CC BY
74
10.6. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО, СТРАТЕГИЧЕСКОГО И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НОВЫМ УГРОЗАМ БЕЗОПАСНОСТИ, СВЯЗАННЫМ С ТРАНСНАЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ И МЕЖДУНАРОДНЫМ ТЕРРОРИЗМОМ
Милинчук Вероника Владимировна, канд. юрид. наук. Должность: помощник полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Аннотация
Цель. В качестве цели исследования выступает анализ документов стратегического планирования в Российской Федерации в сфере противодействия новым угрозам безопасности, связанным с транснациональной организованной преступностью и международным терроризмом.
Проблемам законодательного и институционального обеспечения противодействия терроризму посвящены многочисленные работы отечественных и зарубежных исследователей. В значительно меньшей степени отечественной наукой - в области криминологии и уголовного права - исследованы вопросы борьбы с организованной преступностью в России. В то же время - в качестве социально-правового явления, создающего угрозу международному миру и безопасности, а равно угрозу региональной безопасности и стабильности, транснациональная организованная преступность и международный терроризм комплексно не исследовались, равно как и вопросы стратегических подходов государства к противодействию таким угрозам.
Методология. Для достижения указанной цели в рамках подготовки статьи был применен общенаучные и специальные научные методы. В том числе: анализ, в том числе юридико-технический, синтез, обобщение, экстраполяция, сравнительно-правовое исследование.
Выводы. Автор обосновывает тезис, что хотя сам феномен воздействия на национальную безопасность глобальных угроз, связанных с транснациональной организованной преступностью и международным терроризмом, в той или иной степени нашел отражение в основных документах стратегического планирования Российской Федерации в сфере безопасности, однако те ограничиваются лишь схематичными и традиционными подходами к противодействию таким угрозам. При этом национальное государство выступает в качестве основного субъ-
екта угроз международной и региональной безопасности, а негосударственные субъекты, способные вызвать дестабилизацию и разрушение отдельных государств, остаются за рамками стратегического сценария устойчивого развития Российской Федерации.
Подобная неполнота ключевых российских стратегических документов по вопросам безопасности препятствует реализации основных задач стратегического планирования, среди которых - разработка механизмов обеспечения национальной безопасности, адекватных новым стратегическим рискам для устойчивого развития Российской Федерации. Один из важнейших таких механизмов - постоянно действующий механизм координации национальных приоритетов и согласования ведомственных подходов к минимизации соответствующих угроз - в настоящее время в России отсутствует.
Возможность последующего использования результатов научной работы. Проведенный анализ может лечь в основу последующих исследований вопроса институционального и законодательного обеспечения государственных механизмов реагирования на новые угрозы международной, региональной и национальной безопасности.
Практическое значение. Результаты исследования могут быть полезны в деятельности государственных органов и других заинтересованных субъектов, участвующих в выработке национальной политики России в сфере противодействия угрозам, связанным с международным терроризмом и транснациональной организованной преступностью.
Ценность. Результаты работы могут быть использованы в деятельности профильных российских государственных структур, включая Совет Безопасности РФ и Министерство иностранных дел РФ.
Ключевые слова: угрозы международному миру и безопасности, стратегическое планирование; транснациональная организованная преступность; международный терроризм.
THE TOPICAL ISSUES OF THE DEVELOPMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION'S LEGAL, STRATEGIC AND INSTITUTIONAL FRAMEWORK FOR THE SUPPRESSION THE NEW THREATS TO SECURITY CAUSED BY TRANSNATIONAL ORGANIZED CRIME AND INTERNATIONAL TERRORISM
Milinchuk Veronika Vladimirovna, PhD at law, Assistant Plenipotentiary of the President of the Russian Federation at the South Federal District.
Annotatiton
The aim. The aim of the research is to analyze the documents on the Russian Federation's strategic planning in the field of suppression new threats to security as caused by transnational organized crime and international terrorism.
The problems of the legal and institutional framework of counterterrorism are subject of a wide range of national and foreign experts' research. To a less extent in the national science - in the field of criminology and penal law -the issues of combating transnational organized crime are studied. At the same time the socio-legal phenomenon transnational organized crime and international terrorism as generating the threat to international peace and security as well to regional security and stability has not been explored comprehensively as well as the problems of national strategic approaches to suppression the relevant threats.
Methodology. The achieve the specified aim of the research in the process of drafting this Article general scientific methodological approach as well as specific scientific methods have been applied. Among them analysis including legal and technical, synthesis, generalization, extrapolation and comparative study.
Results. Author substantiates thesis that meanwhile the phenomenon of the global threats' caused by transnational organized crime and international terrorism impact on the national security is reflected to a certain extent in the core Russian documents on the field of security, yet they are limited to sketchy and conventional approaches to suppression of relevant threats. Herewith a national state appears the main actor generating threats to international and national security, while а non-state actors capable to destabilize and disrupt some states are out of the framework of the Russian Federation's scenario of sustainable development.
