CC BY
577
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2009. № 5
М.И. Васильева, доктор юридических наук, профессор кафедры
экологического и земельного права юридического факультета МГУ*
СУБЪЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В статье рассматриваются основные права и обязанности субъектов экологических правоотношений. Особенностью субъектного состава экологических правоотношений является соответствие праву граждан на благоприятную окружающую среду обязанностей всех других субъектов — государства, его органов, юридических и физических лиц. В статье определяются признаки экологичности прав субъектов правоотношений в сфере охраны окружающей среды, поставлен вопрос о содержании отраслевой правосубъектности участников экологических отношений.
Ключевые слова: экологические правоотношения; экологическая правосубъектность; право на благоприятную окружающую среду; экологические интересы; экологическая функция государства; экологически значимая деятельность.
The article examines the fundamental rights and responsibilities of the parties of the ecological legal relationships and the methods of their regulation. The economic players are among affected environmental subjects. The distinctive feature of party composition is that citizen's right offavorable environment is the compliance with the responsibilities of other parties — the state, the government bodies, the legal entities and individuals. The author defines the signs of ecological compatibility of environmental rights, raises the question of the content of legal personality of the ecological parties in other branches of law.
Keywords: ecological legal relationships; ecological rights; environmental responsibilities; ecological personality; right of favourable environment; ecological legal status; ecological function of the state; activity of contemplation in environmental law; environmental interests.
Субъектами экологического права и экологических общественных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и юридические лица, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвующие в экологических отношениях от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках своей компетенции, установленной правовыми актами, определяющими статус этих органов. В качестве участников экологических отношений названные субъекты наделены законодательством комплексом прав и обязанностей. Права и обязанности субъектов определяют содержание экологических правоотношений, являются средством реализации нормативных предписаний и в этом качестве составляют важнейшее звено механизма эколого-правового регулирования.
Экологические права и обязанности имеют два измерения: субъективное (в смысле их индивидуальной определенности и принадлежности конкретным субъектам) и объективное (как определенная разновидность, совокупность правовых норм).
В качестве критерия дифференциации участников экологических правоотношений может быть принято их отношение к экологически значимой деятельности. С этих позиций различается содержание прав и обязанностей лиц, осуществляющих таковую деятельность (юридические лица и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также граждане, осуществляющие экологически значимую деятельность в личных потребительских целях) и регулирующих ее (органы власти), и лиц, испытывающих на себе негативные экологические последствия такой деятельности, т.е. собственно граждан, рассматриваемых в данном случае в качестве объекта воздействия и соответственно объекта, охраняемого экологическим правом. Подобное разделение имеет идеальный характер и позволяет определить круг релевантных прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, хотя в реальной жизни в чистом виде существует далеко не всегда ввиду мобильности социальных ролей. Иными словами, содержание прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений предопределяется направленностью их интересов или задач в сфере охраны окружающей среды. Согласно данному критерию, системность института экологических прав и обязанностей основывается на соответствии праву граждан на благоприятную окружающую среду природоохранных обязанностей государства и всех лиц, осуществляющих хозяйственную и иную экологически значимую деятельность.
Права и обязанности граждан в сфере охраны окружающей среды. Права граждан урегулированы в экологическом законодательстве в целом достаточно полно. Статья 42 Конституции РФ провозглашает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Статья 58 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Сам факт того, что на конституционном уровне закреплены еще лишь две обязанности граждан (по защите Отечества и уплате законно установленных налогов и сборов), говорит об особой значимости экологических интересов, от обеспечения которых прямо зависит национальная безопасность.
В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (с изм.) «Об охране окружающей среды»1, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвы-
1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
чайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде (ст. 11).
Граждане имеют право: создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
«Человек несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений» (принцип 1 Декларации принципов Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г.). Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», граждане обязаны: сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства. Данные обязанности означают воздержание от действий, причиняющих вред окружающей среде, но не активные действия по ее охране. Практическое (правоприменительное) значение норма об обязанностях граждан будет иметь только в корреспондировании с нормами, устанавливающими ответственность за экологические правонарушения, выражающиеся в неисполнении гражданами каких-либо конкретных обязанностей. В существующем же виде обязанности имеют скорее гуманитарный характер (их исполнение невозможно проконтролировать, а меры юридической ответственности невозможно применить, даже если они гипотетически были бы здесь установлены) и направлены скорее на юридическое уравновешивание положения граж-
дан, поскольку праву субъекта должна соответствовать обязанность. В перспективе в числе обязанностей граждан может рассматриваться рационализация потребностей, особенно связанных с перепотреблением или с нерациональным, природоемким потреблением2. Экологически мотивированное ограничение потребления в настоящее время не подвержено законодательному регулированию, но с учетом существующих тенденций развития в эпоху глобального экологического кризиса это может быть одной из задач будущего права.
Имея в виду существующее в экологическом праве совпадение в человеке свойств объекта и субъекта экологически значимой деятельности3, объекта и субъекта правовой охраны, важно отметить, что с точки зрения субъектного состава экологических правоотношений названные права граждан предопределены именно его качеством объекта, охраняемого нормами экологического права. Учитывая ролевую вариативность субъектов правоотношений (совпадение в одном лице, например, носителя интереса в благоприятной окружающей среде и должностной обязанности по охране окружающей среды либо предпринимательского интереса в использовании ресурсов окружающей среды и сохранении ее качества), идентификационным признаком, позволяющим относить физических лиц именно к данной категории субъектов экологических правоотношений, следует считать исключительно личностный характер их экологического интереса.
