CC BY
490
■ ■ ■ СООТНОШЕНИЕ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Автор: БОРЩЕВСКИЙ Г.А.
БОРЩЕВСКИЙ Георгий Александрович — кандидат исторических наук, доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (ИГСУ РАНХиГС).
Адрес: 119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 84. Тел.: +7 (400) 956-95-34. E-mail: borshevskiy2008@yandex.ru.
Аннотация. Вопросы регулирования норм профессиональной этики государственных гражданских служащих рассматриваются в статье в контексте происходящего процесса реформирования системы государственной службы в России. Автор указывает на имеющееся противоречие между объективной потребностью общества и государства в существовании эффективного и профессионального аппарата государственной службы, с одной стороны, и наблюдающимся недоверием общества к представителям института государственной службы, с другой. Гипотеза работы строится на предположении о том, что проблемы, связанные с регулированием профессиональной этики государственных служащих, являются следствием неадекватного определения места и роли института государственной службы в современном российском обществе.
Гипотеза проверяется с использованием методов структурно-функционального анализа, анализа документов и источников (включая их предметную идентификацию), методов классификации данных и выявления лучших практик. Проанализированы действующие и разрабатываемые правовые акты; привлечены источники, ранее не опубликованные на русском языке. Научно-теоретическая новизна работы включает формирование обобщающего определения этики государственной службы; выявление и анализ впервые вводимых в научный оборот архивных источников и источников, ранее не опубликованных на русском языке. Выработанные рекомендации касаются встраивания мер регулирования этического климата государственных органов и служебного поведения государственных служащих в широкий контекст институциональных преобразований, направленных на формирование национальной модели государственной службы в РФ. Практическая значимость работы предполагает возможность использования выводов и предложений в ходе проводимых законопроектных работ по реформированию государственной гражданской службы.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, реформирование, государственный орган, этика, противодействие коррупции, профессиональная служебная деятельность.
Введение
Вопросы регулирования морально-этических аспектов государственной службы долгое время находятся в пространстве активного научного дискурса, что вполне объяснимо, так как государственные служащие в своей деятельности воплощают политику государства в его взаимодействии с обществом. В этой связи и политическое руководство, и широкая общественность хотят видеть государственных служащих безупречно честными, беспристрастными и высокопрофессиональными. Вместе с тем, различные общественные группы и институты ожидают, что государственная служба будет представлять в первую очередь именно их интересы. Это явление нашло отражение в существовании в научной литературе самых разнообразных подходов к пониманию общественной сущности государственной службы — партийной, сервисной, участвующей, клиент-ориентированной, элитарной и пр. Отсюда берут начало существующие теоретические и реальные модели государственной службы.
В зависимости от той роли, которую государственная служба играет или должна играть в обществе, зависит кадровая политика государственных органов, а именно: степень открытости конкурсных процедур, требования к кандидатам на должности, организационная культура госслужбы, законодательное регулирование. Следовательно, этические регуляторы государственной службы находятся в непосредственной и тесной связи с местом госслужбы в конкретном обществе, то есть с национальной моделью госслужбы. Эта мысль раскрывается в следующих разделах настоящей работы. В первом разделе проведен краткий обзор существующих теоретических взглядов на природу этики государственной службы, во втором предложено определение и выделены основные характеристики этики государственной службы. В следующем разделе раскрыто содержание моделей государственной службы, далее рассмотрены основные этапы становления модели госслужбы в новейшей истории России. В предпоследнем разделе описаны предпосылки развития норм этического регулирования, исходя из основных тенденций изменения модели государственной службы на текущем этапе и в перспективе. В последнем разделе сформулированы выводы и предложения по итогам исследования.
Основные подходы к изучению этики государственной службы
Изменяющиеся взгляды на природу взаимодействия государственной службы с политической властью и обществом выражаются в существовании в научной литературе многообразных подходов к рассмотрению этической составляющей государственной службы. Рассмотрение этих подходов и трактовок может в настоящее время составить предмет
самостоятельного научного исследования. В рамках настоящей статьи представляется возможным лишь кратко обозначить их лишь в наиболее общем виде.
В ряде работ вопросы этического содержания государственной службы рассматриваются с позиций аксиологии — науки о ценностях и мировоззрении. Поведение государственных служащих определяется в них как характеристика структуры личности и социальной группы. Соответственно, изучение этой характеристики основывается на самоидентификации и самореализации государственных служащих, а также интерпретации общественных оценок их деятельности [1].
Ряд авторов раскрывают вопросы становления и развития этических принципов госслужащих в процессе профессиональной подготовки и обучения, с позиций педагогики и психологии [2].
В последние годы опубликовано множество работ, посвященных проблеме формирования положительного восприятия образа государственного служащего в обществе [3]. Здесь вопросы этики госслужащих раскрываются с позиций общественных отношений и имиджелогии.
В ряде исследований раскрывается связь между морально-этическими показателями кадров государственной службы и особенностями материального вознаграждения. В частности, в одной из работ констатируется, что «на низших должностях особо ценно материальное благополучие, а с повышением должности растет уровень оплаты труда, поэтому место этой ценности занимает другая — духовное удовлетворение» [4, с. 6].