Such gap in the core Russian strategic papers on security problems prevents from the implementation of the strategic planning's fundamental tasks. Among them are the development mechanisms to ensure the national security adequate to new strategic risks to the sustainable development in the Russian Federation. And one of the most important mechanisms such as an effective tool for the national priorities' permanent coordination and the inter-agency approach to minimize the relevant threats yet created in the Russian Federation.
Possibility of future use of the results of scientific work. The analysis can be taken as a base for further researches the issues of legal and institutional framework for the State's mechanisms to respond to new threats to e international, regional and national security.
The practical significance. Results of the study may be useful in the work of state bodies and other stakeholders involved employed in the Russian national policy in the field of suppression threats caused by transnational organized crime and international terrorism.
Value. The results can be applied in the activities of relevant Russian government agencies, including the Security Council of the Russian Federation and the Ministry of Foreign Affairs.
Keywords: threats to international peace and security; strategic planning; transnational organized crime and international terrorism.
Сегодня в России на законодательном уровне - отсутствует целостное видение и понимание угроз, связанных с транснациональной преступностью.
В определенной мере попытки восполнить этот пробел предприняты в рамках различных документов стратегического планирования по вопросам обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности. Единые законодательные рамки для стратегического планирования в Российской Федерации были созданы с принятием в июне 2014 года Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Еще ранее правовую основу соответствующей деятельности - в соответствии с которой разрабатывалось большинство перечисленных стратегических документов - создавал Указ Президента Российской Федерации «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», в котором под стратегическим планированием понималось «определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности». Именно этим указом заложены критерии оценки стратегических документов в сфере
безопасности. Среди основных задач стратегического планирования в нём указаны, в т.ч.:
«проведение стратегического анализа и разработка (уточнение) предпочтительного стратегического сценария устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
выработка мер адекватного противодействия стратегическим рискам для устойчивого развития Российской Федерации и угрозам национальной безопасности;
определение (уточнение) стратегических национальных приоритетов, а также увязанных с ними приоритетов развития государства в экономической, социальной, политической, военной и иных сферах в целях обеспечения национальной безопасности;
формирование (уточнение) исходных данных по направлениям устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности, включая разработку критериев и показателей национальной безопасности, для которых определены критические значения;
разработка (уточнение) механизмов обеспечения национальной безопасности, адекватных новым стратегическим рискам для устойчивого развития Российской Федерации».
Таким образом, целесообразно проанализировать адекватность имеющихся стратегических документов в сфере безопасности Российской Федерации перечисленным задачам - в части противодействия угрозам, связанным с транснациональной организованной преступностью (далее - ТОП) и международным терроризмом. В целом указанные стратегии, и концепции должны обеспечивать комплексное рассмотрение соответствующих вопросов по различным параметрам: в контексте общих проблем международной безопасности, в рамках деятельности Российской Федерации по содействию международному развитию и реализации целевых программ борьбы с транснациональной преступностью и международным терроризмом.
Анализ документов стратегического планирования позволяет сделать вывод, что сам фактор влияния на национальную безопасность новых глобальных угроз, в числе которых ТОП и международный терроризм, пусть и довольно схематично, но упомянут в основных стратегических документах.
Так, определяя положение России в современном мире, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее - СНБ) указывает на то, что «обостряются угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями транснациональной организованной преступности» (п.22). К числу основных угроз государственной и общественной безопасности причислены в т.ч. деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, а также деятельность террористических организаций, направленная против интересов Российской Федерации.
Также СНБ указывает в числе главных направлений обеспечения государственной и общественной безопасности «совершенствование правового регулирования предупреждения преступности (в том числе в информационной сфере), коррупции, терроризма и экстремизма, распространения наркотиков и борьбы с такими явлениями» (п.44). Правда, при этом ни на национальном уровне, ни в международной деятельности Россия не сформулировала каких-либо собственных правовых подходов и приоритетов к проблеме противодействия ТОП и ее сетевым связям (кроме
констатации приверженности государства существующему конвенционному режиму). Немного лучше ситуация в сфере пресечения международного терроризма - по крайней мере, глобальная и национальная системы противодействия ему созданы и постоянно совершенствуются.
