CC BY
73
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2014. № 3
Е.Ю. Бочарова
РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ЭТИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ НЕЙТРАЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
(НА ПРИМЕРЕ НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ)
Проблема сохранения государственными служащими политической нейтральности актуальна для большинства современных государств. В статье анализируется опыт создания и функционирования Комиссии по вопросам государственной службы Новой Зеландии, где принцип политической нейтральности был провозглашен ключевым фактором эффективности государственной службы. Проведено исследование законодательной базы в сфере этического регулирования государственной службы, кодексов поведения и руководств. Сделаны выводы о роли институтов этического регулирования в обеспечении политической нейтральности государственных служащих.
Ключевые слова: этика государственной службы, политическая нейтральность, институты этического регулирования.
The problem of political neutrality that should be preserved by public servants is actual for most of modern states. The work experience of the New Zealand State Services Commission, where the principle of political neutrality was declared as a key contributor to efficient public administration, is analyzed in this article. The study of laws the public service ethics regulation laws, codes of conduct and guidelines is conducted. The role of the ethics regulating bodies in ensuring political neutrality of public servants is defined in the conclusion.
Key words: public service ethics, political neutrality, ethics coordinating bodies.
Поиски решения проблемы обеспечения политической нейтральности государственных служащих актуальны для большинства современных государств, в том числе и тех, в которых уже существуют институты этического регулирования государствен-
Бочарова Екатерина Юрьевна — аспирантка кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; е-mail: [email protected]
ной службы. Особую ценность для исследования представляет опыт Новой Зеландии, где еще с начала прошлого века концепция политической нейтральности была законодательно утверждена в качестве ключевого фактора эффективности государственной службы1. С целью реализации данной концепции и предотвращения политического вмешательства в профессиональную деятельность государственных служащих Новой Зеландии в 1912 г. был основан первый орган, координирующий этику государственной службы в стране, — Комиссия государственной службы. Данная комиссия создавалась как независимое управление кадрами, занимающееся приемом на работу всех государственных служащих, а также разработкой единых стандартов условий и оплаты их труда, внедрением программ обучения и профессиональной подготовки. Несмотря на то что в первые годы работы комиссии были утверждены основные принципы работы государственных служащих, в частности акцентировалось внимание на этическом аспекте их деятельности, а принцип политической нейтральности был провозглашен основополагающим, в силу сложной общественно-политической ситуации в стране перед Комиссией государственной службы ставились иные, более приоритетные задачи. В их число входила также борьба с половой и расовой дискриминацией (женщины и представители национальных меньшинств отстаивали свои права на трудоустройство в органах государственной власти), с массовым увольнением государственных служащих в связи с сокращением бюджетного финансирования, а затем решение проблемы нехватки кадров в военные и послевоенные годы. В результате за полувековую историю существования комиссии штат государственных служащих увеличился в десятки раз: с 4918 сотрудников в 1912 г. до 39 611 сотрудников в 1961 г.2 При этом в работу комиссии не были внесены качественно новые изменения, которые позволили бы ей работать более эффективно. Ее полномочия не распространялись на часть крупных департаментов, которые имели свои управления кадров, что не позволяло обеспечивать проведение единой политики. В 1961 г. правительство Новой Зеландии назначило специальную комиссию по расследованиям в государственном секторе, в ходе работы которой была выявлена высокая политизированность органов государственной служ-
1 Mulgan R.G., Aimer P. Politics in New Zealand. Auckland: Auckland University Press, 2004. P. 148—151.
2 Yska R.. 100 Years of Public Service. URL: http://www.ssc.govt.nz/sites/all/ files/centenary.pdf (01.11.2013).
бы3. В итоге комиссией была признана необходимость реформирования системы государственной службы и создания независимого института этического регулирования, который будет осуществлять контроль качества выполнения государственными служащими их функций и проводить политику политической нейтральности.
