CC BY
391
С.А. Боголюбов
Роль права и государства в реализации экологической политики
о
Автор считает, что при разработке основ экологической политики предстоит научное обеспечение формы и содержания правового акта, призванного закрепить основы единой государственной экологической политики России. Выдвигается мысль о необходимости научного обоснования совмещения экономических и экологических интересов общества, где роль права возрастает.
Ключевые слова: единая государственная экологическая политика, научное обеспечение государственной экологической политики, планирование охраны окружающей среды.
О государственной экологической политике говорится и пишется немало. Вопрос о ней систематически поднимается и обсуждается на всероссийских съездах по охране природы, на парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете Федерации Российской Федерации, в парламентах других стран, на научно-практических конференциях, симпозиумах, на встречах зеленой общественности.
Использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основывается на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетания рационального использования и охраны природных ресурсов в границах территорий (например, сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом.
За последние двадцать лет принято немало федеральных законов, которыми обозначаются и реализуются элементы экологической политики России. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. об охране окружающей среды сформулировано 23 принципа, положенных в основу экологической политики, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и любая иная деятельность в России. Большинство их преобразовано в конкретные правовые институты и категории природоохранной деятельности.
Законодательное регулирование рационального использования природных ресурсов предполагает учет экономических законов и законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью)
Экологическая культура в контексте устойчивого развития
и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Рациональность природопользования заключается в том, чтобы поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов и не допускаются необратимые последствия для окружающей среды [6].
Существует немало документов, обозначающих и реализующих политику государства, общества в отношении природопользования и охраны окружающей среды. Это Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», Экологическая и Энергетическая доктрины Российской Федерации, Федеральная программа «Экологическая безопасность России», Программа инновационного развития России до 2020 года и иные документы, формулирующие принципы и цели развития страны, в том числе экологические.
С учетом менталитета россиян, когда готовится, принимается немало правовых актов и осуществляется гораздо меньше усилий по их реализации, основной задачей общества должно стать не столько создание новых концепций, стратегий, доктрин, нормативных актов, сколько реализация задуманного, ведь еще Петр Первый говорил: «неча законы писать, коли их не исполнять».
Главным итоговым документом, отражающим политику вообще, и экологическую политику, в частности, должна стать Конституция - основной закон, предусматривающий не только нормы-цели и нормы-принципы, формы права, задачи государства, ветвей его власти, компетенцию федеральных и иных органов законодательной и исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, но и основные направления и способы их претворения в жизнь.
Конституция РФ отвечает этим задачам, включая достаточное количество предписаний, имеющих экологическую направленность. На конституционном уровне закреплены значение и место экологии в экономическом и социальном развитии страны, роль в нем Правительства РФ (ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. «е» ст. 71, п. «в» ст. 114). Эти конституционные нормы и основополагающие для формулирования экологической политики положения развиты в федеральных конституционных актах, в федеральных законах, в подзаконных актах.
Можно констатировать невыполнение требований актов, отражающих экологическую политику, несмотря на принятие Правительством РФ пространного постановления об исполнении законов, согласно которому меры по их реализации должны намечаться одновременно с подготовкой
закона и осуществляться сразу после его принятия и опубликования. Проблемой проведения экологической политики является правовой нигилизм, пренебрежение правом, с одной стороны, а с другой - что парадоксально, повышенная вера в новые законы и иные нормативные правовые акты, с помощью которых, якобы, только и можно решать назревшие проблемы [4].
Привыкшие к подчинению приказам вышестоящего начальства некоторые должностные лица видят нередко в предписаниях законов формальную дань времени, предназначенную для того, чтобы имитировать активность. Весьма широко распространены вместо самокритики и критики ссылки на несовершенство «нормативно-правовой базы», которую, якобы, необходимо ускоренно дополнять, изменять и наращивать. При этом проявляются незнание должностными лицами действующих природоохранных правил, пренебрежение уже имеющимися правовыми нормами, которые, как правило, надо не только и не столько менять, совершенствовать и дополнять, сколько досконально изучать и неуклонно соблюдать, использовать и применять.
Законопроектный «зуд» не только не приносит порой пользы, но иногда вреден, поскольку нарушает стабильность социальной жизни и экологической политики, подрывает преемственность экологических требований, вносит хаос в правовую систему, не дает формироваться устойчивой административной, судебной, арбитражной практике, надлежащему инновационному климату, экологическому правопорядку.
Понятно, что экологическая политика и отражающее ее экологическое право не являются по этим недостаткам (неисполнение и неуважение законов) монополистами. Правовой нигилизм и необоснованные отсылки к пробелам в законах и противоречивости права вместо активизации собственной работы присущи российским правоприменителям. Разумеется, динамизм законодательства должен учитывать изменения в экономике, в социальной и технологической сферах, в системе органов власти, в международном праве, в экологической политике [1].