Права и обязанности субъектов хозяйственной и иной экологически значимой деятельности. Экологически значимая деятельность в законодательстве обозначается чаще всего как «хозяйственная и иная деятельность». Известно, что именно хозяйственная деятельность наносит наибольший вред окружающей среде. Обычно таковая осуществляется в предпринимательских целях, хотя из этого правила есть и исключения — например, применение средств защиты растений гражданами на своем земельном участке, используемом ими для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества. При этом на всех субъектов такой деятельности распространяется единая обязанность: юридические и физические лица обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ,
2 Яркий пример необходимости и возможности ограничения нерационального при-родоемкого потребления — отказ или уменьшение использования населением одноразовых пластиковых пакетов, посуды, тары, иной упаковки. По экспертным данным, только в Москве используется 4 млрд полиэтиленовых пакетов в год. Их доля в составе твердых бытовых отходов достигает 10 %, срок разложения изделий из пластика — сотни лет, они не подлежат переработке для вторичного использования, а их сжигание сопровождается выбросами высокотоксичных ядов.
3 «Человек является творением и одновременно создателем своей окружающей среды» (п. 1 Стокгольмской Декларации по проблемам окружающей среды. Принята 16 июня 1972 г. на Конференции по проблемам окружающей среды // Действующее международное право: В 3 т. Т. 3. М., 1997. С. 682—687).
используемых в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, требования в области охраны окружающей среды, а также принимать меры по предупреждению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации вредных последствий для обеспечения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ландшафтов (ст. 49 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Конечно, и некоторые виды не хозяйственной деятельности оказывают воздействие на состояние окружающей среды (например, любительская и спортивная охота и рыболовство, сбор ягод, грибов, растений для потребительских нужд), а наиболее экологически значимым видом не хозяйственной и не предпринимательской деятельности граждан является эксплуатация ими личных автомобилей, экологический вред от которой вполне сопоставим с объемами «хозяйственного» вреда. Все эти виды экологически значимой деятельности также подчиняются природоохранным требованиям законодательства: например, граждане при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок должны обеспечивать непревышение установленных технических нормативов выбросов (п. 2 ст. 30 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ (с изм.) «Об охране атмосферного воздуха»)4. Таким образом, для обозначения субъектов экологически значимой деятельности применима стандартная правовая конструкция «юридические и физические лица», активно используемая в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и других актах природоохранного законодательства.
В законодательстве есть нормы, адресованные по своему смыслу одновременно ко всем субъектам экологически значимой деятельности и возлагающие на них равные обязанности. Например, юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Тем не менее основная масса обязанностей в сфере охраны окружающей среды возложена фактически на субъектов хозяйственной предпринимательской деятельности, функционирующих с точки зрения их гражданско-правового статуса на правах юридического лица либо без таковых. Экологическое законодательство обычно не устанавливает для граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, каких-либо особых требований либо изъятий, определяя экологические требования в виде запретов или обязательств общего характера, адресованных всем лицам, участвующим в
4 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
соответствующих правоотношениях. Типичные примеры: размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающие прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды»); предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством (п. 1 ст. 17 того же закона). В ряде случаев применяется конструкция «юридические и физические лица» — например: юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п. 1 ст. 39 Федерального закона «Об охране окружающей среды») — которая также адресована в равной мере и предпринимателям без образования юридического лица. Соответственно нормы, в которых хозяйствующие субъекты называются поименно, распространяются только на указанный круг лиц.
При этом важным является применение для регулирования одних и тех же правоотношений равнозначных правовых конструкций субъектного состава, в противном случае нормы могут коллизионировать. Например, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» ушел от определения круга субъектов отношений платности негативного воздействия на окружающую среду, указав лишь на то, что такое воздействие является платным (п. 1 ст. 16). В этой формулировке требование платности адресовано всем лицам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, в том числе создает основание для презумпции платности и тех видов негативного воздействия, которые осуществляются гражданами в ходе «потребительского» природопользования и на которые специальными нормами законодательства пока не распространен принцип платности из соображений сохранения социально значимых особенностей права общего природопользования. Между тем в иных нормативных актах, имеющих по отношению к данному федеральному закону специальный характер, применены другие конструкции. Так, ранее принятый Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия (утв. постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632, с изм.5) распространяется на «предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц» — как следует из перечня, индивидуальные предприниматели не включены в круг субъектов отношений платности. В то же время, согласно ст. 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ
5 СаПП РФ. 1992. № 10. Ст. 726.
(с изм.) «Об отходах производства и потребления»6, плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. В целом, поскольку головной отраслевой закон («Об охране окружающее среды») не содержит положения, аналогичного п. 3 ст. 23 ГК РФ (к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила Гражданского кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения), включать граждан-предпринимателей в число субъектов экологических правоотношений можно либо на основании норм общей адресности, либо на основании прямого указания закона на таких предпринимателей или физических лиц вообще. При этом названная норма ГК РФ собственно на экологические правоотношения не распространяется — это утверждение следует как из ее содержания, так и из предметно-отраслевой дифференциации правоотношений.