Большой корпус исследований посвящен вопросам кодификации норм этики поведения госслужащих. Ряд авторов, например В.Соколов [5], указывают на необходимость разработки и принятия специальных кодексов служебного поведения, дисциплинарных уставов и т.п. При этом основной акцент делается на необходимости формирования особой корпоративной этики у членов корпуса государственных служащих, специфичной по отношению к общегражданской этике и нуждающейся в особом регулировании.
С исследованиями данного типа коррелирует обширный пласт работ, посвященных изучению проблем противодействия коррупции в системе государственной службы. В этих трудах основной упор, как правило, сделан на изучении отклоняющегося поведения госслужащих при нарушении ими этических норм [6].
Кроме того, существует ряд обобщающих работ, преимущественно учебного и справочного характера, посвященных служебной этике как комплексному явлению [7; 8].
Исследователи РАНХиГС при Президенте РФ внесли большой вклад в разработку каждого из обозначенных направлений, которые взаимно дополняют друг друга, открывая перспективы для дальнейших исследований.
Сущность и основные характеристики этики г осударственной службы
Указанные работы содержат многообразные подходы к определению сущности и содержания понятия «этика государственной службы». Оно может пониматься как «форма поведения человека в сфере управления», как «система норм поведения, правил взаимоотношений и действий в государственно-служебных отношениях» или как «система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения» [9].
По своему источнику этика госслужбы может основываться как на формальных предписаниях, так и на неких неписаных, но общеизвестных нормах поведения. В качестве основания для выделения предмета этики государственной службы различные авторы называют общечеловеческие ценности, ценности данного общества или систему профессиональных (отраслевых) ценностей и норм. По своему субъекту-носителю этика госслужбы относится различными авторами как к отдельному представителю госслужбы, так и ко всей профессиональной группе.
Резюмируя сказанное, представляется правомерным сформулировать следующее обобщающее определение понятия этики государственной службы, исходя из теоретических подходов, которые могут рассматриваться как наиболее распространенные в современной научной среде:
Этика государственной службы представляет собой образ поведения государственного служащего в профессиональной служебной деятельности, основанный на:
1) ценностях и нормах российского общества как социального целого,
2) ценностях и нормах социальной группы (класса), к которой относится государственный служащий,
3) ценностях и нормах государственной службы как особой социально-профессиональной группы,
4) индивидуальных ценностях и нормах государственного служащего как личности,
которые могут быть выражены в форме официальных предписаний либо индивидуальных и (или) коллективных представлений о должном, осуждаемом и запретном поведении для государственного служащего.
Понятия этического, морального и нравственного в контексте настоящей работы рассматриваются синонимически.
Этика государственного служащего может, исходя из приведенного определения, рассматриваться в двух аспектах:
— правовом — как один из вопросов, регулируемых законодательством о государственной службе (например, система запретов и ограничений при поступлении на государственную службу и ее прохожде-
нии, требования по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и пр.),
— внеправовом — как ценности, нормы и вытекающие из них стандарты поведения, напрямую не урегулированные законодательством и дополнительные по отношению к нему.
Большинство исследователей рассматривают этические нормы как гармоничное продолжение законодательных норм (и наоборот). Однако на практике это далеко не всегда так. Например, правовая норма о необходимости информирования о служебных нарушениях может входить в противоречие с внеправовой нормой об осуждении «доносительства» в обществе, а правовая норма о беспристрастности зачастую нивелируется внеправовой нормой о корпоративной лояльности и пр.
Социологические исследования показывают, что абсолютное большинство российского населения и экспертов отрицательно относятся к коррупции как к явлению, а 60% граждан и экспертов считают ее большой общественной угрозой [6, с. 204]. Вместе с тем, многие граждане признают, что им приходилось иногда давать взятки для достижения своих целей. Таким образом, осуждая коррупцию вообще, респонденты «в отдельных случаях» допускают ее для себя. Аналогично обстоит дело и с государственными служащими: общество требует от них образцового морального облика, но они являются представителями того же самого общества, и поэтому разделяют все его недостатки и укоренившиеся стереотипы поведения. Таким образом, состояние государственной службы следует воспринимать во всех отношениях, в том числе в этическом, как отражение состояния российского общества.
Характеристика моделей государственной службы
Этические проблемы государственной службы не могут восприниматься изолированно от того общества, в котором функционирует госслужба и того места, которое она как институт занимает в данном обществе.
Указанная закономерность хорошо просматривается в работах зарубежных авторов. Этические регуляторы в пространстве «политик — чиновник — общество» описываются ими, как правило, термином Public Service Bargain (PSB), который пока не имеет точного русского эквивалента. В рамках настоящей работы мы понимаем его равнозначно общественному статусу государственного служащего.
В соответствии с классическим подходом, разработанным К. Худом и М. Лоджем [10], общественный статус государственного служащего в западных странах изменяется со временем под влиянием проводимых реформ в духе концепции «нового государственного управления» (New Public Management, NPM).