В области обеспечения экологических прав предстоит решать немало проблем теоретического и практического характера, связанных с пониманием этих прав, сочетанием их с развитием общества, с соответствующими обязанностями. Правовое закрепление ответственности граждан перед обществом и общества перед гражданами за состояние окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений - одна из основных проблем реализации экологической политики [5]. Провозглашение, осуществление и защита экологических прав, предусмотренных в ст. 42 Конституции РФ, т.е. прав по поводу собственно и непосредственно
технологии
22
Экологическая культура в контексте устойчивого развития
] . й й
окружающей среды, является одним из направлении экологической политики. К ним примыкают права, свободы и обязанности человека и гражданина, связанные с использованием, владением и распоряжением землей и иными природными ресурсами как объектами прав собственности и, в то же время, как элементами природы и окружающей среды.
Конституционно-правовое регулирование деятельности по предоставлению и обеспечению реализации указанных прав в определенной мере осуществляется, но нередко наталкивается на их необеспеченность материальными условиями жизни общества, состоянием экономической, правовой и экологической культуры, системой правоохранительных и природоохранных органов. Само понятие «благоприятной среды» представляется размытым, не воспринимаемым участниками хозяйственной деятельности.
В международном праве и в зарубежных государствах также просматривается неопределенность требований к «надлежащей» среде, которая обозначается как здоровая, благополучная, безопасная, чистая, незагрязненная, экологически сбалансированная, удовлетворительная, устойчивая, не ухудшающаяся, жизнеспособная, способствующая развитию человека. Уже этот набор терминов на различных языках свидетельствует о проблеме определения качества окружающей среды, как ключевого, для уяснения права каждого на нее.
Даже когда немногочисленные иски российских граждан и общественных объединений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, о закрытии цехов, предприятий и устройств, загрязняющих природные объекты, обращения граждан о переселении из неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они зачастую не исполняются из-за отсутствия материальных средств.
Государства, провозглашающие себя социальными, демократическими, правовыми, заявляющие о своей политике, направленной на обеспечение достойной жизни своих граждан, не могут не заботиться о включении экологических прав и принципов - общечеловеческих ценностей, в свое законодательство, в механизм его реализации. Права граждан в области охраны и использования конкретных природных ресурсов предусматриваются в Земельном, Водном, Лесном кодексах РФ, в федеральных законах о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, принятых после Международной конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г.
Эффективность природоохранной - относительно новой сферы деятельности - определяется ее информационным обеспечением, которое
вообще в начале ХХ! в. приобретает значительный вес и может влиять на политику, экономику, правотворчество, правоприменение. Выполнение конституционных требований о праве на экологическую информацию осуществляется с трудом из-за рассредоточения экологической информации по министерствам, службам, агентствам, иным органам, из-за неурегулированности юридической (прежде всего, административной, но | и уголовной) ответственности за ее сокрытие, неполноту, невыдачу. и
Государственные органы и их должностные лица не принимают активных мер к своевременному оглашению полных и достоверных сведений о состоянии окружающей среды, о мерах по предотвращению и ликвидации загрязнения природных ресурсов, неохотно откликаются на запросы общественных объединений и граждан, пытаются порой брать плату за ознакомление с достоверной экологической информацией, хотя ее предоставление должно быть обязанностью государства, отвечающего за соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина.
В борьбе за информационную открытость в сфере экологии надо использовать требования законодательства об информации, согласно которому запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы: 1) содержащие экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; 2) содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; 3) накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Обеспечение экологической информацией населения призвано воспитывать в гражданах активных участников управления своей жизнью, сплачивать их на общественно полезных задачах, связанных с укреплением и экологической защитой своего отечества.
Меры по усилению гласности и распространению информации о состоянии окружающей среды должны приниматься активнее в связи с попытками некоторых физических и юридических лиц уменьшать информационное поле своего природопользования, скрывать от граждан, от общества свои, порой оформленные, посягательства на природу. Участились случаи
технологии
Экологическая культура в контексте устойчивого развития
нарушений законодательства об экологической экспертизе, сокрытия от общественности сведений об изъятии земель сельскохозяйственного назначения и лесных земель, о начинающемся проектировании и строительстве, о перепрофилировании предприятий, об отводе или переводе земель из одной категории в другую, в частности, о переводе земель сельскохозяйственного назначения, о переводе земель лесного фонда в нелесные, земель защитных лесов в земли других категорий.
Поскольку охрана здоровья граждан является основной целью сохранения благоприятной окружающей среды и организации рационального природопользования, граждане имеют право получать в соответствии с законодательством в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продуктов производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.
