CC BY
613
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ (DE LEGE LATA)
Е. В. Шеховцева*
К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЗЕННЫХ, БЮДЖЕТНЫХ И АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ С 1 ЯНВАРЯ
2011 ГОДА
Ключевые слова: гражданское право, юридические лица, некоммерческие организации, учреждения, автономные учреждения, бюджетные учреждения.
Аннотация: В статье раскрываются отдельные аспекты создания и функционирования автономных и бюджетных учреждений в связи с вступлением в действие с 1 января 2011 г. Федерального закона № 83-Ф3.
Key words: civil law, legal persons, nonprofit organizations, institutions, autonomous institutions, budgetary institutions.
Summary: The article reveals some aspects of the establishment and operation of autonomous and public institutions in connection with effect from 1 January 2011 the Federal Law № 83-FZ.
1 января 2011 г. вступает в силу Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон № 8З-ФЗ),1 который вносит изменения в правовой статус ныне суще-
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и международного частного права Ленинградского государственного университета имени А.С. Пушкина.
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЭ (с изм. от 27.07.2010 г.) // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
ствующих бюджетных учреждений. В связи с его принятием существенно изменены многие положения, связанные с финансовым обеспечением, начиная с 2011 г. деятельности бюджетных учреждений. Следует отметить, что названный закон внес изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и во многие специальные акты гражданского законодательства. По сути, Федеральный закон № 83-Ф3, конкретизирует и развивает нормы, регулирующие правовое положение юридических лиц, а также нормы ГК РФ, которые устанавливают основы правового статуса и организации деятельности учреждений как некоммерческих юридических лиц.
Определенный названным законом переходный период с 1 января 2011 г. по 1 января 2012 г., является необходимым, но недостаточным временным периодом, чтобы учредители бюджетных учреждений и сами ныне функционирующие бюджетные учреждения не только определились с тем типом учреждения, которым они собираются быть, но и осуществили переход либо в категорию бюджетных учреждений нового типа, либо в автономные учреждения.
В этой связи особняком стоят казенные учреждения, которые с 1 января 2011 г. финансируется полностью за счет средств соответствующего бюджета. Поэтому их перечень является исключительным и определяется решением Правительства РФ, высшего исполнительного органа субъекта, местной администрации муниципального образования (пп. 6 ст. 6 Федерального закона № 83-Ф3). Тем самым мнение самих бюджетных учреждений (как при переходе в автономию) не учитывается. Особое положение последних объясняется, прежде всего, ограниченностью сфер и условий их создания. Роль и значение данных учреждений в бюджетной системе РФ потребует в этой связи дальнейшего изучения.
Прежде всего, правовое положение казенного учреждения (с 1 января 2011 г.) практически будет аналогично статусу сегодняшнего бюджетного учреждения. Так, за казенным учреждением закрепляется имущество на праве оперативного управления, распоряжаться которым оно вправе только с согласия собственника. Казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам будет нести собственник (п. 7 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ с учетом изменений Федерального закона № 83-Фз).
Ошибочным является и мнение, что казенные учреждения не бу-
дут иметь права осуществлять деятельность, приносящую доход. Право на осуществления такой деятельности у данного типа учреждения должно быть прямо предусмотрено учредительными документами. Но экономической целесообразности осуществления деятельности, приносящей доход, у казенных учреждений нет, прежде всего, потому что доходы от нее поступают в соответствующий бюджет. Возможность получить их в качестве дополнительного источника финансирования своей деятельности даже в следующем финансовом году весьма призрачна. На сегодняшний день она не предусмотрена ни Федеральным законом № 83-Ф3, ни бюджетным законодательством.
Согласно ст. 31 Федерального закона № 83-Ф3 перечень казенных учреждений будет ограничен. Данный статус будет присвоен различным военным органам, следственным изоляторам, исправительным учреждениям, психиатрическим больницам, учреждениям некоторых федеральных ведомств и др.
заметим, что есть различия не только между бюджетными и казенными учреждениями, но и казенными учреждениями и казенными предприятиями. В частности, положения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ2 распространяются на деятельность казенных учреждений, но не будут применяться казенными предприятиями.
Подчеркнем, что существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.3
Сегодня государственные и муниципальные органы по сути просто содержат существующую систему бюджетных учреждений. При этом многие из них осуществляют самостоятельную хозяйственную деятельность, и доля доходов от такой деятельности весьма существенна. По данным Министерства финансов РФ общее количество учреждений, входящих в бюджетную систему (бюджетных учреждений), велико: на федеральном уровне
2 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (с изм. от 08.05.2010 г.) // Собрание Законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
3 Саакян Т. Бюджетные учреждения: ожидание реформы [Электронный ресурс] // http://bujet.ru/article/70705.php.