Более адресно и точно отражен феномен новых угроз международной безопасности (включая ТОП и международный терроризм)в Концепции внешней политики Российской Федерации (далее - КВП): «На первый план в современной международной политике выходят имеющие трансграничную природу новые вызовы и угрозы, стремительно возрастают их уровни, диверсифицируются их характер и география. Прежде всего, это опасность распространения оружия массового уничтожения и средств его доставки, международный терроризм, неконтролируемый трафик оружия и боевиков, радикализация общественных настроений, провоцирующая религиозный экстремизм и этнокон-фессиональные антагонизмы, нелегальная миграция, морское пиратство, незаконный оборот наркотиков, коррупция... Глубоко трансформируется транснациональная организованная преступность, приобретающая в условиях глобализации макроэкономическое измерение, что приводит к появлению новых криминальных «центров силы», аккумулирующих значительные ресурсы и последовательно расширяющих сферы своего влияния, в том числе путем проникновения во властные структуры различных государств, финансовые и экономические институты, установления связей с террористическими и экстремистскими организациями» (пп.16.17).
Однако, признавая наличие этих новых угроз и рассматривая противодействие им в качестве важной национальной и внешнеполитической задачи, КВП ограничивается лишь традиционными (не отражающими
комплексного характера этих угроз) подходами к про-
1
тиводействию им.
Военная доктрина Российской Федерации, анализируя основные внешние военные опасности для России, называет среди них растущую угрозу глобального экстремизма (терроризма) и расширение масштабов транснациональной организованной преступности, прежде всего незаконного оборота оружия и наркотиков (п.12). Военная доктрина также предусматривает в числе задач Вооруженных сил России, других войск и органов в мирное время борьбу с пиратством и пресечение террористической деятельности за рубежом. Однако деятельность новых сетевых образований - с участием различных негосударственных субъектов, -
1«п) ... выступает за системное и комплексное использование политико-правовых, информационно-пропагандистских, социально-экономических и специальных мер с упором на превентивную составляющую такого противодействия на основе глобальных и региональных антитеррористических конвенций;
р) в соответствии с международным правом и своим законодательством применяет все необходимые меры по отражению и предотвращению террористических нападений на Россию и ее граждан, по их защите от террористических актов, по недопущению на своей территории деятельности, имеющей целью организацию подобных актов против граждан и интересов других стран, по непредоставлению убежища и трибуны террористам и подстрекателям к террору, по предотвращению и пресечению финансирования терроризма;
т) целенаправленно противодействует незаконному обороту наркотиков и организованной преступности, сотрудничая с другими государствами в многостороннем формате, прежде всего в рамках специализированных международных органов, и на двусторонней основе, в том числе в целях сохранения и укрепления международной системы контроля над наркотиками» (там же).
создающих угрозу международному миру и безопасности, к числу основных военных угроз Доктрина не причисляет, что тем более удивительно, учитывая активные действия России в Сирии по ликвидации угрозы т.н. «Исламского государства» - ИГИЛ (ДАИШ) - запрещенного в Российской Федерации. Как показывает опыт многих стран, подверженных конфликтам или ситуации постконфликтного урегулирования (Колумбии, Афганистана, Гватемалы, Мьянмы и др.), круг негосударственных субъектов, применяющих вооруженное насилие и непосредственно влияющих на безопасность в стране и регионе, значительно шире, но очевидно, что основные стратегические документы это обстоятельство игнорируют, сводя все риски подрыва стабильности и безопасности к деятельности нВф и террористов на территории России или сопредельных с ней государств. Тем самым транснациональные угрозы со стороны неконвенционных противников совершенно неадекватно отражены при разработке сценариев устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.
СНБ указывает, что «стратегические цели совершенствования национальной обороны состоят в предотвращении глобальных и региональных войн и конфликтов, а также в осуществлении стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны. Стратегическое сдерживание предполагает разработку и системную реализацию комплекса взаимосвязанных политических, дипломатических, военных, экономических, информационных и иных мер, направленных на упреждение или снижение угрозы деструктивных действий со стороны государства - агрессора (коалиции государств) » (п.26).
Военная доктрина, хотя и указывает среди военных угроз и опасностей, связанных с преступной деятельностью, негосударственных субъектов НВФ (действующие на территории России), а также сепаратистские (террористические) организации и деятельность ТОП, однако не упоминает в качестве суррогатных форм вооруженных конфликтов - в рамках т.н. иррегулярных или асимметричных войн - различные сетевые формы участия организованной преступности, повстанческой деятельности, насильственного экстремизма и международного терроризма, а также интенсивные систематические вооруженные столкновения непосредственно между крупными преступными группировками (например, между наркокартелями в Мексике), влияющие напрямую на обороноспособность государства и уязвимость его для внешнего вооруженного вмешательства.
