CC BY
22
3.3. РОЛЬ УЧРЕДИТЕЛЯ В ПРОЦЕССЕ СОЗДАНИЯ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
Медведева Мария Александровна, соискатель. Место учебы: Московский городской университет управления Правительства Москвы. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье анализируются некоторые вопросы, возникающие в процессе создания автономного учреждения. Рассматривается содержание понятия «учредитель» в гражданском законодательстве, в частности, Федеральном законе от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-Ф3.
Ключевые слова: автономное учреждение, образовательное учреждение, публично-правовое образование, учредитель, создание автономного учреждения путем изменения типа.
THE ROLE OF THE FOUNDER IN THE CREATION AUTONOMOUS INSTITUTIONS
Medvedeva Maria Alexandrovna, competitor. Place of study: Moscow City Government University of Management. E-mail: [email protected]
Annotation: the article analyzes some of the issues, regarding the creation of an Autonomous institution. Discusses the concept of "founder" in the civil law, in particular, the Federal law of 03.11.2006, № 174 "On Autonomous institutions" аnd the Federal law of 29.12.2012 № 273 "On education in the Russian Federation". Keywords: autonomous institution, educational institution, public legal formations, founder, the creation of an autonomous institution by changing the type.
Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1 в ред. от 04.11.2014 (далее - Закон № 174), автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Следует отметить, что автономное учреждение является особым субъектом гражданских правоотношений и, в частности, публичных. Поскольку с одной стороны, посредством функционирования учреждения такого типа осуществляются публичные полномочия органов государственной или муниципальной власти в сферах социальных благ и услуг, а с другой - деятельность автономного учреждения подчинена нормам гражданского законодательства о некоммерческих юридических лицах и, как субъект гражданско-правовых отношений, автономное учреждение служит обеспечению интересов физических лиц. Таким обра-
1 Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"; "Собрание законодательства РФ", 06.11.2006, № 45, ст. 4626, "Российская газета", № 250, 08.11.2006.
зом, уникальность автономного учреждения как организационно-правовой формы заключается в том, что посредством его функционирования реализуются публичные государственные и частные общественные интересы.
Следует уточнить, что приведенный в ч. 1 ст. 2 Закона № 174 перечень направлений деятельности автономного учреждения, по которым оно может выполнять работы и оказывать услуги, не является исчерпывающим. Автономное учреждение вправе выполнять работы и оказывать услуги и в иных сферах деятельности, при условии, что эти случаи предусмотрены федеральными законами. Так, например, согласно ч. 4 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации2 посредством наделения автономного учреждения соответствующими функциями может осуществляться государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, проводимая для изучения условий более рационального использования земельных участков. Или, согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»3 в форме автономных учреждений могут быть созданы профессиональные аварийно-спасательных службы -особые службы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Также в форме автономного учреждения может быть создан многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»4. Так или иначе, все возможные направления деятельности автономного учреждения связаны с выполнением государственными органами власти социальных функций. При этом в любом случае виды деятельности конкретного автономного учреждения должны быть предусмотрены его уставом и не должны противоречить законодательству.
В связи с изменениями, произошедшими в гражданском законодательстве, в настоящее время автономное учреждение является некоммерческой унитарной организацией. Так, согласно Федеральному закону от 05.05.20l4 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»5 (далее - Закон № 99), внесшему значительные изменения в систему юридических лиц гражданского права России, все юридические лица, и коммерческие, и некоммерческие, подразделяются на корпоративные и унитарные. Корпорациями, в соответствии со ст. 65.1 Гражданского кодекса Российской Федерации6 (далее - ГК РФ) являются организации, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них
2 «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ; «Российская газета», № 290, 30.12.2004, «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
3 «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, № 35, ст. 3503, «Российская газета», № 169, 31.08.1995.
4 «Российская газета», № 168, 30.07.2010, «Собрание законодательства РФ», 02.08.2010, № 31, ст. 4179.
5 «Собрание законодательства РФ», 12.05.2014, № 19, ст. 2304, «Российская газета», № 101, 07.05.2014.
6 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)»
от 30.11.1994 № 51-ФЗ; «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301, «Российская газета», № 238-239, 08.12.1994.