До начала реформ государственный служащий воспринимался в большинстве стран Европы и их бывших колоний как представитель закрытой профессиональной корпорации, обладавшей собственной морально-этической системой, которая строилась вокруг безупречной честности, высокого профессионализма и лояльности действующему правительству. Реформы ЫРМ, проводившиеся в названных странах в 1980-е — 2000-е гг. способствовали изменению общественного положения госслужащих. Они потребовали большей ориентации на бизнес-процессы, готовности работать под более жестким политическим давлением. В итоге прежний тип карьерного чиновника уступил место типу госслужащего-менеджера, решающего любые задачи, которые ставит перед ним политическое руководство, а его труд оценивается по достигнутым результатам и предполагает гибкую систему премирования, похожую на оплату в коммерческом секторе [11]. Госслужба при таком подходе принципиально не отличается от работы на открытом рынке, ее цель — максимальное удовлетворение потребностей заказчика.
По поводу трансформации РБВ в западной (а в последнее время и в мировой) науке развернулась активная полемика [12]. Мы воздерживаемся в настоящей работе от обзора этой дискуссии, принимая во внимание специфичность данного вопроса для каждой страны. Отметим лишь то, что этическая составляющая рассматривается во всех случаях как следствие общих изменений в системе госслужбы в процессе ее реформирования. В свою очередь, реформирование государственной службы представляет собой в общем смысле процесс трансформации института госслужбы применительно к требованиям изменяющегося и развивающегося общества.
Рассматривать характер указанных изменений мы считаем целесообразным, используя категорию модели государственной службы.
Понятие модели многоаспектно. В широком смысле оно обозначает образец, дающий представление о каком-либо явлении и процессе, его наиболее общих характеристиках. Применительно к государственной службе понятие модели в концептуальном плане использовалось ранее в рамках политической науки. Так, Ш. Эйзенштадт сформулировал модели взаимодействия политики и государственной службы в триаде «власть-госслужба-общество» [13, с. 112]. Он выделяет традиционную модель, при которой госслужба ориентирована на власть; модернизаци-онную, при которой госслужба ориентирована на общество; и транзитор-ную, при которой государственная служба ориентирована сама на себя.
Ф. Риггс предложил модели сочетания партийности и политизации государственной службы. В одном случае карьера чиновника зависит от его лояльности политическому руководству, в другом — аппарат госслужбы сам формирует политическую элиту и последняя служит его интересам [14, с. 9].
Б.Г. Питерсом выявлена модель взаимодействия госслужбы с политической властью и обществом через концепцию так называемых «административных моделей», под которыми им понимался исторически сложившийся набор ценностей, внутреннего устройства и форм взаимоотношений органов государственной власти с другими институтами, который обусловливает механизмы государственного управления в определенном обществе [15, с. 12]. Критериями выделения моделей являются особенности взаимодействия государства и общества, административных и политических институтов и др. Б.Г Питерсом и его последователями (К. Данхлстром, В. Лапуенте, П. Ким и др.) выделены англо-американская, наполеоновская, германская, скандинавская, китайская, японская и корейская административные модели.
Характер национальной модели государственной службы определяется сочетанием таких факторов, как особенности исторического развития, особенности правовой системы и специфика государственного устройства.
В литературе встречаются, в частности, административная, должностная, карьерная, партийная, трудовая, патронатная, либеральная, сервисная и иные модели государственной службы. Также авторы выделяют романо-германскую (карьерную), англосаксонскую (позиционную) модели, модель госслужбы стран исламской ориентации, восточно-азиатскую (элитную) и «корпоративную» модели государственной службы. Как правило, они проявляют себя в смешанном виде при доминировании одной из моделей.
В конечном итоге большинство исследователей сводят все многообразие классических моделей государственной службы к двум основным: англосаксонской и романо-германской (континентальной), открытой и закрытой. Открытая (трудовая) модель госслужбы предполагает отсутствие грани между госслужбой и хозяйственной сферой. При данной модели госслужащими являются все работники, оплачиваемые из бюджета. Их деятельность регулируется трудовым правом, и попасть на госслужбу не труднее, чем на работу в крупную корпорацию. Такая модель (с поправкой на партийность) существовала в СССР. Вместе с тем, частным случаем данной модели является сервисная модель, широко применяемая в англо-саксонских странах. Полярной по отношению к трудовой модели является закрытая (карьерная) модель, основанная на профессионализации и элитарности кадров госаппарата. Это обеспечивается высоким материальным обеспечением, пожизненным наймом, рангами и чинами. При такой модели чиновничество выделяется в особый класс, пополняемый образованными слоями общества на основе жесткого отбора. Для них характерны своя организационная культура, кодексы чести, особое законодательство и судебная система. Подобная модель характерна для западноевропейских континентальных стран. В таблице 1 представлен частный случай подобной классификации.
Таблица 1. Матрица моделей государственной службы зарубежных стран (вариант)
Открытая модель Закрытая модель
Федеративное государство децентрализованная (США) относительно децентрализованная (Германия)
Унитарное государство относительно децентрализованная (Великобритания) централизованная (Франция)
Источник: 16, с. 65.