Таким образом, содержащийся в указанных документах анализ угроз региональной и международной безопасности по-прежнему сфокусирован на государствах как основных субъектах соответствующих угроз. При этом российские стратегические документы тщательно избегают любого серьёзного анализа исключительно важной проблемы современности - влияния на международную безопасность феномена слабой государственности - то есть неадекватности сил и средств отдельных государств для обеспечения внутренней безопасности и противостояния негосударственным акторам, в том числе террористам и представителям ТОП, что создает отсутствие стабильности и безопасности в целых регионах мира. Лучшее, на что решились разработки этих важнейших документов - выразить несогласие с отдельными, не основанными на Уставе ООН, способами внешнего решения
соответствующих внутренних проблем силами, прежде всего, блока НАТО.
Проблеме хрупких и уязвимых государств лишь косвенно обращена КВП, которая говорит о недопустимости того, «чтобы под предлогом реализации концепции «ответственности по защите» осуществлялись военные интервенции и прочие формы стороннего вмешательства». Ни в отношении Афганистана, ни применительно к ситуации в Западной Африке документ не упоминает об угрозах стабильности и безопасности региона, связанных со слабостью государственных институтов - проблеме, которая получила оценку, в том числе, в документах СБ ООН (Резолюция 1846 (2008) и Резолюция (2008) и к которой не раз обращался Президент России В.В. Путин.
Говоря же об опасности для международного правопорядка реализации «концепций, направленных на свержение законной власти в суверенных государствах с использованием лозунгов защиты гражданского населения», а также о рисках «деструктивного и противоправного использования «мягкой силы» и правозащитных концепций в целях оказания политического давления на суверенные государства, вмешательства в их внутренние дела, дестабилизации там обстановки, манипулирования общественным мнением и сознанием, в том числе в рамках финансирования гуманитарных проектов и проектов, связанных с защитой прав человека, за рубежом», КВП не предлагает конкретных направлений во внешней политике России по поддержке и развитию существующих международно-правовых механизмов укрепления суверенных государств. В том числе, не усматривается в перечисленных стратегических документах и сколько-нибудь адекватного ответа на проблему дестабилизации и разрушения целых государств негосударственными субъектами, не ограниченными в своих стратегиях и действиях международно-правовыми режимами, более того, часто даже получающими выгоды от имеющихся пробелов в международно-правовом регулиро-вани.
Очевидно, что определяя приоритеты России в области как верховенства права, так и укрепления международной безопасности, КВП и другие стратегические документы должны, в соответствии с Основами стратегического планирования в Российской Федерации, больше внимания уделить разработке детальных «механизмов обеспечения национальной безопасности, адекватных новым стратегическим рискам для устойчивого развития Российской Федерации» (п.8) применительно к новым тенденциям в толковании ключевых проблем международной безопасности.
Говоря о состоянии национальных правовых и институциональных механизмов противодействия угрозам, связанным с транснациональной преступностью и международным терроризмом, нельзя не упомянуть о ведомственном и межведомственном потенциале эффективного и своевременного противодействия соответствующим угрозам.
К сожалению, в Российской Федерации в настоящее время нет ни одного специализированного государственного органа, в чью исключительную компетенцию входила бы координация и руководство деятельностью по борьбе с угрозами, связанными с транснациональной преступностью - особенно с её организованными формами (в части противодействия международному терроризму и незаконному обороту наркотиков соответствующие задачи в разной степени решаются в рамках деятельности Национального ан-
титеррористического комитета и Государственного антинаркотического комитета).
Кроме того даже в вопросах противодействия терроризму, обеспеченных как специальным законодательством (наряду с общими и специальными уголовно-процессуальными нормами), так и общей концепцией в большей степени - по сравнению с иными угрозами безопасности, связанными с преступной деятельностью, - очевиден недостаточный учёт аспектов международного сотрудничества, выходящих за рамки процессуальной деятельности и взаимодействия спецслужб. Это едва ли может вызвать удивление, учитывая, что ответственность за борьбу с международным терроризмом (в случаях, не затрагивающих напрямую интересы граждан России и национальные интересы страны в целом) фактически неконкретизи-рована.
Например, в вопросах, касающихся экстратерриториальной деятельности, направленной на противодействие транснациональной преступности, ощущается существенная нехватка четких законодательных норм, регламентирующих порядок и координацию соответствующей деятельности различных ведомств.
Так, «Национальный антитеррористический комитет обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области противодействия терроризму на территории Российской Федерации, в том числе при реализации решений, принятых в рамках международного антитеррористического сотрудничества» (п.51). Одновременно «Министерство иностранных дел Российской Федерации разрабатывает общую стратегию внешней политики Российской Федерации, представляет соответствующие предложения Президенту Российской Федерации и ведет работу по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации в соответствии с настоящей Концепцией, а также осуществляет координацию внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти.
В целях проведения единой внешнеполитической линии Российской Федерации в области международного антитеррористического сотрудничества Министерство иностранных дел Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в данной области».