Таким образом, граждан, вступающих в экологические отношения в процессе реализации каких-либо коммерческих (непотребительских) интересов, и юридических лиц можно рассматривать в качестве единой группы субъектов, наделенных общими правами и обязанностями. (Разумеется, подобное приравнивание в статусе не означает какого-либо игнорирования личностного экологического интереса граждан-предпринимателей, который они вправе реализовать наравне со всеми другими гражданами.) Именно эти субъекты в эколого-правовой литературе обычно называются «хозяйствующими». В законодательстве данный термин применяется и как обобщающий, и с целью выделения по каким-либо причинам этих лиц из общего круга субъектов экологически значимой деятельности, обретая в этих случаях ограниченное содержание. Например, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает (ст. 77) для субъектов хозяйственной и иной деятельности порядок определения объема возмещения вреда окружающей среде, несколько отличающийся от общепринятого (ст. 78), а именно приоритет специальных методов подсчета убытков. Часто относимость субъектов к хозяйствующим следует из содержания норм. Например, юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.
6 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
Природоохранное законодательство не содержит норм, специально посвященных правам хозяйствующих субъектов, однако из его смысла следует, что эти лица наделены правом оказывать воздействие на окружающую среду в процессе использования природных ресурсов, ведения своей хозяйственной и иной деятельности. Это их основное и практически единственное право в данной сфере (возникающие вокруг него отдельные правомочия служат его реализации), и оно связано достаточно жесткими условиями (получение разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и другие негативные воздействия, внесение платы за оказание такого воздействия), ограничениями (установление нормативов и лимитов воздействия) и запретами. Типичный пример запрета: запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды.
Обязанности хозяйствующих субъектов по охране окружающей среды формулируются в законодательстве прямо либо логически следуют из тех запретов и ограничений, которые сформулированы в нормах, устанавливающих требования к различным стадиям и видам хозяйственной деятельности. Примером непосредственного установления обязанностей могут служить следующие нормы: п. 2 ст. 45, п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 55, п. 2 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст. 30 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и др.
Примеры запретов, которые могут рассматриваться в качестве обязанностей лиц, на которых они распространяются, также достаточно многочисленны, и здесь можно привести лишь некоторые из них. Запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Запрещаются проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды (п. 7, 8 ст. 16 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»). Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду (п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохран-
ных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (п. 5, 7 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). Запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств, их частей и механизмов; запрещается захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ (п. 1, 5 ст. 56 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, с изм.7).
Возможности запретов как регулятивного правового средства универсальны. Запреты существуют и на уровне принципов охраны окружающей среды: например, таким принципом является запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. Основное же назначение запретов состоит в формулировании правовых требований в области охраны окружающей среды от различных видов и способов негативного воздействия на нее. В целом запреты составляют важное звено механизма правового регулирования экологических отношений и формируют основу преобладающего в экологическом праве разрешительного типа правового регулирования8.
Права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Содержание прав и обязанностей органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предопределяется их ответственностью за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, закрепленной в законе в качестве принципа охраны окружающей среды. С точки зрения источника своей правосубъектности органы власти реализуют права и обязанности от имени государства (в том числе муниципальных образований).
Права и обязанности органов власти в законодательстве принято формулировать в виде их полномочий. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления как субъектов экологических отношений формулируются в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» в гл. 2 «Основы управления в области охраны окружающей
7 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
8 Подробнее см.: Васильева М.И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2—3. С. 56—67.
среды». Посредством применения конструкции «полномочия» права и обязанности органа власти закрепляются в их единстве и совпадении.
Установление только прав или обязанностей органов власти распространено в меньшей степени. Например, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты. Закон об охране окружающей среды закрепляет также обязанность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Однако такая обязанность носит скорее рекомендательный характер, поскольку управомоченная сторона (общественность) не наделена надлежащими возможностями по ее принудительному осуществлению.
В некоторых случаях обязанности органов власти можно выявить посредством толкования. Так, из ч. 1 ст. 9 Конституции РФ вполне определенно следует, что охрана и обеспечение использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, является обязанностью государства в лице его федеральных и региональных органов власти.
Полномочия органов власти реализуются преимущественно в рамках институтов управления в сфере охраны окружающей среды — контроля и надзора, нормирования, технического регулирования, экспертизы, лицензирования, администрирования платы и др.
Полномочия органов власти осуществляются должностными лицами и другими работниками, государственными и муниципальными служащими. С точки зрения производности их прав и обязанностей от полномочий соответствующих органов должностные лица являются вторичным, но вместе с тем и самостоятельным субъектом экологических правоотношений. Что подтверждается как наличием прямо закрепленных в законе их собственных прав и обязанностей, так и статусом субъекта юридической ответственности за совершение ряда экологических правонарушений по нормам КоАП РФ и УК РФ.
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государ-
ственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны: предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности; соблюдать требования законодательства.
Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» должностные лица, препятствующие общественности в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды и реализации ее прав, привлекаются к ответственности в установленном порядке. Конкретные виды ответственности должностных лиц за подобное препятст-вование должны регулироваться административным, уголовным, гражданским и трудовым законодательством. Например, ст. 8.5 КоАП РФ устанавливает ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение экологической информации. Действия должностных лиц могут быть обжалованы в административном и судебном порядке. Однако в целом данная обязанность обеспечена мерами ответственности в недостаточной степени.
Таким образом, права и обязанности субъектов экологических правоотношений дифференцируются в зависимости от содержания их интересов в сфере охраны окружающей среды и причастности к хозяйственной и иной экологически значимой деятельности.
Права и обязанности в сфере охраны окружающей среды закреплены в законодательстве прямо либо опосредованно — через установление запретов, ограничений, требований к хозяйственной и управленческой деятельности.