В 1962 г. правительство приняло решение о создании нового органа — Комиссии по вопросам государственной службы Новой Зеландии (The New Zealand State Services Commission, далее — КВГС, Комиссия), — наделенного большими полномочиями и властью. Впоследствии экспертами в области государственного управления данное решение будет охарактеризовано как один из методов «достижения высоких показателей в управлении качеством на правительственном уровне»4. Возглавляет КВГС комиссар по вопросам государственной службы, назначаемый генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра и отвечающий за работу Комиссии перед министром государственной службы. КВГС состоит из нескольких отделов, которые отвечают за оценку эффективности государственного сектора, управление потенциалом, разработку государственных программ по повышению эффективности государственной службы и т.д. Работа Комиссии осуществляется на основании следующих законодательных актов:
— об официальной информации (принят в 1982 г.), который обеспечивает большую доступность и открытость официальной информации для граждан, что должно дать возможность общественности активно участвовать в законотворческом процессе и усилить подотчетность государственных служащих;
— о государственных предприятиях (принят в 1986 г.), предусматривающий создание предприятий, основные средства которых будут находиться в государственной собственности, с целью повышения эффективности торговых операций в различных сферах. В соответствии с поправкой 2005 г. государственные компании должны получать предварительные консультации КВГС о постановлениях и условиях их вступления в коллективный договор, только если это требуется соответствующим правительственным распоряжением;
3 Civil Service Systems in Anglo-American Countries / Ed. J. Halligan. Cheltenham: Edward Elgar, 2003. P. 141—142.
4 Halligan J. Reform Design and Performance in New Zealand and Australia // Transcending New Public Management: The Transformation of Public Sector Reforms / Eds. T. Christensen, P. L»greid. Hampshire: Ashgate, 2013. Р. 53.
— о государственном секторе (принят в 1988 г.), которым были закреплены права и обязанности комиссара, акт сыграл главную роль в реформировании государственного сектора Новой Зеландии. (Некоторые положения акта о государственном секторе будут освещены ниже);
— о разглашениях (принят в 2000 г.), который способствовал повышению общественной заинтересованности в разоблачении правонарушений посредством упрощения процесса раскрытия информации и проведения расследований правонарушений, имевших место в государственном учреждении, и предоставления защиты служащим, которые разглашают информацию о таких правонарушениях;
— о полуавтономных государственных органах (принят в 2004 г.), регулирующий работу полуавтономных государственных органов Новой Зеландии. В нем определяются основные права и обязанности членов правления и условия, при которых они могут быть назначены на должность или уволены5.
Комиссар обладает достаточно широкими полномочиями, которые не ограничиваются повышением эффективности работы государственного аппарата путем координации работы отдельных ведомств, распределения бюджетных средств, анализа результатов их работы и рассмотрения вопроса о целесообразности разукрупнения ведомств или создания новых структур, но и распространяются на государственных служащих в целом. В соответствии с актом о государственном секторе и поправками к нему, принятыми в 2013 г.6, функциональные обязанности комиссара заключаются в:
1) назначении и утверждении на должность служащих высшего звена по поручению правительства;
2) оценке деятельности служащих высшего звена по поручению ответственных за них министров;
3) расследовании и составлении отчетов по результатам работы ведомств;
4) разработке и совершенствовании правил и стандартов для кадрового управления и создания равных возможностей при приеме на государственную службу;
5 New Zealand State Services Commission. URL: http://www.ssc.govt.nz/legis-lation (01.11.2013).
6 State Sector Amendment Ac 2013. URL: http://www.legislation.govt.nz/act/ public/2013/0049/latest/096be8ed80b7660e.pdf (01.11.2013).
5) организации мероприятий по совершенствованию лидерских и управленческих качеств у служащих высшего звена;
6) консультировании по вопросам управленческих систем, структур и организации государственной службы;
7) установлении необходимых стандартов поведения государственных служащих;
8) разработке кадровой политики;
9) подготовке рекомендаций по развитию карьеры и проведению тренингов для государственных служащих;
10) обеспечении равных условий и возможностей при приеме на государственную службу и контроле за их предоставлением.
Несмотря на то что в период 1980—90-х гг. Новая Зеландия была одной из первых стран, в государственном секторе которых стала внедряться концепция нового публичного менеджмента7, КВГС продолжала непрерывную работу над совершенствованием стандартов поведения государственных служащих в рамках выполнения своей роли по укреплению этической составляющей государственной службы Новой Зеландии. Так, например, согласно акту о государственном секторе, перед КВГС была поставлена задача разрабатывать ключевые стандарты поведения государственных служащих, и уже в 1990 г. был утвержден кодекс поведения новозеландских государственных служащих, представляющий собой руководство по стандартам поведения, содержащее универсальные принципы и служащее основой для последующего составления внутриведомственных кодексов поведения. В 1991 г. КВГС был запущен масштабный проект по информационной поддержке проводимых в сфере государственной службы реформ, в рамках которого была подготовлена целая серия публикаций под общим названием «Государственная служба и государственные служащие: практика управления в эпоху перемен». В них обосновывалась необходимость проведения реформ и роль руководящего звена в этом процессе, раскрывались понятие долга государственного служащего и неизменных составляющих («констант»8) этики государственной службы. В 1995 г. проект
7 См.: Борисов В.К., Бочарова Е.Ю. Современные концепции государственного управления: этический аспект // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 2. С. 32—43.