Обобщая, можно отметить, что классическими примерами национальных моделей государственной службы являются англосаксонская и континентальная. Первая присуща странам британской правовой системы (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Индия). В этих странах государственная служба понимается традиционно как публичная, общественная или гражданская служба (public service, civil service), а не как служба государству. Вторая, континентальная модель более свойственна европейским странам (Франция, Германия и пр.). В данной модели чиновничество выделено в особую профессиональную группу, кадры которой особым образом обучаются, обладают особым правовым статусом.
Нами предложено понятие исторической модели государственной службы, которая определяется как совокупность характеристик, которые определяют уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху [16, с. 106]. Подобная модель является базой для сравнения государственной службы в разных странах и в разные эпохи. Понятие исторической модели строится на сочетании трех основных элементов: ценностей, приоритетов и организационно-правовых рамок государственной службы. Если хотя бы один из этих трех элементов выпадает, говорить о целостной модели госслужбы уже невозможно. Речь в этом случае идет о так называемом переходном периоде развития, продолжительность которого определяется временем, необходимым обществу, чтобы выработать новую систему ценностей взамен утраченной, и политическому руководству, чтобы сформулировать приоритеты для развития госслужбы в соответствии с этой системой ценностей, а также оформить их в организационно-правовые рамки.
Основные этапы становления модели государственной службы
в России
Изучение источников показывает, что процесс формирования национальной модели государственной службы в новейшей истории России неоднозначен. Как известно, в 1991 год Россия вступила, не имея зако-
на о государственной службе. Деятельность работников аппарата регулировалась Кодексом законов о труде РСФСР 1971 г. и Временными правилами о службе в учреждениях и предприятиях 1922 г., нормы которых перестали соответствовать реалиям.
За основу при разработке закона о государственной службе РФ был принят существовавший проект 1989 года, который к моменту принятия в 1995 г. претерпел множество изменений. Проведенный нами сравнительный анализ двух десятков редакций этого законопроекта, рассматривавшегося в Верховном Совете РФ в 1992-1993 гг. 1, а позднее — в Государственной Думе РФ, позволяет проследить, как с течением времени на фоне происходивших экономических и политических преобразований менялось представление законодателя о сущности государственной службы, ее роли в обществе. Основные вехи этого процесса через эволюцию подходов к определению понятия государственной службы представлены в таблице 2.
Таблица 2. Варианты определений понятия «государственная служба» в законодательстве РФ (1989-2003 гг.)
Определение государственной службы Источник
вид общественно-полезной деятельности, осуществляемой лицами, занимающими должности в аппаратах государственных органов всех уровней и финансируемой из средств союзного бюджета Закон СССР «О государственной службе» (1989 г., проект)
оплачиваемая профессиональная деятельность, осуществляемая лицами, занимающими должности в государственных органах, организациях, учреждениях, финансируемых из федерального бюджета, а также должности на государственных предприятиях Положение о статусе служащих органов исполнительной власти РСФСР (1991 г., проект)
профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые должности в федеральных, республиканских, региональных и муниципальных государственных органах, в том числе в судебных, представительных и исполнительных органах, в органах безопасности, контроля и т.д. Закон РФ «О государственной службе» (июль 1992 г., проект)
осуществление властных отношений в обществе, реализация целей и функций государства, исполнение оплачиваемой должности в государственном органе федерального, регионального и местного уровня, руководящая работа в государственных учреждениях Основы законодательства РФ о гос. службе (сентябрь 1992 г., проект)
служба в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, учреждениях и организациях, реализующих от имени государства его функции, кроме должностей народных депутатов, судей и работников по трудовому договору Основы законодательства РФ о гос. службе (февраль 1993 г., проект)
1 Документы по разработке проекта Основ законодательства РФ о государственной службе. Т. 1-3. // Гос. архив РФ. Ф. 10026. Оп. 1. Д. 2148-2150.
Окончание табл. 2
Определение государственной службы Источник
осуществление должностных полномочий по реализации, целей и функций государства, обеспечения прав и свобод граждан в соответствии с актами законодательства РФ и субъектов РФ, кроме работы в организациях государственного сектора и в органах местного самоуправления Основы законодательства РФ о гос. службе (июнь1993 г., проект)
замещение должностей в Администрации Президента, аппаратах Правительства, Совета Безопасности, палат Федерального Собрания, высших судов РФ, Центральной избирательной комиссии и в федеральных государственных органах власти Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г.
профессиональная деятельность, осуществляемая за денежное вознаграждение из средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, на государственных должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (1995 г.)
профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, субъектов РФ, федеральных и региональных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ Федеральный закон «О системе госслужбы РФ» (2003 г.)
Из таблицы видно, как постепенно сужалось и ограничивалось понимание государственной службы. Первоначальное организационное единство раскалывалось на должности государственной службы РФ, субъектов РФ и должности муниципальной службы, от которых отделялись государственные и муниципальные должности (в том числе выборные), а также должности в учреждениях и на предприятиях государственного сектора. Параллельно исчезло упоминание об общественных функциях госслужащих. В итоге их деятельность стала полностью ограничиваться внутренними процессами в государственном органе. Законодательство искусственно герметизировало государственную службу, отделило ее от общества и противопоставило ему. Все это сопровождалось резким падением общественного доверия к представителям государства, скачкообразным ростом коррупции.