и формируют их высший орган, а учредители унитарных организаций, соответственно, не становятся их участниками и не приобретают прав членства. Однако данное положение не делает менее значимым роль учредителя такого юридического лица, поскольку от него зависит сам факт создания и функционирования автономного учреждения. Что же касается правового регулирования деятельности автономного учреждения как некоммерческой организации, то согласно п. 5 ст. 1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»7 (далее - Закон № 7), деятельность автономных учреждений подчинена специальному правовому регулированию (т.е. Закону № 174), если иное не установлено федеральным законом.
Особенности создания и функционирования автономного учреждения обусловлены задачами, функциями и правовым положением его учредителя на федеральном или региональном уровне. Поскольку основной целью деятельности автономных образовательных учреждений является осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в определенных ч. 1 ст. 2 Закона № 174 направлениях деятельности, автономные учреждения могут создаваться такими публично-правовыми образованиями как Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование через действующие от их имени органы власти.
Исходя из положений п. 3 ст. 6 Закона № 174 функции и полномочия учредителя осуществляются высшим исполнительным органом на соответствующем уровне вертикали власти:
- федеральным органом исполнительной власти в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
- исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
- органом местного самоуправления в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования.
С учетом данного положения можно сделать вывод, что законодатель определил нормы о создании автономного учреждения, основываясь на принадлежности имущества учредителю на соответствующем уровне власти.
Сведения о конкретном органе, осуществляющем от имени учредителя его функции и полномочия, должны быть указаны в уставе автономного учреждения (п. 3 ч. 2 ст. 7 Закона № 174).
В соответствии с п. 2 ст. 6 Закона № 174 автономное учреждение может иметь только одного учредителя. Данное положение соответствует также ч. 2 ст. 123.21 ГК РФ о недопущении создания несколькими учредителями учреждения любого типа (в том числе автономного образовательного и частного) несколькими лицами. В связи с изменениями, внесенными в ГК РФ Законом 99-ФЗ, данная императивная норма действует с 01.09.2014 года. Заметим, что и до 01.09.2014 г.
7 «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, № 3, ст. 145, «Российская газета», № 14, 24.01.1996.
частное учреждение, согласно ч. 2 ст. 120 ГК РФ, действовавшей на тот момент, могло быть создано лишь гражданином или юридическим лицом, а государственное или муниципальное учреждение соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием.
Следует обратить внимание, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ8 (ст. 25, 29) (далее - Закон № 273), однако, противоречит вышеуказанным актам. Например, в ст. 25 Закона № 273 говорится, что устав образовательной организации должен содержать информацию об учредителе или учредителях образовательной организации.
Также п. 7 ст. 22 действующего Закона № 273 предусматривает, что частная образовательная организация может быть создана физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.
Проанализировав законодательство в этой области, можно обратить внимание, что Закон Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании»9 (далее - Закон № 3266-1), утративший силу с 1 сентября 2013 года в связи с принятием Закона № 273, допускал множественность учредителей для образовательных учреждений, а с 01.01 200510 - наличие нескольких учредителей только негосударственных (частных) образовательных учреждений. Неизменными остались положения о том, что имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления, а собственником имущества учреждения остается его учредитель.
В принципе, наличие норм, запрещающих создание учреждений несколькими учредителями объясняется, на наш взгляд тем, что Российская Федерация, субъекты Российской федерации и муниципальные образования имеют свои собственные раздельные бюджеты, следовательно, создание межрегиональных и межмуниципальных автономных учреждений не допускается. Смешение форм государственной и частной собственности также не представляется возможным. Как справедливо отмечено С.В. Куровым11, законодателю следовало бы в таком случае «установить правила взаимоотношений учредителей между собой и по отношению к созданному ими образовательному учреждению».
Решение о создании учреждения несколькими физическими и (или) юридическими лицами как частного, представляется вполне логичным, так как в такой форме собственники имущества могут реализовать свою волю. По нашему мнению, включение в систему
8 «Собрание законодательства РФ», 31.12.2012, № 53 (ч. 1), ст. 7598, «Российская газета», № 303, 31.12.2012.
9 «Ведомости СНД и ВС РФ», 30.07.1992, № 30, ст. 1797, «Российская газета», № 172, 31.07.1992.