8 The Management of Ethics and Conduct in the Public Service. New Zealand Sate Services Commission. OECD Case Study. December 1995. URL: http:// www.oecd.org/ governance/ethics/2731878.htm (01.11.2013).
по обеспечению государственных служащих необходимыми руководящими и справочными документами и продвижению этических констант государственной службы был завершен. Итогом многолетней работы стал цикл руководств «Принципы работы, правила поведения и практика государственной службы». В десяти документах подробно описываются характер деятельности государственных служащих, регулируются взаимоотношения с представителями парламента, министрами, гражданами, формулируются ценности и стандарты, которые должны соблюдаться государственными служащими.
В связи с законодательными изменениями в избирательном процессе в 1994 г. Комиссией была сформирована группа экспертов из числа представителей министерств, ведомств и сторонних специалистов для анализа потенциальных вопросов и проблем, с которыми могли столкнуться государственные служащие в преддверии выборов в правительство. Итоги работы экспертов были объединены в руководстве «Работа при системе пропорционального представительства: справочная информация для государственных служащих», содержащем принципы работы правительства, наиболее значительные конституциональные и политические изменения, влияющие на систему государственного управления в целом, а также возможные изменения в рабочем процессе, связанные с созданием коалиции и правительства меньшинства.
В конце 1990-х гг. по причине возникновения на государственном уровне ряда разногласий относительно компенсационных пакетов, предоставленных отдельным высокопоставленным чиновникам, вновь появилась необходимость поиска способов обеспечения политической нейтральности государственных служащих. Было принято решение, что комиссар будет заниматься назначением на должности глав ведомств, играя тем самым роль посредника между министрами и остальными государственными служащими. Несмотря на то что главы департаментов уполномочены вести переговоры по вопросам, касающимся условий трудоустройства, воспользоваться этим правом они могут только после предварительной консультации с комиссаром и членами КВГС и при условии получения их одобрения9. В настоящее время окончательное определение сроков, оплаты и условий труда глав ведомств невозможно без их согласования с Комиссией,
9 Thompson J.R. Labor-management Relations and Partnerships: Were They Reinvented? //Handbook of Public Administration / Ed. G.B. Peters. L.: Sage Publications, 2012. P. 86—87.
и результаты переговоров должны быть отражены в годовом отчете ведомства парламенту10.
В 2007 г. была опубликована новейшая редакция кодекса поведения в сфере государственной службы под названием «Стандарты честности и поведения», содержащая в себе подробное описание должного этичного поведения государственных служащих. Новый кодекс распространяется на все ведомства и большинство государственных организаций. В нем подчеркивается, что все государственные служащие должны быть сплочены единой целью (действовать на благо общества) и что уровень выполнения стандартов поведения, прописанных в кодексе, одинаково высок для всех. Никакие внутриведомственные правила и нормы поведения не могут противоречить данному кодексу11. Согласно «Стандартам честности и поведения», государственный служащий должен обладать рядом качеств, т.е. быть честным и справедливым, беспристрастным, ответственным, надежным и заслуживающим доверия. Соблюдая принцип политической нейтральности, государственный служащий обязан выполнять следующие требования: быть честным, непредвзятым, не утаивать информацию от министров, не пытаться помешать процессу принятия политических решений или повлиять на него в своих интересах. В наиболее противоречивых ситуациях обязанность государственного служащего сохранять политическую нейтральность может поставить его перед следующим выбором: отказаться от определенного рода политической деятельности или уволиться со службы, чтобы иметь возможность преследовать свои политические цели или принимать более активное политическое участие.
В мае 2010 г. Комиссия опубликовала руководство по вопросам обеспечения политической нейтральности12, в котором были объединены основные принципы работы государственных служащих, направленные на сохранение ими политической нейтральности в любой ситуации:
10 Gregory R.. Theoretical Faith and Practical Works: De-Autonomizing and Jo-ining-Up in the New Zealand State Sector // Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State / Eds T. Christensen, P. L»greid. Cheltenham: Edward Elgar, 2006. P. 142.
11 Code of Conduct for the State Services: Standards of Integrity and Conduct. New Zealand State Services Commission. 30 November 2007. URL: http://www.ssc. govt.nz/code (01.11.2013).
12 Political Neutrality Guidance. The New Zealand State Services Commission. April 2010. URL: http://www.ssc.govt.nz/sites/all/files/political-neutrality-april10.pdf (01.11.2013).