Другим следствием попытки перехода к закрытой модели госслужбы стала законопроектная деятельность по созданию специальных правовых рамок госслужбы, включая этический кодекс.
В Посланиях Президента Федеральному Собранию в 1997 и 2002 годах шла речь о «необходимости унификации законодательства о государственной службе, упорядочении его структуры и устранения проти-
воречий» 1. Необходимость разработки Кодекса государственной службы, в котором были бы консолидированы все правовые нормы в данной сфере, отмечали в 1997 году 65,2% опрошенных госслужащих [17, с. 36]. Вместе с тем, разработчики Кодекса пытались объединить в нем взаимно противоречивые позиции, вследствие чего ими не была предложена целостная модель государственной службы, поэтому, при всей глобальности замысла, документ имел незавершенный характер, и не был внесен в Государственную думу.
В 2002 г. по итогам длительного экспертного обсуждения в Государственную думу был внесен проект «Кодекса поведения государственных служащих», составленный на основе аналогичного кодекса стран Евросоюза. Практически одновременно Президентом были утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», которые до настоящего времени регулируют данный вопрос.2 Подобные кодексы характерны для стран с карьерной моделью госслужбы, в то время как при открытой модели госслужащие разделяют общегражданские этические нормы и не нуждаются в кодексе. Отсутствие собственной модели госслужбы в России до сих пор мешает определиться с тем, нужен ли такой документ и будет ли он соответствовать характеру государственного аппарата РФ.
В 2010 г. Минздравсоцразвития внесло в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции текст Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих РФ, который был им одобрен 3. Эксперты считают данный кодекс необходимым, но для того чтобы он был применим и полезен, необходимо не перечислять, а понятно описывать в нем основные принципы служебного поведения, давать конкретное объяснение нравственным нормам и правилам служебного поведения.
Таким образом, в рассматриваемый период российский законодатель тяготел к построению закрытой (карьерной) модели государственной
1 См.: Ельцин Б.Н. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране (О положении в странен и основных направлениях политики РФ)». 6 марта 1997 г. // Российская газета. 1997. № 47. 7 марта; Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной». 18 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. № 71. 19 апреля.
2 Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собр. законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
3 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г (протокол № 21) // Официальные документы в образовании. 2011. № 36. Декабрь.
службы. Однако эта деятельность не была последовательной: так в Концепции реформирования государственной службы 2001 г присутствовали элементы менеджеризма, школы NPM, которая ближе к открытой модели.
К настоящему времени правовые акты содержат в себе отдельные элементы как открытой, так и закрытой модели госслужбы, как видно в таблице 3. Там же представлены обобщенные автором данные о предлагавшихся на различных этапах, но не реализованные элементы, характерные для обеих из моделей.
Таблица 3. Элементы различных моделей государственной службы в законодательстве РФ
Открытая модель Закрытая модель
Реализовано • Декларирование имущественного положения госслужащих • Публикация данных о доходах госслужащих в СМИ Конкурсный порядок назначения на должности • Наличие профсоюза госслужащих • Систематическая переподготовка раз в 3 года • Привлечение независимых экспертов в оценочные комиссии • Госслужба только в органах власти • Дополнительный отпуск за выслугу лет • Запрет на госслужбу иностранцев • Запрет совмещать госслужбу с другой работой • Квалификационный экзамен, классные чины • Оплата по системе «оклад + надбавки» • Надбавка за «особые условия службы» • Наличие испытательного срока • Особый порядок пенсионного обеспечения • Повышение и направление на переподготовку по итогам аттестации • Понятие «государственной должности» • Особый пенсионный возраст • Реестр государственных должностей • Система квалификационных требований
Не реализовано • Индивидуальная материальная ответственность госслужащих • Муниципальная служба как разновидность государственной службы • Разделение госслужащих на чиновников и технических работников (специалистов) • Обязательная сертификация государственных органов • Сертификация квалификаций госслужащих • Возможность временной отставки госслужащих по политическим мотивам • Деление государственных органов и их подразделений на категории • Дисциплинарный кодекс и административный суд (суд по делам госслужбы) • Единая для всей госслужбы сетка оплаты, зависящая от должности и группы • Институт присяги на гражданской службе • Требование о наличии ученой степени для назначения на высшие должности госслужбы • Освобождение служащих от уплаты налогов • Особая патронатная служба — деятельность помощников при политических руководителях • Ведение особого ордена для госслужащих • Штрафы за дисциплинарные нарушения
В России, в отличие от предыдущих эпох — дореволюционной и советской — когда государственная служба строилась вокруг некоего единого стержня, системообразующее начало отсутствует. Принято считать, что к настоящему времени создана некая национальная модель государственной службы в РФ, оформленная законодательно и реально существующая, которая принципиально отличается как от советской модели, так и от госслужбы других стран. На наш взгляд, это не соответствует действительности. Произошло устранение прежних системообразующих категорий, но замещения их новыми, адекватными им по своему значению, до сих пор не случилось. Законодательство, и текущая практика представляют собой набор принципов, технологий и норм, частично принесенных из практики прошлого, частично без адаптации заимствованных за рубежом или зависящих от личности руководителей. Таким образом, в полной мере проявляет себя предложенная нами концепция переходного периода между историческими моделями реформирования государственной службы.
