CC BY
187
1.5. КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вараксина Ирина Валерьевна, аспирант. Место учебы: Уральская государственная юридическая академия. Email: [email protected]
Аннотация: Изучено содержание экологической политики, водной политики, земельной политики. Выявлены конституционные основы земельной политики. Уточнена роль Президента РФ, Федерального Собрания РФ, в определении основных направлений экологической и земельной политики, роль Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в обеспечении проведения земельной политики, прокомментированы основные направления земельной политики на современном этапе.
Ключевые слова: Конституция РФ, Федеральное Собрание РФ; экологическая политика; земельная политика; Президент РФ; Правитель-ство РФ; федеральные органы исполнительной власти.
CONSTITUTIONAL AND LEGISLATIVE PRINCIPLES OF THE LAND POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Irina Valeryevna Varaksina, postgraduate student. Place of study: Urals state law academy. E-mail: [email protected]
Annotation: This paper presents a study of the essentials of the environmental, water and land policies. It discovers the constitutional basis of the land policy. The article specifies the roles of President and the Federal Assembly of the Russian Federation in determining the main directions of the environmental and land policies, and the roles of the Government of the Russian Federation and federal executive bodies in carrying out the land policy. The article comments on the major directions of the land policy at the present stage.
Keywords: The Constitution of the RF; the Federal Assembly of the RF; environmental policy; land policy; President of the RF; the Government of the RF; federal executive bodies.
Понятие и содержание земельной политики недостаточно исследованы в российской науке. В то же время в литературе по конституционному праву изучены некоторые виды государственной политики, близкие к земельной политике. В кандидатской диссертации И.П. Пономаревой «Конституционные основы экологической политики Российской Федерации»1, под экологической политикой понимаются такие направления деятельности государства и его органов, политической системы в целом и отдельных ее компонентов, которые обусловлены задачей осуществлять оптимальное и эффективное регулирование взаимоотношений в системе «природа-общество».
Соглашаясь в целом с такой трактовкой экологической политики, хотелось бы заметить, что из приведенного положения сложно сделать однозначный вывод, о какой деятельности государства и его органов идет речь: о деятельности по определению целей и задач в экологической сфере, или о деятельности по
1 См.:Пономарева И.П. Конституционные основы экологической политики Российской Федерации: автореф.дис...канд.юрид.наук. Екатеринбург, 2000.С.9.
реализации этих целей и задач, либо и о том и о другом.
В.П. Покатова определяет водную политику как концептуально выстроенную совокупность законотворческих, организационно-правовых и иных мер в области водных отношений, осуществляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями.2 При этом возникает вопрос о том, могут ли граждане вырабатывать водную политику.
Определение государственной политики в сфере градостроительства содержится и в работе С.А. По-мощиковой. Государственная политика в сфере градостроительства, по мнению С.А. Помощиковой, представляет собой совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных и иных мер, которые осуществляют органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, направленных на обеспечение реализации целей и принципов, установленных Градостроительным кодексом РФ3. С таким определением трудно не согласиться, т.к. из него вытекает, что государственная политика в градостроительной сфере определяется Градостроительным кодексом РФ и направлена на обеспечение его реализации. А из чего же исходит Градостроительный кодекс. На наш взгляд, он разработан с учетом положений градостроительной политики.
Упоминание о государственной земельной политике в данной сфере мы находим как в Конституции РФ, так и в текущем законодательстве, в подзаконных актах. Триединство земли определяет и триединую природу земельной политики. Поскольку земля выступает, прежде всего, как объект природы, на земельные отношения воздействуют, в первую очередь, инструменты экологической политики. Однако они не касаются вопросов
использования земли как непосредственной производительной силы и территориального базиса. В этой части земельные отношения находятся в поле зрения экономической и аграрной политики. Экономическая политика охватывает вопросы рынка земли и недвижимости, а аграрная политика - вопросы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
С учётом имеющихся научных исследований можно попытаться определить структуру экологической политики Российского государства. По мнению А.О.Миняева, в экологическую политику входят: политика в области охраны окружающей среды; политика в сфере рационального использования и охраны природных объектов и ресурсов; политика в области обеспечения экологической безопасности человека и других объектов4. При этом данный автор непосредственно опирается на положения ст. 72 Конституции РФ (ч.1 п. «д»). Такой же позиции придерживается и С.А. Боголюбов.5 Более сложная структура экологической политики обоснована в коллективной монографии
2 См.: Покатова В.П. Конституционно-правовые основы водных отношений в Российской Федерации: Авто-реф.дис.канд.юрид.наук. Екатеринбург, 2009.С.8.
