CC BY
200
К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Панюкова Валентина Анатольевна, доцент кафедры гражданского права
и филологии
А чинский филиал Красноярского государственного аграрного университета
Россия, город Ачинск panyukova56@gmail. com тел. 8 923 348 50 58
Аннотация. В статье дан краткий анализ Закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», проведено исследование целесообразности создания автономных образовательных учреждений.
Ключевые слова: некоммерческая организация, бюджетное учреждение, казённое учреждение, автономное учреждение.
TOWARDS THE CREATION OF AUTONOMOUS INSTITUTIONS
Valentina A. Panyukova Associate Professor of Jurisprudence
Abstract. A brief analysis of the Law number 174 -FZ " оп autonomous institutions", carried out a feasibility study of creating autonomous educational institutions.
Keywords: non-profit organization, budget organization, the establishment of state-
owned , independent institution.
В начале 90-х годов XX века некоммерческим организациям в России было разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность. Следующим шагом в данном направлении стал поиск новой организационно -правовой формы учреждения, при этом были предприняты попытки с одной стороны наделить учреждение большими финансовыми и хозяйственно -распорядительными полномочиями, а с другой - изыскать пути отказа от его
финансирования. Данный поиск закончился принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" [1].
Согласно п. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта [1].
Ранее учреждения делились в зависимости от собственника их имущества - они могли быть частными, государственными, муниципальными. В настоящее время государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными, казенными или автономными. При этом основы статуса бюджетных и частных учреждений сходны, автономное же учреждение существенно отличается и от частных, и от бюджетных учреждений [13].
Законодательством автономные учреждения определены как вид учреждения, в реальности же отличие между автономными учреждениями и иными типами учреждений более значительны, чем между некоторыми различными организационно -правовыми формами юридических лиц. Такое решение законодателя выгодно тем бюджетным учреждениям, которые будут менять свой тип на автономное - им не придется снова проходить лицензирование, получать аккредитацию и т. п. Формально превращение бюджетного учреждения в автономное не является реорганизацией, а является лишь сменой типа. Однако фактически смена типа в данной ситуации для многих учреждений может повлечь куда более серьезные последствия, чем многие виды реорганизации, и решение вопроса о выборе типа учреждения станет для многих юридических лиц жизненно важным [2].
Авторы проектов утверждали, что основная цель введения автономного учреждения состоит в том, чтобы увеличить свободу, к примеру,
образовательных учреждений в распоряжении собственностью и средствами, но за это органы власти уменьшают свою ответственность за результаты деятельности автономного учреждения, то есть снимается субсидиарная ответственность государства.
Превращение организаций образования, науки, культуры и социальной защиты в автономные учреждения, возможно, приведет к следующим результатам:
1. Утрата сохранившихся в законодательстве налоговых льгот для организаций социальной сферы и целого ряда социальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков и т. д. Все эти льготы и гарантии не распространяются на автономные учреждения.
2. Массовое вытеснение бюджетных, то есть бесплатных для гражданина, социальных услуг и замена их платными.
3. Фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Конституция России гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не в автономных учреждениях.
4. Снятие запрета на приватизацию, который установлен законом для государственных и муниципальных образовательных учреждений. Приватизация образования немедленно сделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей с низкими и средними доходами.
5. Скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Именно чиновники будут решать - превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить его в прежнем статусе; какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать [8].
Однако, несмотря на все недовольства со стороны общества, с 8 января 2007 года закон вступил в силу.
Какие же ключевые нормы относительно автономного учреждения удалось закрепить в правовых актах?
Автономные учреждения создаются либо путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения, либо с создания автономного учреждения. Предполагалось, что основная масса автономных учреждений, особенно на начальных этапах, появится посредством изменения типа, что позволит сохранить у автономного учреждения все разрешительные документы (лицензии, свидетельства об аккредитации и т.п.), имеющиеся у существующего учреждения (п.12 ст. 5 Закона № 174-ФЗ). Изменением типа никаких других организаций, помимо государственных (муниципальных) учреждений, автономные учреждения создать нельзя.
Опасения, что с принятием пакета законов об автономных учреждениях большинство существующих бюджетных учреждений предпочтут стать автономными - без учета готовности к этому и интересов потребителей услуг, не имеют под собой оснований. Как установлено п. 4 ст. 5 Закона № 174-ФЗ, решение о создании автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного или муниципального учреждения должно приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо местной администрацией, но лишь по инициативе самого учреждения либо с его согласия. Более того, это решение будет приниматься лишь в том случае, если оно не повлечет за собой нарушения конституционных прав граждан, включая права на получение бесплатного образования. Кроме того, предложение о создании автономного учреждения должно содержать обоснование его создания с учетом возможных социально-экономических последствий, доступности для населения и качества выполняемых работ, оказываемых услуг [12].
Стимулируют ли новые законы к более активному осуществлению автономными учреждениями предпринимательской деятельности? Здесь целесообразно рассмотреть два аспекта: во -первых, поддержание материальной заинтересованности автономного учреждения в осуществлении
предпринимательской деятельности, во -вторых, создание (сохранение) возможностей для осуществления такой деятельности, включая поддержание готовности других организаций сотрудничать с автономными учреждениями.