Несмотря на различия в способах формализации и степени детализации комплексов прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, имеет под собой основание постановка вопроса о существовании в системе экологического права института экологических прав и обязанностей. Налицо внутренняя согласованность норм, их способность к обособлению, наличие корреспондирующих связей в системе «право— обязанность». Основную линию системности норм, вокруг которой выстраивается институт, образует соответствие праву граждан на благоприятную окружающую среду обязанностей всех других субъектов экологических правоотношений — государства, его органов, юридических и физических лиц. Особенностью института является значительная доля межотраслевого элемента, что связано с привлечением к регулированию экологических прав и обязанностей норм административного, гражданского, уголовного и иных отраслей права.
Государство как субъект экологического права. Государство занимает особое положение в ряду субъектов экологического права. В литературе обращение к роли государства традиционно происходит главным образом сквозь призму его обязанностей, направленных на реализацию экологических прав граждан. Однако такие обязанности изложены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» применительно к органам власти и их должностным лицам, а не к самому государству. Обязанности же собственно самого государства по отношению к правам своих граждан регулируются в непрямой форме и в недостаточной степени. Кроме того, место государства как участника экологических отношений определяется отнюдь не только этими его обязанностями.
Важнейшая особенность государства как субъекта экологического права состоит в том, что оно «творит» это право, по меньшей мере в его позитивном (нормативном) понимании. И в этом смысле оно не только формулирует права и обязанности других субъектов, но и наделяет само себя правами и обязанностями в сфере охраны окружающей среды. Объем их и содержание зависят от приоритетов государственной политики, степени ее экологизированности.
Государство определяет и проводит национальную экологическую политику, призванную соединять общественные и экологические закономерности развития. Государственная экологическая политика может рассматриваться не только как часть концепции перехода к устойчивому развитию, на что обращается внимание чаще всего, но и в составе экономической и других стратегий, а также в качестве самостоятельной стратегии, что подтверждается, например, принятием Экологической доктрины РФ9. В соответствии с этим документом целью государственной политики в области экологии является сохране-
9 Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
ние природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Одним из средств достижения целей называется обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения. Вместе с тем право не рассматривается Экологической доктриной в качестве самостоятельного направления государственной политики в области экологии, что преуменьшает его действительную роль.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р10) имеет в составе раздела «Развитие человеческого потенциала» подраздел «Экологическая безопасность экономики и экология человека». Согласно Концепции институциональной основой новой экологической политики должна стать обновленная система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны до 2020 г. и новому, постиндустриальному уровню развития российского общества. Цель экологической политики — значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Выделяются следующие основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека: 1) экология производства (поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников); 2) экология человека (создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха); 3) экологический бизнес (создание эффективного экологического сектора экономики); 4) экология природной среды (сохранение и защита природной среды).
Деятельность государства в качестве главного субъекта экологической политики имеет правовые формы и реализуется посредством осуществления экологической функции.
Государство осуществляет экологическую функцию как суверен и организация политической власти. Российская Конституция не ставит перед государством прямо цель охраны окружающей среды, однако его экологическая функция может быть выведена из обязанностей и ряда других характеристик. Правовую основу и политико-экономическую сущность экологической функции составляют конституционные нормы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и дея-
10 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
тельности народов (ч. 1 ст. 9)11 и о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42), которыми должно руководствоваться государство и которые связывают его необходимостью приоритетного обеспечения общественного экологического интереса. Федеративная организация государства при осуществлении им экологической функции проявляется посредством отнесения природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, законодательства об охране окружающей среды к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «д», «к» ст. 72).
Экологическая функция государства должна выстраиваться по приоритетному принципу с обозначением видов деятельности, на которых целесообразно сосредоточить усилия в первоочередном порядке. Крите -риями приоритетности могут быть как неотложность каких-либо конкретных задач, так и их способность наиболее эффективно влиять на успешное решение всех или многих других проблем. В настоящее время в структуре экологической функции государства критически важны следующие направления: построение обоснованных экономических отношений между природопользователями и государством, а в широком смысле — между природопользователями и обществом по поводу использования природных ресурсов и охраны объектов окружающей среды; организация эффективного управления охраной окружающей среды; экологизация образования и культуры в целом.
Экологическая функция государства не сводится только к государственному управлению, хотя управление и является формой ее осуществления. Данная функция должна рассматриваться с включением в нее видов экологически значимой деятельности, в которых государство участвует в качестве не властвующего субъекта — например, осуществляя правомочия собственника природных ресурсов, что следует из связанности государства его конституционной обязанностью использовать природные ресурсы как основу жизни и деятельности народа.
Государство — собственник пока еще большинства природных объектов, и в этом своем качестве оно подчиняется всем тем установлениям, которые приняты в отношении собственников, а кроме того, в особой степени ответственно за осуществление так называемой социальной функции собственности. Применительно к окружающей среде и природным ресурсам социальная функция государства-собственника заключается в организации и осуществлении рационального (т.е. ресурсосберегаю-
11 Конституционный суд РФ определил смысл понятия «основы жизни и деятельности» как естественное богатство, ценность (достояние) всенародного значения (Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» (п. 3.1) // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728).