3 См.: Помощникова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в градостроительной сфере: правовое регулирование и практика реализации:Автореф.дис...канд.юрид.наук. Екатеринбург, 2008. С.11-12.
4 См.:Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы. М., 2004. С.60.
5 См.: Боголюбов С.А. Право и единая государственная экологическая политика // Журнал российского права. 2011. № 3. С.5-8.
«Правовые основы экологической политики в промышленном регионе».6 Кроме перечисленных выше видов экологической политики в указанной монографии проведена её классификация применительно к отдельным природным объектам.7 Таким образом, можно выделить следующие виды экологической политики: 1) в области охраны окружающей среды; 2) в области природопользования; 3) в области обеспечения экологической безопасности. В свою очередь, политика в области природопользования включает следующие виды: 1) земельная политика; 2) водоохранная политика; 3) политика в сфере рационального использования и охраны недр; 4) политика в сфере рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; 5) политика в сфере охраны, рационального использования и воспроизводства объектов животного мира.
Будучи основанной на положениях экономической, экологической и аграрной политики, земельная политика в то же время обладает относительной самостоятельностью. Поскольку земля является одним из видов природных ресурсов, государственная политика в отношении земли является, прежде всего, частью государственной экологической политики, установление основ федеральной экологической политики находится в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней политики государства, в том числе экологической и земельной (ст.80 Конституции РФ), а Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии (ст. 114 Конституции РФ). Вслед за Конституцией РФ Земельный кодекс РФ в ст. 9 закрепляет положение о том, что установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений относится к полномочиям Российской Федерации. Под «основами» понимается совокупность начал, принципов, ценностей, определяющих федеральную политику и направленных на реализацию избранной государством стратегии развития.8
Экологическая политика современного российского государства и земельная политика, как ее часть, сформировались под влиянием экономического, социального, демографического, политического и правового развития России. При этом в структуре экологической политики определяющее место занимает земельная политика, что подтверждает первостепенную роль земли среди всех природных ресурсов.
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России 1978 г.9 относила определение внутренней политики Российской Федерации к исключительному ведению Съезда народных депутатов (ст. 104). Исходя из этого основы экономической, экологической, аграрной и земельной политики новой России были заложены в актах, принимаемых Съездом народных депутатов. К таким актам следует отнести Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»,10 Земельный кодекс РСФСР,11 Закон РФ от 11 ок-
6 См.: Правовые основы экологической политики в промышленном регионе / Под.ред. В.В. Круглова. Екатеринбург, 2006.
7 См.: Там же. С. 103.
8 См.:Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. В. Лазарева. С. 401.
9 М.,1978.
10 Ведомости.... РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
11 Там же. 1991. № 22. Ст. 768.
тября 1991 г. «О плате за землю»,12 Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и инди-индивидуального жилищного строительства»13 и др.