Нельзя не обратить внимания на нечеткость законодательных формулировок в виде «в установленном порядке» (где, кем он установлен?), «соответствующих органов» (каких именно?), «в пределах их компетенции» (чьей - органов или организаций?), которые размывают ответственность участников правоотношений, свидетельствуют о частичной нерешенности информационного обеспечения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что, в конечном счете, влияет на экономическую, психологическую и нравственную ситуацию в стране. Необходимость реализации экологических информационных требований предполагает сохранение государственного вмешательства, что особенно проявляется при защите окружающей среды в ходе градостроительной деятельности, осуществлении гидрометеорологической службы и охраны атмосферного воздуха [2].
На современном этапе созданию благоприятной среды обитания жителей городов - «центров цивилизации» - служит постановление Правительства РФ от 09.03.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», согласно которому информационная система градостроительной деятельности должна содержать разделы «Изученность природных и техногенных условий», «Изъятие и резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд», «Застроенные и подлежащие застройке земельные участки» и др. Принят Федеральный закон от 24.07.2007 «О государственном кадастре
недвижимости», приравнявший земельные участки к объектам недвижимости. Содержательными являются информационные требования к охране окружающей среды и землепользованию в Федеральном законе от 10.01.1996 «О мелиорации земель», где регулируются информационноземельные отношения применительно к классификации мелиоративной о
деятельности, к подготовке, проектированию, осуществлению, консер- I
и:
вации мелиоративных и связанных с землепользованием и мелиорацией и иных работ, реализации соответствующих обязанностей и прав юридических и физических лиц, их юридической ответственности.
Важна реализация постановления Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости», которым конкретизируются и развиваются полномочия органов государственного учета, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, МИДа России, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов государственного лесного и водного реестров, налоговых органов по представлению и учету сведений о земельных участках, их номерах, целевом назначении и категориях.
Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации ”О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”» особенности конституционно-правовых отношений между гражданами и государством должны обеспечивать гарантированную стабильность при реализации предусмотренного в Конституции права каждого на возмещение ущерба.
Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2, 18 и 53 Конституции.
Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использовани-
технологии
Экологическая культура в контексте устойчивого развития
ем ядерной энергетики, объекты которой относятся к федеральной собственности. Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспечения экологического благополучия, исходя из целей и принципов правового и социального государства [5].
Задачей и конечной целью права являются налаживание, обеспечение, укрепление правопорядка и законности как последних итоговых стадий функционирования правовой системы, которая лишь открывается, начинается с принятия нормативных и индивидуальных правовых актов. Привлечение к юридической ответственности за экологические правонарушения не является самоцелью, но служит средством обеспечения надлежащего правопорядка, проблемы обеспечения которого становятся в настоящее время ключевыми при наличии более четырех тысяч федеральных законов и десятков тысяч подзаконных актов.
Реализации экологической политики способствует конституционная обязанность охранять природу. Евразийская доктрина прав зачастую предполагает единство прав и обязанностей. Разумеется, право, государство, общество, провозгласив экологические права граждан, призваны назвать и ответственных органов, должностных лиц за их соблюдение, защиту и это в основном осуществлено в Конституции, в экологическом и ином законодательстве, хотя порой эти обязанности указываются расплывчато, декларативно, недостаточно, что требует решения проблем по их инвентаризации, классификации, уяснению. Реализация экологических прав граждан напрямую зависит от выполнения соответствующих обязанностей юридических и физических лиц, поскольку нет субъективного права без аналогичной, адекватной ему обязанности, направленной на его соблюдение - прямо или опосредованно [3].
Некоторые политологи полагают, что обладание гражданами от рождения своими правами должно в условиях открытого гражданского общества и при наличии вековых традиций и опыта корреспондировать лишь ответственности и обязанностям созданного ими правового государства, его органов за реализацию и гарантирование этих прав. Такая конструкция повышает роль и ответственность государства, его исполнительных органов и должностных лиц за выполнение своих организационных, правозащитных, координирующих, контрольно-надзорных и иных социальных, экономических и экологических задач, обязанностей и функций.
Многие экологические обязанности, как и экологические права, сформулированы в общем плане, расплывчато, что затрудняет соответствующую
деятельность по реализации этих прав и обеспечению выполнения обязанностей. Так, требование применения «новой» техники и новейшей технологии при природопользовании страдает декларативностью, это требование трудно контролировать, что может порождать коррупцию среди должностных лиц, призванных проверять исполнение этих требований. |
и:
о
и
Библиографический список
1. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010.
2. Бринчук. М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М., 1998.
3. Институты экологического права / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010.
4. Ковальчук Н.И. Социальная функция права собственности на землю // Право и правовое регулирование в системе устойчивого социального развития: Материалы конференции / Новосибирск, 2004.
5. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабрие-вой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
6. Петров В.В. Экологическое право: Учеб. для вузов. М., 1995.
технологии