по состоянию на 1 апреля 2009 г. их насчитывалось 25287; на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. — 302 660.4 Приоритетность создания бюджетных учреждений в сфере образования, культуры, науки и здравоохранения, вытекала, прежде всего, из действующего гражданского законодательства. Только принятие в 2006 г. Федерального закона «Об автономных учреждениях» (далее: Закон «Об АУ»)5 позволило учредителям и самим учреждениям отойти от этой практики.
В этой связи представляет интерес сам алгоритм (пошаговые действия) по переходу бюджетного (муниципального) учреждения в автономное учреждение.
Алгоритм создания (перехода) автономных учреждений
№ Наименование мероприятия Исполни- тель Срок реализации1 Результат мероприятия
До создания (перехода) АУ
1. Проведение общего собрания трудового коллектива (высшего коллегиального органа) с целью принятия решения. Руководитель бюджетного учреждения В рабочем порядке Оформляется протокол общего собрания и решение трудового коллектива
2. Создание рабочей группы по организации создания АУ Руководитель бюджетного учреждения Приказ и утверждение (разработка) плана мероприятий.
3. Подбор кандидатур на должность старшего бухгалтера, бухгалтера, кассира (при отсутствии своей бухгалтерии). Руководитель бюджетного учреждения Незамед- лительно Формирование финансовопланового отдела.
4. Проведение инвентаризации имущества и обязательств Инвентари- зационная комиссия Акт инвентаризации (в том числе имущества).
4 Саакян Т. Бюджетные учреждения ...
5 Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 г. №174-ФЗ (с изм. от 24.07.2007 г. и 18.10. 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
5. Определение по результатам инвентаризации перечня особо ценного движимого имущества, закрепляемого за создаваемым АУ (по согласованию с Учредителем). Руководитель бюджетного учреждения и Учредитель. Определение перечня особо ценного движимого имущества для внесения в Постановление о создании.
6. Подготовка и внесение на рассмотрение учредителю пакета документов по созданию АУ: Письмо с инициативой создания АУ путем изменения типа существующего БУ; Приложения (протокол общего собрания) Документы, представляемые для принятия решения межведомственной экспертной (оценочной) комиссии2 Руководитель бюджетного учреждения (как Руководитель рабочей группы) Пакет необходимых документов по переходу в АУ.
7. Заседание межведомственной эксперной (оценочной) комиссии созданной Учредителем3 Учредитель Акт эксперной оценки, определяющий перспективность и целесообразность создания АУ
8. Подготовка и внесение на рассмотрение учредителю пакета документов по созданию АУ: Сведения, подготовленные по форме предложения о создании автономного учреждения4; Трехлетний план финансово-хозяйственной деятельности; Проект Устава; Проект договора с учредителем. Руководитель бюджетного учреждения
9. Внесение предложений Учредителю о составе Наблюдательного совета в пределах своей компетенции Руководитель бюджетного учреждения Письмо с предложением о персональном составе Наблюдательного совета
10 Финансовое обеспечение деятельности АУ. Расчет объема средств на выполнение государственного (муниципального) задания в соответствии с нормативами финансовых затрат. Учредитель Определение объема средств на выполнение задания
11 Подготовка предложений по внесению изменений в сводную бюджетную роспись Учредитель Предложение в Финансовое управление (комитет финансов)
12 Подготовка и утверждение Постановления о создании АУ. Учредитель В рабочем порядке Постановление о создании АУ
13 Уведомление УФНС об изменении типа учреждения Руководитель автономного учреждения Уведомление
14 Опубликование в средствах массовой информации и уведомление контрагентов Руководитель автономного учреждения Уведомление
После создания (принятия Постановления) АУ
15 Утверждение Устава АУ Комитет земельных и имущественных отношений (КЗИО)5 Постановление о создании АУ Издание Распоряжения и утверждение Устава.
16 Утверждение персонального состава Наблюдательного совета АУ6 Учредитель Постановление о создании АУ Приказ Учредителя, утверждающий состав Наблюдательного совета созданного АУ
17 Созыв первого заседания Наблюдательного совета Учредитель Через три дня после создания АУ (реко-мендова-но)7 Заседание Наблюдательного совета, протокол.