Развитие этического регулирования государственной службы при изменении ее модели
В условиях переходного периода, начавшегося с распадом партийной модели госслужбы во второй половине 1980-х гг. и продолжающегося до сегодняшнего дня, в отсутствие общественно значимых смыс-лообразующих начал, госслужащие вынуждены руководствоваться вну-тригрупповыми или личными целями и ценностями, частными интересами. Произошло законодательное и идеологическое обособление государственной службы от общества, населения и от политической системы. Госслужащие должны служить закону и народу, но система государственной службы в ее современном виде, как доказывается в ряде работ, не побуждает их к этому.
Отсутствуют все признаки модели, за исключением самых общих, формальных законодательных рамок, которые к тому же зачастую обходятся. Нигде не определены такие принципиальные моменты, как место и роль государственного служащего в современном российском обществе, в государственном управлении, в жизни страны. Не поставлен вопрос о взаимоотношении государственной службы и общества, госслужбы и науки, образования, семьи, церкви и т.д., которые не участвуют в определении направлений развития госслужбы, не участвуют в ее повседневном совершенствовании.
Как отмечает современный исследователь, сам правовой статус госслужбы сегодня порождает проблемы, потому что «направляет трансформацию государственной службы... в сторону превращения ее в институт, обслуживающий интересы лиц, замещающих государственные
должности... государственный служащий работает не столько за государство, общество..., сколько на тех, кто его принял на службу и управляет им». В итоге предлагается изменить понятие государственной службы в федеральном законе, определив ее как деятельность по исполнению полномочий РФ (субъектов РФ) «в соответствии с наделенной компетенцией» [18, с. 82] .
Весной 2012 г Президентом РФ были подписаны поручения по развитию гражданской службы, сформулированные совместно с экспертами 1. В них указано, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении государства и граждан как управляющих и управляемых, себя полностью исчерпала. Необходима интеграция госслужбы и общества, повышение ее открытости для контроля, пересмотр принципов формирования кадров.
Разработанный и опубликованный в 2014 г проект федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 гг.) и план мероприятий по ее реализации» содержит ряд положений, направленных на изменение роли государственных служащих в российском обществе. Программа ставит целью «создание системы эффективной и профессиональной» госслужбы, ориентированной на обеспечение потребностей гражданского общества и развитие экономики (курсив наш — авт.). Эта формулировка наполняет государственную службу общественным содержанием, отсутствующим в базовом определении федерального закона.
В программе констатируются, что «сложившаяся в настоящее время ситуация характеризуется возрастающим недостатком мотивированных на общественное служение квалифицированных кадров», «особенно ощутима нехватка мотивированных молодых специалистов, ориентированных на многолетнее прохождение государственной службы» 2.
Далее отмечается, что «низкий уровень информированности граждан о целях и задачах, планах и результатах деятельности государственных органов .приводит к возникновению необоснованных представлений населения о государственных служащих, препятствует формированию
1 См.: Перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство» по вопросу кадрового обеспечения государственной службы 14 марта 2012 г. от 28 марта 2012 г. № Пр-778. Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс] // иЯ1_: ИНрУ/вреааккгетНп. ги/пешз/14999.
2 Проект Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 — 2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 — 2018 годы)» // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi7req =doc;base=PNPA;n=1587.
в обществе положительного имиджа и престижа государственной службы, снижает доверие общества к предпринимаемым государством мерам в целом». Как средство для решения данной проблемы обозначены стандарты «государственно-служебной культуры».
Центральным элементом программы является изменение в кадровой политике. Должности госслужбы предполагается классифицировать по профессионально-квалификационным группам, разработать модели должностей и в дальнейшем подбирать кадры на вакансии государственной службы на открытом рынке труда с учетом профессиональных и личностных качеств. Предполагается ввести, в частности, общественную оценку деятельности государственных служащих, а размер оплаты труда поставить в зависимость от выполнения показателей результативности, чтобы мотивировать госслужащих к профессиональному и добросовестному исполнению обязанностей.
В Программе впервые в российском законодательстве вводится понятие этического климата на государственной службе, которое фигурирует в названии данной статьи. Понятие этического климата сводится к совокупности ценностей, установок и стереотипов поведения, умение госслужащих на практике применять антикоррупционные механизмы, принимать решения в этически спорных ситуациях.
Важным направлением является предполагаемое сближение в правовом отношении видов государственной службы, муниципальной службы, государственных и муниципальных должностей в части вопросов, «связанных с прохождением, профессиональным развитием и продвижением по должностям, межведомственной ротацией. унификацией государственных социальных гарантий и принципов оплаты труда». Таким образом, налицо тенденция к преодолению искусственной изоляции государственной службы. Параллельно наблюдается сближение с общемировым трендом к менеджеризации руководящего состава госслужбы (возможность «бокового входа», оплата по показателям эффективности, расширение персональной ответственности и подотчетности политическому руководству).