10 Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Собрание законодательства РФ», 30.08.2004, № 35, ст. 3607, «Российская газета», № 188, 31.08.2004.
11 С.В. Куров Вуз как автономное учреждение; Электронный ресурс: http://www.lexed.ru/pravo/notes/conf/7kurov.html (дата обра-
щения 20.04.2015 г.).
юридических лиц «частного» учреждения не вполне корректно, поскольку организационно-правовая форма учреждения предполагает некоммерческий характер его деятельности от имени государства на основе переданного в оперативное управление имущества государства-собственника, а категория «частное» указывает на характер деятельности от своего имени на основе частной собственности. Как отмечает Е.А. Суханов, «частные (негосударственные) учреждения, созданные главным образом в сфере образования, представляют собой прямую кальку с модели ... государственных учреждений. Их сохранение в отечественном законодательстве определяется ... консервацией в общественном правосознании ... политико-экономических стереотипов., прежде всего юридически бессмысленного лозунга «равенства всех форм собственности»12.
Можно сказать, что принятие Закона № 174 также создает противоречие между статусом автономного учреждения как некоммерческой организации и его широкими возможностями по ведению деятельности, приносящей доходы и их распоряжением. Однако принятие данного закона лишь фактически узаконило существующую ситуацию в условиях бюджетного «недофинансирования» и получения внебюджетных доходов.
По вопросу несоответствия положений ГК РФ, Закона № 174 и Закона № 273 необходимо отметить, что частью 4 ст. 3 Закона № 99-ФЗ непосредственно установлено, что «впредь до приведения законодательных и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с положениями ГК РФ (в редакции Закона № 99-ФЗ) законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат положениям ГК РФ (в редакции Закона № 99-ФЗ)».
Какие же последствия предусмотрены законодателем для учреждений, созданных несколькими учредителями? Фактически в ч. 16 ст. 3 Закона № 99 законодатель предоставляет лишь право учредителей принять решение о преобразовании учреждений, созданных несколькими учредителями до вступления в силу Закона № 99-ФЗ (за исключением государственных или муниципальных учреждений) в автономную некоммерческую организацию или фонд. Главным образом, это касается частных учреждений.
Ответственность для учреждений, имеющих нескольких учредителей, в отношении которых не принято решение о преобразовании, законодателем не предусмотрена. Учреждение, созданное до момента вступления Закона № 99 в законную силу несколькими учредителями, не подлежит ликвидации по данному основанию. Таким образом, законодатель, с одной стороны, защищая права юридических лиц, созданных до 01.09.2014 г. от неблагоприятных последствий изменений законодательства, фактически допускает нарушение ими закона. Представляется возможным в этой ситуации установить срок, по истечении которого
12 Гражданское право и современность: сборник статей, посвященный памяти М.И. Брагинского / С.С. Алексеев, Ф.О. Богатырев, Б.А. Булаевский и др.; под ред. В.Н. Литовкина, К.Б. Ярошен-ко; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Статут, 2013. 766 с.
не преобразованные учреждения подлежали бы ликвидации в судебном порядке по иску государственного органа, которому право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом.
Следует заметить, что Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»13 (далее - Закон № 83) государственные и муниципальные учреждения были подразделены на следующие типы: казенное, бюджетное и автономное (ст. 9.1 Закона № 7). Этим же Законом частью 13 ст. 33 для государственных и муниципальных учреждений был предусмотрен переходный период с 01.01.2011 г. до 01.07.2012 г., в течение которого существующие учреждения должны были определиться с типом, также для них устанавливался особый правовой режим деятельности как получателей бюджетных средств.
Немаловажным является тот факт, что направления деятельности уже созданного к тому времени автономного учреждения, в том числе путем изменения типа, должны были соответствовать ч. 1 ст. 2 Закона № 174. В противном случае, согласно ч. 14 ст. 31 Закона № 83, такие автономные учреждения подлежали реорганизации, ликвидации или изменению их типа в срок до 01.01.2012 г. При отсутствии соответствующих решений они автоматически становились бюджетными учреждениями без принятия дополнительных решений.