18 Регистрация Устава в УФНС Руководитель автономного учреждения В день утверждения и получения Устава Внесение изменений в ЕГРЮЛ
19 Изготовление новых печатей, бланков, вывесок Руководитель автономного учреждения После регистрации Устава Новые печати, бланки, вывески
20 Перезаключение срочного трудового договора с руководителем Учредитель Срочный трудовой договор с руководителем АУ
21 Заключение договора с кредитной организацией Бухгалтер После первого заседания Наблюда- тельного совета. Открытие расчетных счетов АУ
22 Утверждение учетной политики АУ Бухгалтерия Приказ АУ об утверждении учетной политики
23 Получение задания Учредителя Руководитель автономного учреждения После регистрации Устава Задание Учредителя
24 Утверждение штатного расписания Руководитель автономного учреждения После регистрации Устава Штатное расписание
25 Перезаключение договоров (контрагенты), оформление дополнительных соглашений к трудовым договорам сотрудников Руководитель автономного учреждения После регистрации Устава Договора и Дополнительные соглашения
26 Утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности АУ Руководитель автономного учреждения После регистрации Устава План финансово-хозяйствен-ной деятельности
27 Переоформление права оперативного управления на здание и оформление права на землю Руководитель автономного учреждения Свидетельство о государственной регистрации права оперативного управления и права постоянного (бессрочного) пользования
28 Переоформление лицензий и других разрешительных документов в пределах сроков действующих Руководитель автономного учреждения Лицензии (аккредитации)
29 Внесение предложений в УФНС о выборе формы налогообложения. Руководитель автономного учреждения до 30 ноября текущего года Уведомление по форме
1 Конкретные сроки могут определяться нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. См., например: Постановлением главы администрации г. Всеволожск от 15.09.2010 г. № 1948 «Об утверждении муниципальных правовых актов по реализации Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
2 В состав документов может входить аудиторское заключение, в этом случае на 5-ом этапе помимо инвентаризации проводится и аудиторская проверка, оплата услуг аудитора осуществляется за счет доходов полученных от деятельности приносящей доход (внебюджетной), а также за счет средств пожертвований и благотворительной помощи.
3 Данная комиссия может отсутствовать, тогда акт экспертной оценки и заключение для учредителя может готовить профильные комитеты либо другие, в том числе специально созданные органы.
4 Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем
изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. См.: Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325 // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2794.
5 В Санкт-Петербурге Комитет по управлению городским имуществом своим Распоряжением от 09 февраля 2009 г. № 9-р (в ред. Распоряжения Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга от 09 апреля 2010 г. № 53-р) утвердил примерную (типовую) форму устава Санкт-петербургского государственного автономного учреждения.
6 В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем 11 членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которых возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности (ст. 10 Федерального закона «Об АУ»).
7 Порядок и сроки подготовки, созыва и проведения заседаний наблюдательного совета автономного учреждения определяются уставом автономного учреждения (п. 3 ст. 12 Федерального закона «Об АУ»).
Следует признать, что первоначально основная идея создания автономных учреждений заключалась в предоставлении им значительно больших по сравнению с бюджетными учреждениями финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства и одновременно повышение ответственности автономных учреждений. Однако Закон № 83-ФЗ различия между бюджетным учреждением нового типа и автономным учреждением практически нивелировал, что вызывает необходимость создания последнего с 1 января 2011 г. Сегодня эти различия проявляются в следующем:
Критерии сравнения Бюджетное учреждение Автономное учреждение
Органы управления - учредитель; - руководитель (ст.ст. 158, 159 БК РФ) - учредитель; - наблюдательный совет; - руководитель; - иные органы, предусмотренные федеральными законами и уставом АУ (п. 2 ст. 8, ст. 9 ФЗ об АУ)
Способ финансового обеспечения учредителем Субсидии Субвенции и субсидии (п. 4 ст. 4 ФЗ об АУ)
Способ доведения бюджетных средств Через лицевые счета открытые в Казначействе (п. 7 ст. 161 и п. 2 ст. 155 БК РФ) Через расчетные счета, открытые в кредитных учреждениях (п. 3 ст. 2 Закона) или с 01.01.2011 г. учредители вправе заключить соглашение об открытии лицевых счетов в Казначействе8 (ст. 2 в ред ФЗ № 84-ФЗ)
Право участвовать в уставном складочном капитале, быть учредителем другого юридического лица Не имеют (п. 1 ст. 298 ГК РФ) Имеют право вносить имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц, передавать имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (с согласия своего учредителя) (п. 6 ст. 3 Закона об АУ)
Право на привлечение заемных средств Не имеют (п. 8 статьи 161 БК РФ) Имеют право привлекать заемные средства (ст. 14 Закона об АУ)
Обособленно учитываются - бюджетные средства (п. 1 ст. 321.1 НК РФ): - доходы (расходы), полученные (произведенные) для ведения приносящей доход деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ)9 - средства, полученные в виде субвенций и субсидий, и расходы, произведенные за их счет (п. 2 ст. 251 НК РФ); - недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное, учредителем или приобретенное за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (п. 5 ст. 3 Закона); - доходы (расходы), полученные (произведенные) для ведения самостоятельной хозяйственной деятельности (п. 2 ст. 251 НК РФ)
В настоящее время алгоритм перевода бюджетных учреждений в бюджетные учреждения нового типа, а также перевод в казенные учреждения весьма условно определен Законом № 83-ФЗ. Тем не менее, определенные этапы можно определить и сегодня:
Наименование мероприятия Бюджетное учреждение с 01.01.2011 г. Казенное учреждение
Принятие решения О создании казенного учреждения
Уведомление от Учредителя (опубликование списка на официальном сайте Учредителя) В отношении БУ не выразивших желание изменить тип учреждения на автономные учреждения В соответствии с перечнем
Формирование проекта Устава пп.7 ст. 6 ФЗ № 83-ФЗ Устав (новая редакция) Учредительные документы (можно предусмотреть осуществление деятельности приносящей доход, но сами доходы поступают в соответствующий бюджет).
