пересмотр полномочий СБ ООН в этой сфере под прикрытием «упорядочения» мер, регулирующих борьбу с терроризмом, возможно, связана с логичным развитием уже зарекомендовавшего себя как более практически применимого режима вмешательства СБ ООН в связи с борьбой с международным терроризмом.
До тех пор, пока этот механизм был востребован США для утверждения своего доминирующего положения в Африке и Азии (особенно в реализа-
ции концепции Великого Ближнего Востока), были востребованы и созданные на уровне СБ ООН новые инструменты по борьбе с терроризмом [3]. Именно эти инструменты легитимировали вмешательство в дела Афганистана и Ирака, а еще ранее — Ливии. Теперь, как видно по стратегиям НАТО и США, больше востребована терминология не борьбы с международным терроризмом, а борьбы с мятежниками в зонах конфликтов. Тем самым активно предпринимаются попытки ревизии санкционного режима. Не исключено, что такие попытки вызваны требованиями руководства России ([4; 5; 6] квалифицировать афганскую наркоугрозу в качестве угрозы международному миру и безопасности и применить полномочия СБ ООН для ликвидации этой угрозы. Возможно, в этой части опасения создания второго глобального режима — по борьбе с наркотиками (по примеру глобальной войны с терроризмом) разделяют многие страны: как показывает опыт опиумных войн в Китае в XIX—XX вв., а также «война с наркотерроризмом», проводимая США в Латинской Америке, соответствующие основания для вмешательства во внутренние дела отдельных государств, примененные на глобальном уровне, могут способствовать не столько ликвидации наркотиков, сколько реализации разных геополитических интересов отдельных стран и блоков.
Доклад специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом ставит под вопрос правомерность вмешательства СБ ООН в предупреждение и устранение угроз международному миру и безопасности нового типа, таких как международный терроризм, фактически, игнорируя то обстоятельство, что исключительно благодаря обязательным к исполнению резолюциям СБ ООН в области борьбы с международным терроризмом в настоящий момент значительно расширена договорная база в этой области, не говоря о таком очевидном факте, что большинство стран, десятками лет отказывавшихся от ратификации антитеррористических конвенций, срочно стали их участниками, причем процесс этот продолжается. Кроме того, резолюции изменили само представление о том, что борьбы с терроризмом является сугубо внутренним делом государства, когда терроризм имеет трансграничное измерение.
-ii.^'fc--
Актуальные проблемы международного права
Аналогичным образом, как считает ряд исследователей [9, с. 352—354], СБ ООН при создании Комитета 1267 (1999) и принятии соответствующих бессрочных санкций на основании гл. VII Устава ООН без каких-либо ссылок на конкретную территорию или государство вышел за пределы своих полномочий, и в своем нынешнем виде режим санкций СБ ООН носит судебный или квазисудебный характер, причем санкционные процедуры не отвечают основополагающим принципам соблюдения должных процессуальных гарантий, предусмотренных в международных договорах по правам человека и в нормах международного обычного права.
На основе критических выводов специальный докладчик призвал СБ ООН воспользоваться возможностью приближения десятой годовщины принятия Советом Безопасности резолюции 1373 (2001); заменить резолюции 1373 (2001), 1624 (2005) и 1267 (1999) (с поправками) одной резолюцией, принятой не на основании главы VII Устава. При этом Совету Безопасности ООН рекомендовано «в рамках реформы заменить режим санкций, введенный резолюцией 1267 (1999), механизмом предоставления консультаций и помощи государствам-членам в составлении их национальных списков террористов и в ведении отчетности по ним, а также по соблюдению должных процессуальных гарантий» [2, с. 27]. Эта рекомендация в случае ее исполнения ликвидирует созданный впервые механизм контроля над исполнением международных обязательств по борьбе с терроризмом и фактически не только выводит из компетенции СБ ООН вопросы международного контртеррористического сотрудничества, но и блокирует любое дальнейшее активное вовлечение СБ ООН в реагирование на новые угрозы и вызовы, включая угрозу транснациональной преступности и наркотиков.
Попытка «выключить» СБ ООН из системы международного контроля над преступностью логически дополнена призывом ко всем государствам, «которые применяют санкции во исполнение резолюции 1267 (1999), предусматривать проведение на национальном уровне судебный надзор за осуществлением мер» [2, с. 28], что фактически подразумевает возможность отмены в одностороннем порядке отдельными странами части или всех санкций, установленных СБ ООН.