Конституция РФ 1993 г., несколько по-иному определила полномочия федеральных органов государственной власти по выработке основных направлений политики государства, в том числе экологической и земельной политики. Однако при этом возникают вопросы, касающиеся полномочий в данной сфере различных ветвей федеральной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ. В юридической литературе утверждается, что от имени Федерации установление основ федеральной политики в области земельных отношений осуществляют Президент РФ (в виде Указов) и Правительство РФ (в виде постановлений, концепций и программ), а отдельные направления федеральной политики разрабатываются соответствующими федеральными органами (министерствами и ведомствами).14 Представляется, что данная позиция требует некоторых уточнений. Во-первых, в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ указано, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Отсюда логично предположить, что стратегические цели и главные направления государственной политики, в том числе экологической и земельной политики определены в Конституции РФ и соответствующих федеральных законах. Поэтому Федеральное Собрание не просто участвует в осуществлении политики страны, как это полагают отдельные авторы,15 а определяет цели и направления политики в федеральных законах. Что касается Президента РФ, то его участие в формировании государственной политики выражается в обращениях к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, в проектах законов, представляемых парламенту, предложениях о разработке тех или иных законов, а также в Указах Президента.16
Во-вторых, о Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти. Конституция РФ в ст. 114 возлагает на Правительство РФ не установление основ федеральной политики в области земельных отношений, а лишь обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, а значит и земельной политики. Более подробно об этом говорится в Федеральном конституционном законе РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».17 Согласно ст. 13 «Общие полномочия Правительства Российской Федерации» Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, формирует
12 Ведомости...РФ 1992. № 44. Ст. 1424.
13 Ведомости.РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
14 См.: Чубуков Г. В., Тихомиров М. Ю. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 57; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2008. С. 2.
15 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. В. Лазарева. С. 498. См. также Авакьян С.А. Федеральное Собрание-Парламент России. М., 1999; Авакьян С.А. Конституционное право России. Т.2. С.308.
2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию. В ст. 14 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере экономики» указано, что Правительство осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ регулирование экономических процессов. Ст. 18 возлагает на Правительство РФ обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Как следует из изложенного выше, Правительство РФ лишь реализует государственную экологическую политику, в том числе земельную политику. Механизмами реализации Правительством РФ государственной экологической политики являются прогнозирование последствий негативного воздействия на окружающую среду, планирование мер по их минимизации и компенсации, межгосударственное и международное сотрудничество, а формой реализации полномочий Правительства в данной сфере - нормотворчество.18 На практике, к сожалению, разработкой экологической и земельной политики занимаются не только Правительство РФ, но и федеральные министерства, о чем речь пойдет ниже. Важное значение имеет вопрос о содержании политики, в том числе земельной политики. В содержание политики входят стратегические цели, задачи и основные направления деятельности в соответствующей сфере. Все это находит отражение в федеральных законах, указах Президента, программах социально-экономического развития страны, концепциях развития, других документах политико-правового характера.
После вступления в силу Конституции РФ основные направления экономической, экологической, аграрной политики и земельной политики разрабатывались как на уровне Федерального Собрания РФ, так и на уровне Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Из федеральных законов, принятых после 1993 г., следует отметить законы: от 10 января 1996 г., «О мелиорации земель»,19 от 16 июня 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»20, от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»21, от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве»22, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г23., от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».24
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года25 (далее - Основы экологического развития) определены стратегическая цель и принципы государственной политики в области экологического развития, основные задачи этой политики, а также основные механизмы реализации указанной политики.
Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экономически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологи-
18 См.: Правительство Российской Федерации / Под. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 328.
19 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
20 Там же. 1998. № 29. Ст. 3399.
21 Там же. 2000. № 2. Ст. 149.
22 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.
23 Там же. 2001. № 44. Ст. 4147.
24 Там же 2002. № 30. Ст. 3018.
25 Консультант Плюс.
ческого разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Реализация Основ экологического развития осуществляется в соответствии со следующими принципами. К ним отнесены: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; презумпция экологической опасности планируемой экономической и иной деятельности; участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду; полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде и др.
Достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития обеспечивается решением следующих основных задач: а) формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти; б) совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности; в) обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий; г) предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду; д) восстановление нарушенных естественных экологических систем; е) обеспечению экологически безопасного обращения с отходами; ж) сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира; з) развитие экологического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; и) совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды и обеспечения экологической безопасности); к) научные и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности; л) формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания; м) обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности; н) развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Основные механизмы реализации государственной политики в области экологического развития в Основах экологического развития изложены применительно к задачам указанной политики. Так, при решении задачи формирования эффективной системы управления в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности должны использоваться следующие механизмы: а) совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасно-
сти; б) установление такого критерия оценки эффективности деятельности органов государственной власти, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов; в) повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях; г) внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия управленческих решений.