Регистрация учредительных документов Регистрация изменений Регистрация нового пакета учредительных документов
Открытии лицевых счетов в Казначействе Речь идет о лицевых счетах, которые будут открываться с 01.01.2011 г., поскольку в настоящее время вносятся изменения Приказа Минфина РФ от 30.12.2008 г. № 148н10 Открытие лицевых счетов
Уведомление об изменении реквизитов в территориальные органы Росстата, фондов социального и обязательного медицинского страхования, контрагентам в рамках всех заключенных соглашений Уведомление Уведомление
Финансирование пп. 5 ст. 6 ФЗ № 83-ФЗ Получение задания на оказание услуг БУ (задание выдается Учредителем и является субсидией) Смета
8 Речь идет о лицевых счетах, которые будут открываться с 01.01.2011 г., поскольку в настоящее время вносятся изменения Приказа Минфина РФ от 30.12.2008 г. № 148н (ред. от 30.12.2009 г.) «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 12.02.2009 г. № 13309).
9 Используется коммерческий план счетов в целях учета и налогообложения данных доходов (Федеральный закон № 83-ФЗ).
10 С 01.01.2011 г. доходы, полученные от деятельности приносящей доход поступают в самостоятельное распоряжение (Федеральный закон № 83-ФЗ)
Не маловажным фактом в хозяйственной деятельности казенных и бюджетных учреждений станет то, что и те и другие не вправе будут переходить на уплату единого сельскохозяйственного налога (пп. 4 п. 6 ст. 346.2 Налогового кодекса РФ с учетом изменений Закона № 83-ФЗ) и применять упрощенную систему налогообложения (пп. 17 п. 3 ст. 346.12 Налогового кодекса РФ с учетом изменений Закона № 83-ФЗ).
Все перечисленное свидетельствует об актуальности рассмотрения вопросов правового статуса казенных и бюджетных учреждений как субъектов хозяйственной деятельности и финансовых правоотношений. Кроме того, следует признать, что сегодня большинство учредителей зачастую не могут определиться с тем, учредить ли автономное учреждение или остаться бюджетным, пусть даже нового типа. К такому выводу можно прийти, проанализировав изменения российского законодательства, принятые в период с 1 января 2008 г. по 27 июля 2010 г., методические рекомендации Правительства РФ, нормативные акты субъектов и муниципальных образований, а также, то количество семинаров и учебных программ, которые призваны ответить на вопросы возникающие при практической реализации положений Закона № 83-ФЗ.
Сегодня типология учреждений определяется в соответствии с правилами ст. 120 ГК РФ и зависит от формы собственности учредителя на имущество, закрепляемое за учреждением. По этому основанию классификации различаются два основных вида учреждений:
а) частное учреждение (созданное гражданином или юридическим
лицом);
б) государственное или муниципальное учреждение (созданное государством, государственным или муниципальным образованием).
Второй из названных видов учреждений, в свою очередь, подразделяется на три подвида6:
а) государственное учреждение, созданное Российской Федерацией;
б) государственное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации;
в) муниципальное учреждение, созданное муниципальным образованием.
Кроме того, в зависимости от источника финансирования и объема
6 Тихомиров М. Ю., Тихомирова Л. В. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (постатейный) // Законодательство и экономика. 2007. № 3.
имущественной ответственности по обязательствам различаются два типа государственных и муниципальных учреждений:
а) бюджетное учреждение;
б) автономное учреждение.
С учетом положений Закона № 83-ФЗ, которые внесли существенные изменения в названную статью ГК РФ, данная типология изменится, что сделает вопросы, связанные в созданием и функционированием казенных, бюджетных и автономных учреждений интересными для изучения как практически, так и теоретически.
Наиболее актуальными станут, в частности, вопросы ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства бюджетными и автономными учреждениями, а также вопросы определения роли и места названных учреждений в бюджетной системе Российской Федерации.