Однако, из указанного распределения обязанностей так и не ясно, кто отвечает за анализ ситуации с терроризмом за пределами Российской Федерации, предоставление технической, экономической и иной помощи другим государствам в борьбе с терроризмом. В силу этого не делается и объективная и своевременная оценка антитеррористической деятельности других государств, что было одной из причин отсутствия эффективного противодействия со стороны России политике незаконного вмешательства в дела иных стран под прикрытием борьбы с терроризмом в таких странах как Ирак, Ливия, Афганистан и др., когда фактической целью вмешательства была смена неугодных режимов.
В силу объективных обстоятельств (в том числе, ограниченного кадрового ресурса и отсутствия постоянно действующих механизмов оперативной выработки скоординированных межведомственных подходов к реагированию на конкретные угрозы аналогичного характера) антикриминальная деятельность МИД России сегодня сконцентрирована на задачах «представи-
тельства» - участия в международных конференциях, совещаниях, на двусторонних консультациях и т.д., но не выработке общегосударственных приоритетов в данной сфере и стратегий противодействия сценариям, потенциально угрожающим интересам России.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2003 № 323 «Об утверждении межведомственного распределения обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы ООН», в большинстве специализированных органов ООН, отвечающих за определенную проблематику, головными от России являются ведомства, уполномоченные российским законодательством на осуществление аналогичной деятельности на национальном уровне. Данный подход является совершенно оправданным, поскольку практические потребности и возможности страны, определение тенденций и приоритетов в координации усилий на международном уровне требуют, прежде всего, высокой степени специальной компетенции, что невозможно в формате дипломатического представительства. Исходя из этого, за представление интересов России в Конференции ООН по торговле и развитию и Программа развития ООН отвечает Министерство экономического развития РФ, в Программе ООН по окружающей среде - Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в Межправительственной рабочей группе экспертов по международным стандартам учета и отчетности - Минфин России. В то же время в таких органах, как Международный комитет по контролю над наркотическими средствами, Фонд ООН по борьбе со злоупотреблениями наркотическими средствами, Программа ООН по контролю за наркотическими средствами, Комиссия по наркотическим средствам, Подкомиссия по незаконной торговле наркотиками и связанным с этим вопросам на Ближнем и Среднем Востоке - головным органом является МИД России.
Устоявшиеся формы взаимодействия МИД России и российских ведомств в данной области (МВД, Минздрава и Минтруда и соцзащиты, Генпрокуратуры России) очевидно отстают от требований времени. Это видно по результатам российского участия как в указанных выше структурах ООН, так и в программах сотрудничества УНП ООН (прежде всего по России и иным соседствующим с ней странам). Такая ситуация имеет явные негативные последствия для эффективной зашиты интересов России например, в области противодействия незаконному обороту наркотиков, учитывая, что наркоугроза превратилась в последнее время в глобальный фактор безопасности.
Возможно, вопросы противодействия преступности на международном уровне, если рассматривать их дистанцируясь от сугубо правоохранительной тематики - в контексте стратегий безопасности и развития, требуют не только специальных знаний, но и владения общей международно-правовой тематикой. Но и в таком случае коренным образом должны поменяться и подходы к соответствующей деятельности МИД России, учитывая необходимость соблюдения баланса различных интересов Российской Федерации, связанных со сферой реагирования на новые угрозы безопасности. В настоящее же время существующие региональные механизмы безопасности с участием России в противодействии указанным угрозам задействованы лишь в небольшой степени, а инструменты развития совершенно не используются для минимизации и устранения таких угроз.
В Российской Федерации в настоящее время можно констатировать наличие значительных проблем в определении оптимального использования различных средств и методов борьбы с транснациональной преступностью. Это в первую очередь касается использования ведомств, которые не являются судебными или правоохранительными, для целей выявления, пресечения, раскрытия преступлений против России и её интересов. Небольшое отступление было сделано в части антитеррористического законодательства, позволившего использовать вооруженные силы для борьбы с терроризмом. Причём не только на территории России, но и за ее пределами. Но если в США подобные новации стали следствием изменения общей концепции защиты государственных интересов от любых преступных посягательств, то в России это пока можно назвать лишь несистемным копированием частного американского подхода.
Отсутствие ясности в вопросе взаимоотношений правоохранительных ведомств, разведки, военных и дипломатов по решению задач борьбы с транснациональными угрозами, исходящими от негосударственных игроков, способно свести на нет все индивидуальные и коллективные усилия в этом вопросе, вызвать ненужную трату и дублирование деятельности и даже привести к обратному от поставленных целей эффекту. Собственная национальная стратегия противодействия транснациональной преступности в России не сформулирована. Хотя последние новации в области антикриминальной политики в странах Европы и Америки свидетельствуют об общем изменении баланса приоритетов и подходов в данном направлении. Необходимость нового не ретроспективного, а проактивного или превентивного подхода к противодействию угрозам транснациональной преступности и возникающий в связи с нею потенциальный конфликт с ограничениями, которые налагает на государство действующее международное право, требуют практического и теоретического разрешения. Практического - в выработке необходимых моделей поведения на уровне различных ведомств и порядка их взаимодействия, а равно иерархии различных приоритетов. Теоретического - в виде законодательных изменений в регулировании деятельности отдельных государственных органов и их задач в области противодействия транснациональной преступности, а также государственной политики в этой области в целом и по противодействию отдельным видам угроз.