Довольно полное изложение земельной политики в современный период содержится в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы26 (далее -Основы государственной политики использования земельного фонда). Государственная политика РФ по управлению земельным фондом РФ, - говорится в Основах государственной политики использования земельного фонда, - направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений. В качестве целей государственной политики обозначены повышение эффективности использования земель и охрана земель. Основными задачами государственной политики названы следующие: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранение объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состояния земель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда; обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.
Основы государственной политики использования земельного фонда включают перечень основных направлений этой политики. Их всего десять: совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению по категории; совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям; обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков; совершенствование порядка образования земельных участков; совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля; совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд; совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий,
26 СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.
связанных с изъятием; уточнение случаев и порядка установления ограничений права собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (далее - сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственной или муниципальное значение; развитие государственного мониторинга земель; совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также совершенствование порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений.
В Основах государственной политики использования земельного фонда определено содержание каждого направления указанной политики. Определены также меры по осуществлению политики. К ним отнесены: разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики; разработка и осуществление государственных и муниципальных программ по соответствующим направлениям земельной политики; контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики.
Кроме федеральных органов государственной власти субъектами земельной политики выступают органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Из содержания ст. 71 Конституции РФ и ст. 9 Земельного кодекса РФ можно сделать вывод о том, что к ведению РФ относится установление основ федеральной земельной политики. Следовательно, к ведению субъектов РФ относится определение региональной земельной политики.
Земельный кодекс РФ (ст.11), а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»27 (ст.ст. 14-16) предоставили органам местного самоуправления целый ряд полномочий по решению земельных вопросов, что позволяет сделать вывод о наличии муниципальной земельной политики.
Таким образом, можно говорить о существовании трех видов земельной политики: федеральной, региональной и муниципальной. В тоже время, в отличие от водной политики, земельная политика, на наш взгляд, не может быть межрегиональной.28 Содержание земельной политики на отдельных этапах развития Российского государства зависит от конкретных исторических условий того или иного периода. Однако цели земельной политики являются неизменными и вытекают из конституционных установлений о земле. Представляется, что целями земельной политики являются обеспечение рационального использования и охрана земель, охрана прав и законных интересов граждан и юридических лиц в земельных отношениях. В систему земельной политики входят: конституционные положения о земле, политико-правовые ориентиры, нормо-творческие и организационно-правовые меры (управленческие, контрольные, надзорные и др.).
27 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
28 См.: Покатова В.П. Конституционно-правовые основы водных отношений в Российской Федерации: Дис.канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008.С. 23.
С учетом сказанного, можно сформулировать следующее определение понятия земельной политики. Земельная политика - это основанная на конституционных положениях о земле и вытекающая из экономической, экологической и аграрной политики система политико-правовых ориентиров, нормотворческих и организационно-правовых мер, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель, охрану прав и законных интересов граждан и юридических лиц в земельных отношениях.
Рецензия
научного руководителя к публикации рукописи статьи Вараксиной И. В. на тему «Конституционные и законодательные основы земельной политики Российской Федерации».
Статья посвящена анализу конституционных и законодательных основ земельной политики Российской Федерации. Исследованы взгляды ученых по вопросам понятия и содержания экологической, водной и земельной политики. Изучены конституционные положения по данным вопросам. Выявлена структура экологической политики, обоснована относительная самостоятельность земельной политики. Рассмотрены полномочия федеральных органов государственной власти по выработке основных направлений земельной политики. Уточнена роль Президента .РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти в определение основных направлений земельной политики и их реализации. Проведен анализ основных направлений земельной политики в современный период.
Статья соответствует требованиям, которые установлены для научных статей и может быть рекомендована к опубликованию.
Научный руководитель доктор юрид. наук, профессор Ур ГЮА С. Э. Несмеянова