щего, экономически эффективного, не подрывающего «основы жизни и деятельности» народа) природопользования, в обеспечении равного доступа всех субъектов права к природным благам, объектам и ресурсам, а также в социально справедливом, экономически обоснованном распределении выгод, получаемых от использования находящихся в его собственности природных ресурсов, что может быть достигнуто, в частности, посредством учитывающего общественные интересы перераспределения природной ренты как части прибавочной стоимости, получаемой субъектами предпринимательской деятельности исключительно за счет природной составляющей (природноресурсового фактора) производства. Данное суждение основывается также на конституционном приоритете (следующем из системного соотношения ч. 1 и 2 ст. 9 Конституции РФ) права народа на природные ресурсы как основу своей жизни и деятельности перед любыми отношениями собственности на них. Таким образом, правомочия государства-собственника соподчинены задачам экологической деятельности государства — субъекта публичной власти, обязанного использовать природные ресурсы как основу жизни и деятельности народа.
Государство — политический суверен и в качестве такового осуществляет верховную власть на соответствующей территории.
Внешняя сторона государственного суверенитета проявляется в статусе государства как субъекта международно-правовых экологических отношений. Право народов на неотъемлемый суверенитет над их естественными ресурсами было подтверждено в специальной резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (1962 г.). Сохранение и улучшение качества окружающей человека среды является долгом правительств всех стран (п. 1 Стокгольмской декларации по окружающей среде). Государства обладают суверенным правом на разработку своих собственных ресурсов в соответствии с их собственной политикой в области окружающей среды и развития, а также обязаны обеспечивать, чтобы деятельность, ведущаяся под их юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции (принцип 2 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.; далее — Декларация Рио12). Поскольку различные государства в неодинаковой степени способствовали ухудшению состояния окружающей среды планеты, международное сообщество провозгласило, что они несут общие, недифференцированные по своему характеру обязанности. В то же время развитые страны признают лежащую на них ответственность с учетом того бремени, которое их общества налагают на окружающую среду планеты, и тех технологий
12 Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Принята 14 июня 1992 г. на Конференции по окружающей среде и развитию // Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 2. С. 135—138.
2 ВМУ, право, № 5
17
и финансовых ресурсов, которыми они обладают (принцип 7 Декларации Рио). Примером особой ответственности отдельных стран является подход, заложенный в основу Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в соответствии с которым обязательства по сокращению выбросов парниковых газов приняли на себя именно развитые государства, к которым отнесена и Российская Федерация.
Внутри страны государство как суверен осуществляет полномасштабное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Государство как организация политической власти в обществе служит реализации общего, совокупного экологического интереса всех своих граждан. Как следует из смысла ст. 2 и 42 Конституции России, признание, соблюдение и защита права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду — обязанность государства. Соответствующая обязанность Правительства возложена на него Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»13 (ст. 18): Правительство России принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия. В актах текущего законодательства находит отражение круг обязанностей правоохранительных и специально уполномоченных природоохранных органов государства. Однако широко известно и отмечается на официальном уровне то обстоятельство, что «органы исполнительной власти не в полной мере обеспечивают реализацию экологических прав граждан. Главная причина заключается в том, что при переходе к рыночной экономике сиюминутные экономические интересы возобладали над долгосрочными национальными интересами»14. Проблема ответственности государства перед своими гражданами за состояние окружающей среды заслуживает отдельного обсуждения. С точки зрения повышения эффективности правоприменения обязанности государства по охране окружающей среды, соблюдению и защите прав граждан на благоприятную окружающую среду целесообразно прямо сформулировать в головном акте природоохранного законодательства.
Рассматривая государство в качестве субъекта экологических правоотношений, следует отметить также и его исключительные права требовать от всех иных субъектов надлежащего соблюдения и исполнения их обязанностей, установленных законодательством требований и ограничений и принадлежащее только ему (в лице соответствующих органов) право принуждения всех других субъектов к исполнению их экологических обязанностей.
Титулы территориального суверена и собственника природных объектов дают основание государству выступать «от имени окружающей среды» в отношениях, возникающих в связи с причинением экологического вреда.
13 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
14 Экология и нарушение прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 58.
Участие государства в отношениях по охране окружающей среды придает им публично-правовой характер.
Наконец, особенности государства как субъекта экологического права проявляются в том, что оно является постоянным участником (в зависимости от ситуации — непосредственной или «третьей» стороной) экологических отношений.
Сегодня сохранение природной среды для настоящего и будущих поколений — фактор, определяющий развитие государственности. Экологический кризис оказал заметное влияние на эволюцию функций государства. Но и не только функций: в литературе отмечается влияние экологических (географических) факторов на формы государственного правления, высказывается и версия экологической детерминированности самого государства15. Так или иначе, но вполне очевидно, что современный экологический кризис предъявляет к обществу требования по коренному изменению стратегии государственности. Влияние экологического фактора на государство и преломление его деятельности по этому критерию выражается, во-первых, в формировании экологической политики как самостоятельного направления государственной стратегии и, во-вторых, в повышении роли экологической функции государства, состоящей в обеспечении экологических интересов общества. В то же время в недалекой перспективе или уже сейчас экологическая составляющая государственной власти должна быть поднята с уровня функции до назначения государства в обществе.
Экологическая правосубъектность. С точки зрения их места в механизме правового регулирования права и обязанности субъектов экологического права объективируют (делают адресным) и индивидуализируют содержание средств (инструментов) достижения главной цели и задач отраслевого правового регулирования — а к таковым средствам могут быть отнесены все важнейшие функциональные и предметные институты экологического права (нормирование и техническое регулирование, экспертиза, разрешительная деятельность, контроль, платность, ответственность). Без разнесения элементов всех этих процедур по кругу вовлеченных субъектов (управомоченных и обязанных лиц) никакие содержательные блоки экологического права функционировать не могут. В свою очередь институты экологического права могут рассматриваться в качестве источников конкретных прав и обязанностей субъектов.