После 01.07.2012 г. изменение типа существующего учреждения должно производиться в соответствии с порядком, устанавливаемым соответствующим исполнительным органом власти согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 17.1 Закона № 7 для бюджетных и казенных учреждений и ч. 5 ст. 18 Закона № 174 для автономных учреждений. Также следует отметить, что изменение типа учреждения не признается его реорганизацией, т.е. изменением организационно-правовой формы юридического лица. Каких-либо ограничений возможности изменять один тип учреждения на другой в федеральном законодательстве не предусмотрено.
Важным, по нашему мнению, представляется трансформация норм об учредителе образовательного учреждения и его организационно-правовых формах.
Следует отметить, что ст. 120 ГК РФ, ст.ст. 2, 9 Закона № 7, действовавших на тот момент, регулировали статус учреждения как организации, созданной собственником, не определяя требования к учредителям учреждения. В этом плане Закон № 3266-1 выступал в качестве отраслевого законодательного акта в сфере образования.
Так, ст. 11 Закона № 3266-1 на момент вступления его в законную силу 31.07.1992 года устанавливала, что учредителем, а также учредителями образовательного учреждения могли быть:
а) органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления;
б) отечественные, иностранные и зарубежные предприятия, учреждения всех форм собственности, их объединения и ассоциации;
в) отечественные, иностранные и зарубежные общественные и частные фонды;
13 «Собрание законодательства РФ», 10.05.2010, № 19, ст.
2291, «Российская газета», № 100, 12.05.2010.
г) общественные и религиозные организации, зарегистрированные на территории Российской Федерации;
д) граждане Российской Федерации и других государств.
Более привычный вид список учредителей принял с 12.05.2010 г. в связи с внесением изменений в Закон № 3266-1 Законом № 83, которым, в частности, устанавливалось, что учредителем образовательного учреждения могли быть:
1) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования;
2) российские и иностранные коммерческие организации, а также объединения указанных юридических лиц (ассоциации и союзы);
3) российские и иностранные некоммерческие организации, в том числе общественные объединения и религиозные организации, а также объединения указанных юридических лиц (ассоциации и союзы);
4) физические лица.
Согласно п. 3 ст. 12 Закона № 3266-1 на 31.07.1992 г. (дату начала его действия) образовательные учреждения, в зависимости от уровня учредителя, наделявшего такое учреждение имуществом, по своим организационно-правовым формам могли быть «государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественных и религиозных организаций)» (поскольку согласно пп. д) ч. 1 ст. 11 указанного Закона, учредителями образовательного учреждения могли быть общественные и религиозные организации, зарегистрированные на территории Российской Федерации).
Что же касается негосударственных образовательных учреждений, необходимо отметить, что Федеральным законом от 13.01.1996 № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании»14 в Закон № 3266-1 была введена ст. 11.1, согласно которой, негосударственные образовательные организации могли создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. Данная норма действовала с 23.01.1996 по 31.08.2013.
На тот момент, согласно Закону № 7, такими организационно-правовыми формами были: общественные и религиозные организации (объединения), фонды, некоммерческие партнерства, учреждения, автономная некоммерческая организация, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
Аналогичная норма установлена сейчас в ст. 22 Закона № 273, правда, перечень организационно-правовых форм, в которых может быть создана образовательная организация, значительно шире. Так, согласно п. 3 ст. 2 Закона № 7 некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
14 Федеральный закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»; Начало действия документа - 23.01.1996, окончание действия документа - 31.08.2013; «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, № 3, ст. 150, «Российская газета», № 13, 23.01.1996.
Какие цели преследовал законодатель при преобразовании норм об образовательных учреждениях?
По мнению Л.Р. Дегтяревой15 трансформация норм в области образования в значительной степени зависит от «финансово-экономического фактора в развитии системы образования», т.е. от развития рыночных механизмов. Возможность внедрения подготовки и переподготовки кадров на рыночной основе предоставил Закон № 3266-1, указав, что учредителем учреждения могут быть также «отечественные, иностранные и зарубежные предприятия, учреждения всех форм собственности, их объединения и ассоциации» (ст. 11 Закона № 3266-1, действие редакции с 01.07.1992 г.), «российские и иностранные коммерческие и некоммерческие организации и их объединения (ст. 11 Закона № 3266-1 на момент окончания действия 31.08.2013 г.). А принятие Закона № 174 и Закона № 83 призвано способствовать дальнейшему развитию «финансовых отношений в указанной сфере».