Несмотря на упоминание в Программе о государственных служащих как представителях «особой профессиональной сферы», о «кадровом корпусе» государственной службы, видно (хотя и с некоторыми исключениями) движение в направлении построения открытой, трудовой модели госслужбы. Импульсы по реформированию государственной службы в последние годы исходят от Министерства труда и социальной защиты РФ — органа, уполномоченного на формирование и реализацию кадровой политики в масштабах всего народного хозяйства.
Границы между госслужбой и трудовой деятельностью иных видов, в том числе в коммерческой сфере, стираются и будут стираться в дальнейшем, особенно на должностях, не наделенных властными полномо-
чиями. Публично-правовой статус высших госслужащих сохранится ввиду специфики данных должностей, но и здесь имеются сдвиги в сторону унификации. Так, многие действующие руководители госслужбы на федеральном уровне и в регионах имеют опыт руководства в коммерческой сфере (так, среди членов Правительства Москвы, после 2012 года доля этой категории доходила до 50%).
Какие последствия эти изменения в национальной модели государственной службы имеют для рассматриваемой проблемы этического регулирования?
Однозначно ответить на этот вопрос пока не представляется возможным. По крайней мере предпринимаемые законодателем и экспертным сообществом в настоящее время усилия по регламентации этического регулирования госслужбы пока не демонстрируют единства подходов и системности в данном вопросе.
Проект нового Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, в разработке и обсуждении которого принимают участие эксперты РАНХиГС, направлен на установление норм служебного поведения, повышение правовой и нравственной культуры служащих, укрепление их авторитета и повышение общественного доверия к государственным органам 1. Разработчики Кодекса видят его роль в качестве дополнительного инструмента правового регулирования служебной деятельности госслужащих по отношению к действующему законодательству. С этим, в частности, связано в ряде случаев прямое текстуальное повторение в проекте норм действующего законодательства.
В то же время, в качестве важной особенности рассматриваемого проекта можно отметить то, что первым принципом государственной службы в нем названо общественное служение. Этим он отличается от норм законов о государственной службе, о противодействии коррупции и пр. Важными и новыми принципами являются социальная ответственность и открытость госслужбы. Детализированная проработка этих и других аспектов будут способствовать дальнейшей правовой им-плементации формирующейся отрытой (трудовой) модели на российской государственной службе.
Заключение
Подводя итоги проведенного анализа, следует отметить, что правовые (разработка этических кодексов) и экономические (материальное стимулирование) меры по обеспечению этики государственных служа-
1 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (2014 г., проект) // Текущий архив.
щих следует применять в комплексе. Глубинное решение проблем госслужбы, в том числе такой важной и широко обсуждаемой, как проблема коррупции, в общем виде может строиться на сочетании мер воздействия на материальные условия и на сознание государственных служащих. Это важно для минимизации противоречий между правовыми и социальными (личными, групповыми) нормами и ценностями. К числу таких мер могут относиться:
— четкое определение полномочий и ответственности государственных органов и должностных лиц,
— дальнейшая регламентация государственных услуг и функций,
— внедрение передовых методов и технологий управления, которые минимизируют участие субъективных факторов при принятии управленческих решений,
— расширение практики общественного контроля в различных формах над деятельностью государственного аппарата,
— борьба с экономическим неравенством и имущественным расслоением в обществе,
— борьба с влиянием криминала в государственном аппарате, со сращиванием преступных элементов и государственной службы,
— систематическая ротация кадров управления,
— использование идеологических и воспитательных мер противодействия коррупции.
Этические нормы не могут быть сформированы в ходе реформирования лишь внутренней среды государственной службы, но только при изменении общественного бытия и сознания, при котором резко сократится экономическое неравенство, а влияние общества на государственный аппарат, подотчетность последнего обществу станет преобладающей тенденцией.
Решение многих проблем внутри самой государственной службы, таких как диспропорции в престижности и уровне оплаты труда между различными ведомствами, а также между федеральной, региональной и муниципальной службой, видится, в частности, в выравнивании уровня развития регионов, в развитии технологий стратегического государственного планирования, включая бюджетное планирование. Реформа государственной службы не должна проводиться изолированно от других направлений повышения эффективности государственного управления — административной и бюджетной реформ.
Немаловажным фактором для гармонизации этического климата государственных органов является воссоздание роли социальных институтов, обеспечивающих вертикальную мобильность населения и интеграцию общества, превращение государственной службы в один из таких институтов, как это было в прошлом.
Наконец, должны быть четко определенные функциональные и профессиональные требования к должностям государственной службы различного профиля и уровня.
Таким образом, формирование этических основ современной государственной службы — это сложная управленческая задача, в решении которой меры экономической политики должны сочетаться с правовыми, организационными и культурно-воспитательными мерами. Но самое главное, на наш взгляд, — это ясное понимание всеми участниками процесса реформирования того, какие задачи должен будет решать институт государственной службы в завтрашнем российском обществе.
Список литературы
1. ДеркачА.А., Михеев С.С. Развитие управленческой компетентности государственного служащего М.: РУДН, 2012. 306 с.