Кроме того, противодействие угрозам, связанным с транснациональной преступностью, должно стать полноценным направлением внутренней и внешней политики (и по своему кадровому потенциалу, и по конкретным направлениям работы), в том числе, использующимся в качестве средства «мягкой силы» для продвижения российских приоритетов.
Как показывает опыт других стран после 2001 г., например США, для решения задач реализации стратегии противодействия преступности, как угрозы национальной безопасности, необходим координационный механизм согласования ведомственных приоритетов, исключающий конфликт интересов. В России же в практику существующих координационных механизмов (ГАК, НАК, МВК по противодействию экстремизму и др.) прочно вошло правило возложения руководства деятельностью такого координационного механизма на главу профильного ведомства (соответственно ФСБ и МВД России), что далеко не всегда способствует критической оценке уже существующих подходов к
противодействию соответствующим угрозам и устранению ненужной конкуренции (которое, наряду с ведомственными приоритетами, влечёт объективное нежелание делиться ценной информацией), ни вообще какому-либо более активному вовлечению в такое противодействие иных ведомств, кроме профильных.
Наиболее ярким зарубежным примером отсутствия адекватной оценки внешних угроз, связанных с терроризмом и ТОП, вследствие, в том числе ненадлежащих координации и взаимопонимания между соответствующими государственными органами, а также ответственного за координацию ведомства стали события 11 сентября 2001 г., когда в США выявилось, что существующие между правоохранительными ведомствами и разведкой различия, разногласия и недоверие привели к утаиванию информации, существенно важной для предотвращения террористических актов. Террористические атаки заставили пересмотреть взаимоотношение разведки и правоохранительной деятельности в сторону облегчения обмена информацией. Согласно общественному мнению, использование военных действий в сочетании с тайными операциями против Аль-Каиды стало наиболее эффективным ответом на международный терроризм.
Кроме того Президентским указом 13228 от 8 октября 2001г. был создан Офис национальной безопасности (The Office of Homeland Security - OHS), в рамках которого разведывательные и правоохранительные ведомства были вовлечены в разработку национальной стратегии по защите США от террористических угроз или атак. Принятие 26.10.2001 г. Патриотического Акта расширило полномочия как разведывательного сообщества, так и правоохранительных органов в части проведения разведывательных мероприятий в отношении лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности, а также по более тесному обмену информацией [2, с.29].
С одной стороны возник феномен ведомств, ранее уполномоченных на правоохранительную деятельность только внутри страны, когда перед ними были поставлены широкие задачи за пределами национальных границ. С другой - разведывательное сообщество сфокусировало своё внимание на нелегальной деятельности различных субъектов в зарубежных странах.
Кроме того, вследствие атак Аль-Каиды на первый план вышли угрозы международного терроризма, которые заставили адаптировать к ним даже уже давно ведущиеся кампании по борьбе с наркобизнесом в Латинской Америке (особенно хорошо это стало видно на примере Колумбии). Дальнейшие действия в Афганистане ещё более скорректировали политические инструменты воздействия на угрозы, связанные с транснациональной преступностью.
В подготовленном Э.Ричардом для Конгресса США исследовании вопросов сочетания действий правоох-раны и разведки для ликвидации соответствующих угроз был сделан важный вывод, что на определение наилучшего ответа на транснациональные угрозы неизбежно будут влиять важные, но не всегда совместимые исходные посылки.
Таким образом, все стратегии, направленные на обеспечение международного режима контроля над наркотиками и борьбу с международным терроризмом, чётко увязывались с иными приоритетами внешней политики и различными национальными интересами США. Более того, нередко эти стратегии являлись очень удачным проводником таких «сторонних» целей.
Новая стратегия противодействия транснациональной (или международной) преступности, сформулированная в 2008 г., была направлена уже предметно на разрушение - в контексте национальных интересов США - основных структур преступности.