Возникновению правоспособности автономного учреждения предшествует сложный юридический состав. В соответствии со ст. 5 Закона № 174 автономное учреждение может быть создано путем его непосредственного учреждения «с нуля» или путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения.
Решение о создании автономного учреждения на федеральном уровне, т.е. при наделении имуществом, находящимся в федеральной собственности, как правило, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти (если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации).
Решение о создании автономного учреждения на уровне субъекта Российской Федерации принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое автономное учреждение наделяется имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации.
Решение о создании автономного учреждения на уровне муниципального образования с использованием имущества муниципального образования принимается местной администрацией муниципального образования.
Что касается второго пути, то в этом случае автономное учреждение может быть создано двумя способами: по инициативе самого учреждения (по его ходатайству) или по инициативе учредителя при условии согласия самого государственного или муниципального учреждения. Пунктом 4 ст. 5 Закона № 174 также установлено следующее условие: решение об изменении типа учреждения не должно повлечь за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь. Законодателем не предусмотрено каких-либо последствий отказа учреждения от изменения типа, однако при имеющейся степени влияния учредителя на деятельность учреждения этот вопрос для его руководителя остается открытым, по-
15 Дегтярева Л.Р. Финансово-правовое регулирование институтов системы российского образования как основа его модернизации // Юридический мир. 2014. N 6. С. 59 - 68.
скольку решение о его назначении и освобождении от должности принимает учредитель.
При соблюдении вышеперечисленных условий, исполнительный орган государственной власти, в ведении которого находится государственное или муниципальное учреждение, готовит предложение об изменении типа учреждения и согласовывает его с органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным или муниципальным имуществом.
Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа должно быть оформлено по утвержденной форме16 и содержать сведения, определенные п. 7 ст. 5 Закона № 174:
1) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг;
2) сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа;
3) сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения;
4) сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения, а также
5)иные сведения.
По результатам рассмотрения предложения, учредителем выносится решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, которое, согласно ч. 9 ст. 5 Закона № 174, должно содержать:
1) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
2) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.
Для учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, а также для муниципального учреждения, дополнительно указываются сведения об органе, который будет осуществлять функции и полномочия учредителя создаваемого автономного учреждения (ч. 9.1 ст. 5 Закона № 174).
Таким образом, решение учредителя представляет собой волевой акт, которым учредитель оформляет свое правомочие по созданию учреждения. Большинство существующих автономных учреждений на федеральном и региональном уровнях создано путем изменения типа уже существующих бюджетных учреждений.
По смыслу ГК РФ понятие «изменение типа» автономного учреждения не является реорганизацией, но представляется возможным сделать вывод о правопреемстве создаваемого автономного учреждения. Нельзя не согласиться с мнением Новоселовой Л.А., что данное положение «свидетельствует о сохранении ответственности автономного учреждения по долгам ранее существовавшего государственного (муници-
16 Постановление Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»; «Собрание законодательства РФ», 04.06.2007, № 23, ст. 2794, «Российская Бизнес-газета», № 22, 19.06.2007.
пального) учреждения, в том числе и по обязательст-
17
вам, оспариваемым сторонами» , что подтверждает и судебная практика. Таким образом, при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения в его устав вносятся только необходимые изменения.
Следует обратить внимание, что полномочия учредителя, как «администратора», достаточно широки. Порядок отношений автономного учреждения с учредителем установлен Законом № 174. Учредитель определяет цели и задачи создания и функционирования автономных учреждений, утверждая его устав (ст. 7 Закона № 174); по общему правилу, назначает руководителя автономного учреждения и прекращает его полномочия, а также заключает и прекращает трудовой договор с ним (п. 6 ч. 1 ст. 9 Закона № 174); реализует посредством автономных учреждений свои функции как органа государственной (муниципальной) власти в виде формирования государственного задания для автономного учреждения (ч. 2 ст. 4 Закона № 174); предоставляет и закрепляет за ним имущество, необходимое для осуществления его деятельности (ст. 3 Закона № 174, ч. 1 ст. 123.21 ГК РФ); рассматривает предложения о совершении ряда сделок с имуществом автономного учреждения (п. 7 ч. 1 ст. 9 Закона № 174) и др. Учредитель выступает собственником имущества автономного учреждения. Принимая решение о создании автономного учреждения, учредитель должен одновременно принять решение о наделении его имуществом, включив в решение сведения об имуществе, закрепляемом за данным автономным учреждением, а также перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Причем имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по
обязательствам, возникшим у государственного или
18
муниципального учреждения до изменения его типа .