Участники экологических отношений обладают отраслевой правосубъектностью. Правосубъектность является первым звеном конкретизации правовых норм, в которых определяется общее юридическое положение субъектов16. Экологические права и обязанности статически, или
15 См.: ВенгеровА. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 29, 47—48, 129.
16 Общая теория государства и права: Академический курс: В 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 3. М., 2002. С. 103.
идеально, существуют в правоотношениях общего и абсолютного типа, а «оживают» в относительных и конкретных правоотношениях, которые устанавливаются между субъектами на стадии реализации их прав и обязанностей и в которых, что немаловажно, виден уровень реальности пользования экологическими правами. Применительно к гражданам существование субъективных прав вне конкретных правоотношений означает их нахождение в составе правового статуса личности в силу самого факта их законодательного закрепления.
Права и обязанности в сфере охраны окружающей среды образуют отраслевую правосубъектность участников экологических отношений, характеристики которой различны для разных лиц.
Экологическая правосубъектность граждан и не граждан является единой и не зависит от их состояния в устойчивой политико-правовой связи с Российским государством. Данное суждение основывается на отсутствии в законодательстве каких-либо особенностей или исключений, адресованных только российским гражданам. Напротив, иногда подчеркивается равенство интересов всех проживающих на территории страны. Так, в соответствии с Федеральным законом от 9 января 1996 г. № З-ФЗ (с изм.) «О радиационной безопасности населения»17, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, имеют право на радиационную безопасность (ст. 22). Конституция РФ говорит о праве «каждого» на благоприятную окружающую среду (ст. 42).
Безусловно, экологические права и обязанности граждан могут именоваться также правами и обязанностями человека или личности. В юриспруденции использование той или иной номинации физического лица применительно к субъективным правам в высокой степени контекстуально и зависимо как от задач исследования, так и от уровня (среза) проводимого анализа. Если согласиться с тем, что права человека — категория не только социокультурная, но и собственно юридическая, то постановка вопроса об экологических правах человека вполне обоснованна. Однако обсуждение прав и обязанностей человека в сфере охраны окружающей среды представляется задачей иного порядка. В рассматриваемой же системе отношений человек стоит в ряду других субъектов экологического права, и в этом смысле имеет значение не столько его особая биосоциальная сущность, сколько формально-правовые характеристики, следующие из «принадлежности» к конкретной правовой системе.
Равно как при определенных условиях может иметь место и дискуссия об экологических правах и обязанностях личности. Традиционным для правоведения является связывание правового статуса именно с личностью. Однако те социально значимые свойства, которые обычно подчеркиваются в понимании личности и «делают» личность из челове-
17 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
ка, практически не влияют ни на содержание отраслевой экологической правосубъектности, ни на юридический образ самого субъекта прав и обязанностей. В итоге наиболее техничным и удовлетворительным (для поставленных здесь целей) правовым качеством физического лица представляется «гражданин».
Особенностью субъектного состава права граждан на благоприятную окружающую среду в перспективе может стать его формально-юридическое распространение на будущие поколения людей. Это следует из идеи устойчивого развития, предполагающей равенство прав настоящего и будущих поколений: согласно принципу 3 Декларации Рио право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды нынешнего и будущих поколений. Еще на первой конференции по окружающей среде (Стокгольм, 1972 г.) провозглашалось: «Природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений». Права, интересы, потребности будущих поколений продекларированы также рядом норм национального законодательства (преамбула Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст. 3 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 1 Федерального закона 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (с изм.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»18, ст. 1 Федерального закона 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения»19, ст. 48 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (с изм.) «Об использовании атомной энергии»20, ст. 35 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (с изм.) «О недрах»21, ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с изм.22). Нельзя исключить того, что в недалеком будущем эколого-правовая доктрина встанет перед необходимостью решения практической задачи юридизации прав будущих поколений. Судебной практике уже известны случаи обращения с заявлениями в интересах настоящего и будущих поколений, когда Верховный суд РФ принимал (не отказывал по данному мотиву) такую жалобу к рассмотрению23. Однако сейчас названные «мягкие» нормы международного и национального права воспринимаются скорее как принцип охраны окружающей среды и в этом смысле, безусловно, могут служить аргументом в спорах
18 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
19 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
20 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
21 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
22 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
23 Имеется в виду известное «лесное дело» — обжалование общественными организациями и гражданами ряда распоряжений Правительства РФ об изъятии земель, занимаемых лесами первой группы (см., напр.: Народ России против правительства в защите лесов (обращение к гражданам России) // Зеленый мир. 1998. № 15).
2 *
21
о праве на благоприятную окружающую среду, но все же не дают достаточных оснований к признанию будущих поколений в качестве полноценных носителей субъективного права в конкретных правоотношениях. Исключение составляют случаи, прямо установленные законом. Например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 (с изм.) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»24, Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»25 распространяют свое действие на детей, которые в момент эвакуации (переселения) находились в состоянии внутриутробного развития.
Отраслевая экологическая правосубъектность граждан берет свое начало непосредственно в их конституционно-правовом статусе, что объясняется конституционным уровнем закрепления права на благоприятную окружающую среду. Право на благоприятную окружающую среду составляет важную часть конституционного статуса личности и центральное звено ее эколого-правового статуса как системы законодательно закрепляемых прав, интересов и обязанностей граждан в сфере охраны окружающей среды.