«Правоохранительная стратегия по борьбе с международной организованной преступностью» (Law Enforcement Strategy to Combat International Organized Crime) создала рамочную основу для эффективного расследования и уголовного преследования соответствующих субъектов международной оргпреступности с акцентом на 4 приоритетные фазы:
1. Организация сбора информации и разведки. Эта фаза и направление стратегии адресовано оптимизации возможностей правоохранительных органов по идентификации, оценке и установлению связей среди значимых для США угроз международной оргпреступности - на основе сбора, синтеза и своевременного распространения наиболее интересной актуальной информации и разведданных из различных источников (в том числе из правоохранительных органов, развед-сообщества, от зарубежных партнеров и частного сектора).
2. Определение приоритетов и целей среди наиболее важных угроз международной оргпреступности -следующее направление первоочередных действий. Оно заключается в выборе и определении целей для наиболее сильного воздействия со стороны правоохранительных ведомств на представляющих главную угрозу для США ключевых субъектов международной оргпреступности (включая отдельных лиц и организации). Важная роль при этом уделяется обеспечению национальной координации по расследованию и уголовному преследованию связанных с данными операциями целей.
3. Атака со всех сторон - это подключение всех возможных инструментов правоохранительной деятельности и вне её к комплексным усилиям по разрушению деятельности международной оргпреступности. В числе таких инструментов: обращение к уникальному опыту каждого правоохранительного ведомства, принимающего участие в национальной операции; взаимодействие с иностранными партнерами для расследования преступлений внутри страны и за её пределами и использование санкций и предостережений правительства США.
4. Реализация теории. Завершающий этап, состоящий в разработке в каждом конкретном случае агрессивной стратегии для разрушения всей преступной организации и особенно её руководства - при помощи упреждающей (pro-active) техники расследования и многоэпизодных уголовных дел.
Таким образом «Правоохранительная стратегия по борьбе с международной организованной преступностью» в качестве первичной задачи установила выявление приоритетов и целей для концентрированных правоохранительных акций значимого воздействия -на лица и организации международной оргпреступно-сти. Как говорится в Стратегии, в целях наиболее эффективного использования ресурсов, исключительно важно формально идентифицировать личности и организации международной оргпреступности, которые представляют наибольшую и непосредственную угрозу национальным интересам. Разные правоохранительные сегменты в рамках Правительства США - особенно те, что связаны с борьбой с незаконным оборотом наркотиков, - эффективно организовали разведку и стратегическое определение целей (крупных или «ос-
новных» (major) преступников). Как показывает опыт тех, кто сражается с оргпреступностью, в последние полвека успеха добились, когда стратегически нацеливались на такие субъекты как La Cosa Nostra или итало-американская мафия. Каждая из соответствующих программ определения целей чётко идентифицировала угрозы, исходящие от таких целей, и концентрировала правоохранительные и прокурорские ресурсы на наиболее значимых индивидуумах и организациях. Выборка приоритетных целей международной оргпреступности, по мнению разработчиков стратегии, является решающим шагом на пути к разрушению из деятельности и роспуску их организаций [1].
И наконец, обнародованная в июле 2011 года Стратегия по борьбе с международной организованной преступностью [3] установила конкретные задачи в ключевых сферах, которые должны быть решены для уменьшения угрозы и непосредственно воздействия ТОП на США и их партнеров:
расширение разведки и обмен информацией;
защита финансовой системы и стратегических рынков против ТОП;
усиление перехватов, расследований и уголовных преследований;
подрыв наркотрафика и его содействия иным формам транснациональных угроз;
построение международных возможностей, сотрудничества и партнерства.
Кроме того, в соответствии с данным документом был создан важный координационный и контрольный механизм - Межведомственный комитет по политике в области незаконных наркотиков и угроз транснациональной преступности (The Interagency Policy Committee on Illicit Drugs and Transnational Criminal Threats). Он осуществляет надзор за деятельностью всего правительства по имплементации этой Стратегии. Во главе его - представители Бюро по национальной безопасности (National Security Staff) и ONDCP. Этот МВК, должен вырабатывать указания по имплементации политики, устанавливать контрольные показатели исполнения и получать регулярные отчеты о выполненной работе от участвующих в работе МВК ведомств. МВК при этом информируется о работе иных межведомственных координационных структур (таких как, например, МВК по морской безопасности) и сотрудничает с ними.
Тем самым Стратегия ещё раз подчеркнула важность своевременного и адекватного реагирования на национальном уровне на угрозы, связанные с транснациональной преступностью. Новые организационные институты, специализированные ведомства и координационные механизмы призваны подтвердить приверженность руководства государства «тому, чтобы подняться до угроз национальной безопасности 21 века и обеспечить международный порядок, который защищает безопасность и благополучие наших граждан».