Список литературы:
1. Дегтярева Л.Р. Финансово-правовое регулирование институтов системы российского образования как основа его модернизации // Юридический мир. 2014. № 6. С. 59 - 68.
2. Новоселова Л.А. Автономные учреждения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 168 - 196.
3. Ермаков М.М., (2013) Деление юридических лиц на корпорации и унитарные организации: от доктрины к практике. Пробелы в российском законодательстве, 6: 114-116.
4. Гражданское право и современность: сборник статей, посвященный памяти М.И. Брагинского / С.С. Алексеев, Ф.О. Богатырев, Б.А. Булаевский и др.; под ред. В.Н. Литовкина, К.Б. Ярошенко; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Статут, 2013. 766 с.
17 Новоселова Л.А. Автономные учреждения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 168 - 196.
18 Пункт 10 ст. 5 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»; «Собрание законодательства РФ», 06.11.2006, № 45, ст. 4626, «Российская газета», № 250, 08.11.2006.
5. Куров С.В., Вуз как автономное учреждение. [Электронный ресурс] http://www.lexed.ru/pravo/ notes/conf/?kurov.html (дата обращения 20.04.2015 г.).
6. Кицай Ю.А., (2014), Проблемы развития законодательства о некоммерческих организациях в России. Бизнес в законе, 1: 54-56.
7. Кокурин А.В., Кокурина И.В., (2012), Некоторые особенности юридических лиц публичного права. Пробелы в российском законодательстве, 2: 47 - 51.
8. Макаренко О.В. (2009), Юридическое лицо как правовая категория. Бизнес в законе, 5: 42-45.
Рецензия
на статью «Роль учредителя в процессе создания автономного учреждения» соискателя аспирантуры Государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский городской университет управления Правительства Москвы» Медведевой М.А.
Актуальность представленной статьи связана с дальнейшим совершенствованием гражданского законодательства в России. Так, Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»,
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» были внесены существенные изменения, касающиеся учреждений как организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц. Также значительные изменения в систему юридических лиц внес Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
Данные типы учреждений были включены в законодательство в связи с их функциями, сферами деятельности, целями, задачами, а также имущественными отношениями, которые различно регулируются в зависимости от типа учреждения.
В статье автор уделяет внимание процессу создания автономного учреждения, справедливо отмечая, что автономное учреждение является особым субъектом гражданских правоотношений, главным образом, публичных.
В представленной статье автор анализирует нормы таких законов как Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и другие, иллюстрируя возможность создания автономных учреждений различных типов.
В связи с этим, автор верно останавливается на вопросах, связанных с особенностями создания и функционирования автономных учреждений, отдельно исследуя нормы о требованиях, определяемых законодательством относительно учреждений различных видов (в частности, образовательных).
Одной из проблем, рассмотренных в статье, является противоречие, существующее в законодательстве относительно возможного числа учредителей. В связи с этим, автор ставит проблему, связанную с ответственностью юридических лиц, не принявших решение о преобразовании юридического лица в соответствии с требованием законодательства об изменении количества учредителей.
Кроме того, автор анализирует нормы законов, связанных с организационно-правовыми формами, предусмотренными для образовательных организаций.
Имея в виду, что тема диссертационного исследования М.А. Медведевой - «Особенности правового регулирования деятельности автономных образовательных учреждений (на примере города Москвы)», данная статья является первой из дальнейшего ряда работ по изучению правового положения автономных образовательных учреждений.
Представленная статья соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода исследованиям и может быть рекомендована к опубликованию.
Научный руководитель, к.ю.н., доцент кафедры юриспруденции ГАОУ ВПО «Московский городской университет управления Правительства Москвы» С.Г.Иванова