Эколого-правовой статус как отраслевая разновидность статуса личности базируется на отраслевой же правоспособности. Поскольку конституционное право на благоприятную окружающую среду реализуется и в конкретных и в общем правоотношениях, а условием реализации права в общем правоотношении служит общая же правоспособность, то отраслевая правоспособность совпадает в данном случае с общей, т. е. возникает с момента рождения. Одновременно с правом граждан на благоприятную окружающую среду возникают обеспечивающие его обязанности всех других участников экологических правоотношений, которые приобретают персонифицированный характер в случае нарушения данного права.
Особенности экологической правоспособности как юридической возможности обладать закрепленными в законодательстве правами и обязанностями, реализующимися в сфере охраны окружающей среды, связаны с естественным, прирожденным характером субъективного права, предпосылкой которого является экологическая правоспособность: правом на благоприятную окружающую среду человек обладает на протяжении всей жизни, оно неотделимо от него и является необходимым условием существования. Применительно к данному праву человека отличие отраслевой правоспособности (как своеобразного «права на право») от самого субъективного права имеет не более чем схема-
24 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.
25 СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5850.
тичный характер (субъективное право конкретно — правоспособность абстрактна), поскольку момент возникновения того и другого во времени не разделим. Право на благоприятную окружающую среду, взятое как «право-пользование» (пассивное пользование социальным благом — состоянием факторов окружающей среды), не требует для своей реализации наличия специальных условий, относящихся к субъекту, не предполагает наличия у него особых юридических качеств или специальной правовой формы. Момент возникновения способности к активному осуществлению права, когда того требуют обстоятельства, связывается с наличием дееспособности. Такие элементы субъективного права, как «право-поведение» («право-возможность»), а также «право-требование» и «право-притязание», осуществимы в присутствии дееспособности, наступление которой зависит от характера и второй отраслевой принадлежности (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой) правоотношений, в которые вступает субъект, реализуя, например, свое право создавать общественные объединения в области охраны окружающей среды, принимать участие в референдумах по природоохранным вопросам, участвовать в проведении общественной экологической экспертизы, предъявлять в суд иски о возмещении экологического вреда и т.п. Возникновение обязанности граждан по охране природы в нравственном, этическом смысле связывается с процессом становления личности, осознанием человеком своих действий и поступков. Возложение правовой обязанности сопряжено с моментом открытия вида юридической ответственности за ее неисполнение. В связи с тем что право на благоприятную окружающую среду неотделимо от личности и непередаваемо, с достижением полной общеотраслевой дееспособности ее различение с правоспособностью утрачивает практический смысл, и обе эти стороны правосубъектности образуют единую праводееспособность.
Право граждан на благоприятную окружающую среду — в центре системы экологических прав и обязанностей, его реализации служат непосредственно или в конечном счете обязанности всех других лиц и самих граждан. Право на благоприятную окружающую среду, как и другие субъективные права, включает элементы пользования правом, возможного поведения управомоченного субъекта, обладания социальным благом, притязания на объект интереса, требования о защите.
Право на благоприятную окружающую среду выступает как непрерывно реализующаяся правовая возможность пользоваться некоторым социальным благом (благоприятной окружающей средой), и реализация такого рода есть постоянный способ существования данного права, сопровождающий субъекта на протяжении всей его жизни. Это право существует в регулятивных правоотношениях, складывающихся в результате такого действия норм, при котором обеспечивается экологический правопорядок, реализуясь в них самим фактом пользования благоприятной ок-
ружающей средой как социальным благом, а также и в отношениях охранительного типа, когда это качество «благоприятности» нарушается или создается угроза его нарушения. Конституционные права личности образуют правоотношения общего типа — правовые связи, в которых субъекты не имеют поименной индивидуализации, а круг обязанных контрагентов неопределенно широк, и в этом смысле право на благоприятную окружающую среду реализуется в общих правоотношениях как право абсолютное, где обязанными субъектами являются все и каждый.
Особенностью экологических обязанностей гражданина является то, что они обеспечивают, помимо прав других субъектов правоотношений, его же собственное право на благоприятную окружающую среду. В идеале право-требование должно быть обусловлено исполнением собственной аналогичной (корреспондирующей) обязанности самим субъектом права. Подобное условие способствовало бы формальному и действительному равенству субъектов правоотношений. Иными словами, у гражданина, нарушающего природоохранное законодательство, кажется, не должно бы быть права требовать от других лиц исполнения их экологических обязанностей. Но утопичность такого тезиса очевидна — главным образом по той причине, что принят общеправовой подход, согласно которому субъекты предполагаются добропорядочными до тех пор, пока не доказано обратное. Доказать же факты повсеместного и массового нарушения гражданами их экологических обязанностей практически невозможно. Сказанное имеет целью обратить внимание на диспропорциональное отношение граждан к своим экологическим правам и обязанностям: если первые (права) все более осознаются и все активнее защищаются, то вторые (обязанности) пребывают в забвении. Ответ на вопрос «а могут ли быть реализованы права, не обеспеченные обязанностями?» очевиден.
Эколого-правовой статус граждан занимает особое место в комплексе взаимных прав и обязанностей участников экологических отношений ввиду того, что обеспечение составляющего основу этого статуса права граждан на благоприятную окружающую среду является конечной целью эколого-правового регулирования. В связи с этим рассмотрение экологических прав граждан требует отдельного внимания26.
Экологическая правосубъектность юридического лица проявляется в связи с выполнением им экологически значимых видов деятельности как одной из задач его образования. Юридические лица выступают в экологических отношениях регулятивного типа в качестве субъектов природопользования, хозяйственной и иной деятельности, а в охранительных отношениях — в качестве стороны, претерпевающей или причинившей экологический вред, либо совершившей иные правонарушения экологического характера.