Законодательство предоставляет автономному учреждению свободу использования полученных доходов. Согласно п. 8 ст. 2 Закона № 174-ФЗ указанные доходы поступают в распоряжение автономного учреждения и могут задействоваться им для достижения собственных целей. Данные нормы схожи с регулированием использования существующими бюджетными учреждениями доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако в отличие от ситуации с бюджетными учреждениями собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от деятельности автономного учреждения и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (п. 9 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Это означает, что автономное учреждение сравнительно свободно в расходовании полученных доходов. На всех уровнях бюджетной системы применительно к доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности широко используются особые процедуры учета поступления и расходования, которые хотя и не нарушают прав бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами, однако достаточно сложны, трудозатратны и предполагают проведение согласований с органами государственной власти (местного самоуправления) [10].
В Законе № 174-ФЗ введен ряд норм, позволяющих автономному учреждению осуществлять свою деятельность и управлять имуществом в более благоприятных условиях. Так, за автономными учреждениями закреплены широкие права по распоряжению имуществом: согласие собственника требуется лишь для распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, иным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Вместе с тем в управлении имуществом автономное учреждение имеет ряд определенных финансовых ограничений. Так, если в качестве способа получения дополнительных финансовых ресурсов автономное
учреждение выберет сдачу в аренду недвижимого, либо особо ценного движимого имущества, средства на содержание данного имущества учредителем выделяться не будут. Рассмотренная норма направлена на пресечение такого распространенного в настоящее время негативного явления, как содержание имущества, сдаваемого в аренду, за счет бюджета [12].
Автономное учреждение вправе привлекать заемные денежные средства. В случае если цена сделки превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, а, следовательно, сделка считается крупной, для ее осуществления потребуется одобрение наблюдательного совета автономного учреждения.
Проанализировав вышесказанное, возникает вопрос о готовности к сотрудничеству с автономными учреждениями иных организаций. Согласно п. 5 ст. 2 Закона № 174-ФЗ собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам такого учреждения. В п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества. Однако основную часть имущества, закрепленного за автономным учреждением, составляет как раз недвижимое и особо ценное движимое имущество, а иное имущество, которым автономное учреждение отвечает по своим обязательствам, несопоставимо мало. При этом в соответствии с п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ оценка достаточности закрепляемого имущества для несения ответственности по обязательствам осуществляется лишь применительно к обязательствам государственного (муниципального) учреждения, возникшим до изменения его типа, без учета потенциальных обязательств автономного учреждения в будущем [11].
Указанные нормы снимают с собственника риски, связанные с осуществлением автономным учреждением предпринимательской деятельности, перекладывая их исключительно на автономное учреждение, а значит, на их поставщиков, кредиторов и потребителей услуг.
Таким образом, хотя автономное учреждение имеет больше прав для распределения полученных доходов по собственному усмотрению, возможности для их получения ограничены в силу ограничения направлений деятельности, которые оно может осуществлять на платной основе, а также ограничения состава имущества, которым автономное учреждение отвечает по своим обязательством при отсутствии субсидиарной ответственности государства.
Список литературы
1. Федеральный закон "Об автономных учреждениях" от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. - 06.11.2006. - № 45. - ст. 4626; Российская газета. - № 250. - 08.11.2006; Парламентская газета. - № 185-186. -09.11.2006.
2. Автономное учреждение: правовые и финансовые аспекты деятельности // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 6. - С. 17-22.
3. Автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 29-43.
4. Авдеев, В.В. Автономные учреждения [Текст] / В.В. Авдеев // Аудит и налогообложение. - 2010. - № 5. - С. 17-24.
5. Бойкова, О. Бюджетная, автономная или казенная? [Текст]: о новой концепции регулирования гражданско -правового статуса / Ольга Бойкова // Библиотека. - 2010. - № 6. - С. 15-20.
6. Бойкова, О.Ф. Радикальная реформа бюджетных учреждений [Текст] / О. Ф. Бойкова // Университетская книга. - 2010. - №2 9. - С.22-27: ил.
7. Борисов, А.Н. Об автономных учреждениях: комментарий к Федеральному закону (постатейный) [Текст] / А. Н. Борисов. - М.: ЗАО Юстицин-форм, 2008. - 256 с. - (Серия "Б-ка журнала "Право и экономика").
8. Булаев, Н. И., Бердашкевич, А.П. Место автономных учреждений в российской системе образования // Официальные документы в образовании. -2008. - № 33. - С. 4-19.
9. Бурундукова, Е.М. Автономные учреждения: правовые, бухгалтерские и налоговые аспекты / Е.М. Бурундукова. - М.: ГроссМедиа, 2008. - 112 с.
10. Вопросы порядка и последствий преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 49-55.
11. Григорьева, Н.С. Правовой режим имущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Юрист. - 2010. - № 8. - С. 51-58.
12. Изменение статуса государственных учреждений [Текст] // Университетская книга. - 2010. - № 5. - С. 80.
13. Левицкий, М.Л. Совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений // Справочник руководителя дошкольного учреждения. - 2010. - № 4. - С. 8-12.