Таким образом, налицо явные свидетельства попытки ревизии не просто созданного в последнее десятилетие правового режима и международной системы борьбы с терроризмом (ключевая роль в которой отводится СБ ООН и его специализированным комитетам), но и новых подходов к противодействию новым вызовам и угрозам, к системе их ранено предупреждения и урегулирования. Терроризм, незаконный оборот наркотиков, контрабанда оружия, пиратство и другие формы транснациональной преступности, рассматриваемые как составная часть не просто национальной, но и глобальной безопасности, нуждаются в адекватных им механизмах международного вмешательства, составной частью которого являются механизмы международной ответственности. Современное содержание концепции «суверенитета» должно рассматриваться в ее логической взаимосвязи и взаимодополняемости с изменением подходов к вопросам ответственности государств за исполнение международных обязательств (особенно, когда они касаются сферы национальной, региональной и глобальной безопасности), подходов, позволяющих государствам на справедливой основе разделять и глобальные риски, и глобальные преимущества.
Традиционные формы международного сотрудничества в рассматриваемой сфере в ряде случаев недостаточны и не отвечают стремительно меняющимся реалиям и потребностям глобального мира. Без изменения подходов к вопросам международного регулирования соответствующей стратегии на национальном и межгосударственном уровнях, без включения в эти подходы фактора ответственного поведения и механизмов принуждения к такому поведению создание современной системы контроля над преступностью практически невозможно.
Литература
1. Более безопасный мир: наша общая ответственность. Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Док. A/59/565. URL: http://www.un.org/russian/secureworld/a59-565.pdf.
2. Доклад специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом. Док. A/65/258. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/
- -J* . -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
doc/UND0C/GEN/N10/478/29/PDF/N1047829.pdf? OpenElement.
3. Резолюции Совета Безопасности 1267 (1999), 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005), 1735 (2006), 1822 (2008) и 1904 (2009). URL: http://www.un.org/russian/documen/scresol.
4. Медведев Д.А. Выступление в рамках международного форума «Афганское наркопроизводство — вызов мировому сообществу». URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/7996.
5. Иванов В.П. Выступление в рамках международного форума «Афганское наркопроизводство — вызов мировому сообществу». URL: http:// www.fskn.gov.ru/includes/periodics/internatio-nal/2010/0514/00004404/detail.shtml.
6. Лавров С.В. Афганский наркотрафик стал угрозой международного масштаба. URL: http:// rian.ru/defense_safety/20100318/215120307.html.
7. Cameron I. The European Convention on Human Rights, due process, and the United Nations Security Council counter-terrorism sanctions. Report commissioned by the Council of Europe 06/02/2006. URL: http://www.coe.int/t/dlapil/cahdi/Texts_&_Do-cuments/Docs%202006/I.%20Cameron%20Re-port%2006.pdf.
8. Fassbender B. Targeted sanctions: listing/de-listing and due process. A Study commissioned by the Office of Legal Affairs and Follow-up Action by the United Nations // International Organizations Law Review. 2006. № 3. P. 437—485. URL: http://www. eui.eu/Documents/DepartmentsCentres/Academyo-fEuropeanLaw/CourseMaterialsHR/HR2009/Fass-bender/FassbenderBackgroundReading4.pdf.
9. Wet E. de. The Chapter VII Powers on the United Nations Security Council. Portland : Hart Publishing. 2004. P. 352—354.
10. Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P, Yas-sin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, European Court of Justice (Grand Chamber), 3 September 2008 // OJ C 285/2, 8.11.2008. URL: http://curia.europa.eu.
11. Questions of Interpretation of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiria v. United States of America). URL: http://www.icj-cij.org/doc-ket/index.php?p1=3&p2=3&k=9c&case=89.
12. Questions of Interpretation of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiria v. United Kingdom). URL: http://www.icj-cij.org/docket/index. php?p1=3&p2=3&code=luk&case=88&k=9c.
13. Sayadi and Vinck v. Belgium (Communication № 1472/2006), Views of the Human Rights Committee under article 5, paragraph 4, of the Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political rights, 22 October 2008, Doc. CCPR/C/94/D/1472/ 2006, 29 December 2008. URL: http://sim.law.uu.nl/ SIM/CaseLaw/fulltextccpr.nsf/160f6e7f0fb318e8c1256 d410033e0a1/b2f96ef1bdf7a3c3c 1257521002d93be?0p enDocument.
14. Yearbook of the International Law Commission 2001. Volume II (Part Two). Document A/56/10: Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session (23 April — 1 June and 2 July — 10 August 2001).
ffl tMAUÛNAL LAW
МБЖДУКЛРОДНОЕ ПРАВО
m
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. К.К. Гасанова, Д.Д. Шаля-гина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. 479 с,
В учебнике в кратком и систематизированном виде излагаются основные темы курса «Международное право», в том числе: понятие, источники, основные принципы и субъекты международного права; концепция господства права в современном международном праве; история создания и деятельность международных организаций и конференций; право международных договоров и внешних сношений; ответственность в международном праве. Особое внимание уделяется отдельным отраслям международного права — морскому, воздушному, космическому, уголовному, гуманитарному, экологическому, экономическому и таможенному праву.
Для студентов (слушателей, курсантов) и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