26 См., напр.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 90—125, 293—422.
Правосубъектность юридического лица изначально принадлежит к сфере гражданско-правовых понятий27. По общему правилу, правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации (ч. 3 ст. 49 ГК РФ). Правоспособность большинства юридических лиц, в частности коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов юридических лиц, определенных законом, является общей, понимаемой как способность юридического лица иметь права и нести обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Исходя из гражданско-правового понимания правосубъектности, экологическая правоспособность вряд ли может считаться специальной, хотя для возникновения соответствующих прав и обязанностей в ряде случаев необходимо получение разрешения на виды природопользования или вредного воздействия на среду.
Экологические права и обязанности должностных лиц и иных работников производны от экологической правосубъектности юридического лица, что однако не исключает их рассмотрение в качестве автономных субъектов экологических отношений, несущих ответственность за свои действия или бездействие.
В случае кодификации экологического законодательства целесообразно ввести норму общего характера о существовании экологически обусловленных особенностей правоспособности юридических лиц и предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, и о наиболее общих их правах и обязанностях в сфере охраны окружающей среды, детальное регулирование которых производится в соответствующих отраслевых нормах, посвященных охране атмосферного воздуха, земель, недр, вод, лесов, животного и растительного мира.
Заслуживает внимания вопрос о значении понятия: что же, собственно, обосновывает или объясняет обозначение прав и обязанностей в сфере охраны окружающей среды в качестве экологических? Возможны два толкования понятия «экологические права».
Если «экологическими» называть весь возможный конгломерат полномочий, прав и обязанностей в урегулированной правом сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, то субъектами таких прав и обязанностей будут не только граждане и их объединения, но и противостоящие (обязанные) стороны — предпринимательский сектор и государство. В этом случае к экологическим причисляются права и обязанности по признаку общей отраслевой принадлежности. Никакой иной смысловой нагрузки данный термин при его распространении одновременно на весь комплекс прав и обязанностей всех субъектов правоотношений не несет. И только экологичность прав граждан имеет еще одно свое собственное значение.
27 См.: КозловаН.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 19, 37, 83 и др.
В контексте права граждан на благоприятную окружающую среду экологичность группы гарантирующих его прав определяется и ограничивается их субъектным составом. Внутренний, или субъективный, признак, определяющий экологичность прав, — это движущий мотив, конечная цель, направленность защищаемого законом интереса. С этой точки зрения права можно считать экологическими лишь при том условии, что сохранение качества окружающей природной среды и ее объектов — цель единственная и конечная. В тех же ситуациях, когда такое сохранение есть лишь средство достижения иного результата, который действительно нужен и желателен субъекту, защищаемый законом интерес не должен рассматриваться как экологический и приравниваться к нему. Исходя из этих соображений, субъектами экологических прав являются только носители соответствующих интересов в благоприятной окружающей среде — граждане, организованные и неорганизованные, представленные отдельными лицами и группами, объединениями и населением в целом. Сказанное не означает отсутствие у хозяйствующих субъектов своего собственного интереса в природоохранных отношениях, однако их интерес в сохранении качества природного ресурса имеет не экологический, а производственный (экономический) характер — не простирается дальше поддержания нормального состояния объекта с точки зрения его выгодной, эффективной эксплуатации.
Если искать объяснение не с формально-правовых, а с методологических позиций — в сфере взаимодействия человека и природы, то эко-логичность прав детерминируется видом человеческой потребности, которую он реализует в этом взаимодействии. Такая потребность имеет жизнеобеспечивающий характер, а ее экологичность семантически происходит из классического понятия экологии как сферы взаимодействия живых существ со средой своего обитания28.
Важной отраслевой особенностью экологической правосубъектности является ее международно-правовая обусловленность, выражающаяся в процессах взаимосвязи с актами международного права. С одной стороны, права и обязанности субъектов национального права формулируются под прямым влиянием международных норм. Международные документы содержат множество предписаний по охране окружающей среды, адресованных государствам в целом и их гражданам. Так, в соответствии со Стокгольмской декларацией по окружающей среде, для достижения целей охраны и улучшения окружающей человека среды требуется «признание ответственности со стороны граждан и обществ, а также со сторо-
28 В теории имеет место и другое, широкое понимание, когда за обоснование эко-логичности прав принимаются все функции природы по отношению к человеку, в том числе экономического характера (см.: БринчукМ.М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. № 5. С. 6, 8). Автор относит к экологическим правам также и право собственности на природные ресурсы, и право на специальное природопользование.
ны предприятий и учреждений на всех уровнях и равное участие всех в общих усилиях. Отдельные лица всех профессий и занятий, а также организации различного рода, используя свои возможности, путем общих усилий должны создать окружающую человека среду будущего мира. Местные власти и национальные правительства должны нести наибольшее бремя ответственности за осуществление в широких масштабах политики в области окружающей человека среды и за деятельность в рамках своей юрисдикции». С другой стороны, ввиду естественной общности и единственности окружающей среды для всех стран и народов мира соблюдение всеми субъектами национального экологического права их обязанностей имеет в конечном счете экстерриториальный эффект и соответственно очевидное международно-правовое значение.
Список литературы
1. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник. М., 1998.
2. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005.
3. Общая теория государства и права: Академический курс: В 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2002. Т. 3.
4. Экология и нарушение прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002.
Поступила в редакцию 05.06.09