При этом важно отметить, что сама Стратегия, как и её предшественники, не пыталась охватить более узкие проблемы, связанные с отдельными видами преступной деятельности, а лишь обозначила общие приоритеты, будучи встроенной в комплекс иных основных инициатив США в области безопасности: «Она руководствуется Стратегией национальной безопасности и взаимосвязана с иными стратегиями США и инициативами, включая Национальную стратегию контроля над наркотиками (National Drug Control Strategy),
Национальную стратегию по борьбе с терроризмом (National Strategy for Counterterrorism), Международную стратегию по киберпространству (International Strategy for Cyberspace), Национальную стратегию по борьбе с оружием массового уничтожения (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction), американо-мексиканскую Инициативу Мерида (Merida Initiative), Правоохранительную стратегию по борьбе с международной организованной преступностью (Law Enforcement Strategy to Combat International Organized Crime), Национальную стратегию по морской безопасности (National Strategy for Maritime Security), стратегию «Борьба с пиратством у мыса Горн в Африке: партнерство и план действий» (Countering Piracy Off the Horn of Africa: Partnership & Action Plan) и некоторые иные инициативы США в области безопасности, борьбы с наркотиками и усилиями по построению возможностей в мире».
В России новый уровень стратегического планирования и межведомственного взаимодействия должен быть реализован посредством новых координационных механизмов и/или специально уполномоченными должностными лицами, отвечающими за выработку и контроль реализации всеми ведомствами соответствующих стратегий.
Наличие новых направлений деятельности, несомненно, потребует также новых форм контроля за её эффективностью - как с практической, так и с экономической точки зрения.
В целом, в силу очевидной необеспеченности защиты национальных интересов в сфере противодействия угрозам, связанным с международным терроризмом и ТОП, - ни на законодательном уровне, ни на уровне стратегического планирования, - требуется принятие следующих мер:
подготовка Российской Федерацией национальной стратегии противодействия транснациональной преступности - с корректировкой её на основе ежегодного анализа ситуации в зарубежных странах по противодействию транснациональной преступности, затрагивающей интересы Российской Федерации (в т.ч. в странах, которым Российской Федерацией оказывается помощь на двусторонней или многосторонней основе, либо с которыми связана деятельность транснациональной преступности, наносящая ущерб интересам Российской Федерации или представляющая потенциальную угрозу таким интересам);
определение центральных российских ведомств, отвечающих за координацию деятельности по противодействию угрозам, связанным с транснациональной преступностью и международным терроризмом, - на национальном и международном уровнях;
разработка специальных законодательных норм, направленных на противодействие организованной преступности, включая её транснациональные аспекты.
Список литературы:
1. Overview of the Law Enforcement Strategy to Combat International Organized Crime, U.S. Department of Justice, April 2008, URL http://www.justice.gov/criminal/ ocgs/org-crime/docs/04-08oic-strategy-english.pdf
2. Richard, A. Intelligence and Law Enforcement: Countering Transnational Threats to the U.S. Updated December 3, 2001, CRS Report for Congress. Congressional Research Service, The Library of Congress, р.29, URL http://www.bigpi.biysk.ru/aaa/BCE/laws/crs.pdf
3. Strategy to Combat International Organized Crime: Addressing Converging Threats to National Security, July
2011, URL http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/
microsites/2011-strategy-combat-transnational-organized-
crime.pdf
Рецензия
на статью В.В.Милинчук «Актуальные вопросы совершенствования законодательного, стратегического и институционального обеспечения в Российской Федерации противодействия новым угрозам безопасности, связанным с транснациональной организованной преступностью и международным терроризмом»
Современные случаи нарушения международного мира и безопасности, квалифицируемые так в соответствии с Главой VII Устава ООН. всё чаще бывают связаны с действиями международного терроризма и транснациональной организованной преступности. В то же время действующие национальные, региональные и международные системы безопасности ориентированы, в основном, на традиционные военные угрозы. Изменившийся характер современных угроз и предопределяет необходимость разработки новых государственных инструментов противодействия им: и на законодательном уровне, и уровне практической реализации соответствующих мер по обеспечению безопасности.
В. В. Милинчук удалось собрать и использовать в данной статье широкий круг документальных источников, связанных с выработкой Российской Федерацией стратегических приоритетов при реагировании на современные угрозы безопасности, а также с решением актуальной проблемы совершенствования механизмов координации в рассматриваемой сфере. В рамках данной работы автором был проведен анализ не только соответствующих российских нормативных источников и правоприменительной практики, но и опыта других стран в сфере противодействия новым угрозам безопасности, связанным с международным терроризмом и транснациональной организованной преступностью.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что статья В.В. Милинчук «Актуальные вопросы совершенствования законодательного, стратегического и институционального обеспечения в Российской Федерации противодействия новым угрозам безопасности, связанным с транснациональной организованной преступностью и международным терроризмом» выполнена на весьма высоком теоретическом уровне и может быть рекомендована для опубликования в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Рецензент - к.ю.н., доцент, доцент кафедры международного права юридического института РУДН А.М.Солнцев