— свобода самовыражения заключается в праве государственного служащего выражать личное мнение по политическим вопросам вне рабочего места и времени, вместе с тем старшие должностные лица, работающие непосредственно с министрами, должны воздерживаться от публичных высказываний за или против политического курса, принятого действующим правительством;
— свобода объединений представлена правом государственного служащего на организацию в объединения (в том числе и профсоюзы). Если деятельность профсоюзов затрагивает политическую сферу интересов участников, такие собрания должны проводиться закрыто для общественности в установленных для профсоюзов времени и месте;
— баланс гарантий прав и политической нейтральности выражен принципом баланса прав государственного служащего на самовыражение и объединение и заинтересованности общества в аполитичности и эффективности государственной службы;
— независимое, политически нейтральное консультирование министров означает, что государственным служащим не запрещается выражать политическое мнение, однако их личная точка зрения не должна влиять на предоставление их ведомствами независимых, честных, политически нейтральных консультаций министрам. Это также означает неприемлемость участия в общественных протестах и политических акциях, связанных с теми вопросами, по которым консультируются министры;
— политические права государственных служащих сохраняются, несмотря на то что их участие в мероприятиях политического характера может подорвать доверие работодателя или отразиться на их будущей работе (что мало вероятно), им необходимо не забывать о рабочих обязанностях и не путать их со своими политическими правами;
— предотвращение рабочих проблем, связанных с неверным пониманием или представлением, для чего государственным служащим следует обращаться за профессиональным советом к своему начальству, когда речь идет об их участии в таких видах деятельности, которые могут расцениваться как противоречащие их обязанности сохранять политическую нейтральность;
— урегулирование разногласий в случае их возникновения между сотрудниками и их прямым начальником по вопросам, касающимся их политической деятельности, сначала необходимо
попытаться урегулировать проблему с помощью вышестоящего руководства, которое в свою очередь может обратиться к комиссару.
Таким образом, из сказанного следует, что Комиссия по вопросам государственной службы Новой Зеландии осуществляет функцию управления этикой государственной службы, разрабатывает и обеспечивает реализацию стандартов поведения государственных служащих, выступая гарантом их этичности и политической нейтральности. Безусловно, государственные служащие не могут находиться в информационном вакууме, быть в неведении относительно политических конфликтов между правящей партией и оппозицией, не иметь собственного мнения по тем или иным политическим вопросам. И роль института этического регулирования состоит именно в том, чтобы установить четкие границы между личной и профессиональной сторонами жизни, предотвратить влияние политических взглядов государственных служащих на качество выполнения ими своих должностных обязанностей, что может не только негативно сказаться на их профессионализме и компетентности, но и скомпрометировать деятельность органов государственной службы в целом.
Список литературы
Борисов В.К., Бочарова Е.Ю. Современные концепции государственного управления: этический аспект // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 2. С. 32—43.
Civil Service Systems in Anglo-American Countries / Ed. J. Halligan. Cheltenham: Edward Elgar, 2003.
Code of Conduct for the State Services: Standards of Integrity and Conduct. New Zealand State Services Commission. 30 November 2007. URL: http://www.ssc.govt.nz/code (01.11.2013).
Gregory R. Theoretical Faith and Practical Works: De-Autonomizing and Joining-Up in the New Zealand State Sector // Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State / Eds T. Christensen, P. L^greid. Cheltenham: Edward Elgar, 2006. P. 137—162.
Halligan J. Reform Design and Performance in New Zealand and Australia // Transcending New Public Management: The Transformation of Public Sector Reforms / Eds T. Christensen, P. L^greid. Hampshire: Ashgate, 2013. Р. 43—64.
Mulgan R.G., Aimer P. Politics in New Zealand. Auckland: Auckland University Press, 2004.
New Zealand State Services Commission. URL: http://www.ssc.govt.nz/ legislation (01.11.2013).
Political Neutrality Guidance. The New Zealand State Services Commission. April 2010. URL: http://www.ssc.govt.nz/sites/all/files/political-neutrality-april10.pdf (01.11.2013).
State Sector Amendment Act 2013. URL: http://www.legislation.govt.nz/ act/public/2013/0049/latest/096be8ed80b7660e.pdf (01.11.2013).
The Management of Ethics and Conduct in the Public Service. New Zealand Sate Services Commission. OECD Case Study. December 1995. URL: http://www.oecd.org/governance/ethics/2731878.htm (01.11.2013).
Thompson J.R. Labor-management Relations and Partnerships: Were They Reinvented? // Handbook of Public Administration / Ed. G.B. Peters. L.: Sage Publications, 2012. P. 84—98.
Yska R. 100 Years of Public Service. URL: http://www.ssc.govt.nz/sites/ all/files/centenary.pdf (01.11.2013).