2. Иванова В.И. Политические ценности в системе подготовки управленческих кадров государственной службы. Дисс. ...канд. полит. наук. СПб., 2005. 188 с.
3. Щербакова В.А. Формирование положительного имиджа государственных служащих. В сб.: Социально-профессиональное развитие государственной службы / Под общ. ред. А.И. Турчинова. Материалы 13-й Общероссийской науч.-практ. конференции. М.: РАНХиГС, 2014. С. 81-85.
4. Богдан Н.Н., Бушуева И.П. Влияние индивидуальных факторов на профессиональное развитие государственных гражданских служащих // Вопросы управления. 2014. № 1. С. 5-15.
5. Соколов В.М. Модельный кодекс государственного служащего Российской Федерации // Менеджмент в государственных структурах. 2010. № 1. С. 34-41.
6. Магомедов К.О. Об эффективности противодействия коррупции в государственных органах власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 3. С. 201-212.
7. Шишкина A.A. Этика государственной службы на современном этапе развития России / И.Ю. Добродеева, A.A. Шишкина // Монография. Шуя: Изд-во ГОУ ВПО «ШГПУ», 2010. 111 с.
8. КузнецовА.М. Этика государственной и муниципальной службы: учебник для бакалавров. М.: Издательство Юрайт, 2014. 253 с.
9. Зотов М.Д. Кодексы этики как механизм управления нравственным развитием государственных гражданских служащих в условиях современной России: дисс. ... канд. соц. наук. М., 2013. 162 с.
10. Hood C., Lodge M. The Politics of Public Service Bargains: Reward, Competency, Loyalty — and Blame. Oxford University Press, 2006. 350 p.
11. Hondeghem A., Dorpe K. van. Performance Management Systems for senior civil servants: how strong is the managerial Public Service Bargain? // International Review of Administrative Sciences. 2012. Vol. 79. No 1. P. 9-27
12. Althaus C., Vakil T. Political transitions: Opportunities to renegotiate the Public Service Bargain // Canadian Public Administration. 2013. Vol. 56. No. 3. P. 478-490.
13. Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас. 2010. №6 (74). С. 110-135.
14. РиггсФ. Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительная социология: Избранные переводы. М: ИНФРА, 1995. 150 с.
15. Peters B.G. Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination // Public Administration. 2008. № 2. Р. 11-30.
16. Борщевский Г.А. Методологические аспекты изучения истории государственной службы России // Государственная служба. 2013. № 4(84). С. 105-108.
17. Лаптев И.Д. Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессионализм и должностное развитие / Под ред. И.Д. Лаптева, Е.В. Охотского. М.: Экономика, 1997. 226 с.
18. Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2014. № 1. С. 80-83.
■ ■ ■ THE RATIO OF THE MODEL OF PUBLIC SERVICE AND ETHICS OF CIVIL SERVANTS
Author: BORSHEVSKIY G.A.
BORSHEVSKIY George Alexandrovich, PhD (history), Associate Professor Department of Civil Service and Personnel Policy, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA). Address: 84, Vernadskogo Prospect, Moscow, Russia, 119606. Tel: +7 (499) 956-95-34. E-mail: borshevskiy2008@yandex.ru.
Abstract. Regulatory issues of professional ethics of civil servants are discussed in the context of the ongoing process of reforming the civil service system in Russia. The author points out the contradictions between the needs of society in existence of efficient and professional civil service, on the one hand, and present social dissatisfaction in corruption and irresponsibility of public servants, on the other.
The hypothesis of the work is based on the assumption that the problems in the regulation of professional ethics of civil servants are the result of inadequate definition of the place and role of the Institute of Civil Service in the modern Russian society. The hypothesis is tested using the methods of structural-functional analysis, analysis of documents and sources (including their substantive identification), methods of classification of data, and identifying best practices. A number of legal acts were analyzed; there were attracted some sources not previously published in Russian were brought in. Theoretical novelty of the work includes identification and analysis of introduced archival sources by author.
Proposals touch upon inclusion of the control measures of ethical climate in government bodies and code of conduct of civil servants in the broader context of institutional changes in the national model of public service in the Russian Federation. The practical significance of the work involves the use of the conclusions and proposals during the ongoing reform of the civil service.
Keywords: civil service, reform, public authority, ethics, anti-corruption, professional service activities.
References
1. Derkach A.A. andMikheyevS.S. Razvitiye upravlencheskoy kompetentnosti gosu-darstvennogo sluzhashchego. M.: RUDN, 2012. [Derkach, A.A. and Mikheyev, S.S. (2012) Development of managerial competence of public servants, Moscow].
2. Ivanova V.I. Politicheskiye tsennosti v sisteme podgotovki upravlencheskikh kadrov gosudarstvennoy sluzhby. Diss. ...kand. polit. nauk. SPb., 2005. [Ivanova, V.I. (2005) Political values in the training of management stuff of public service: dissertation, St-Petersburg].
3. Shcherbakova V.A. Formirovaniye polozhitel'nogo imidzha gosudarstvennykh sluzhashchikh. V sb.: Sotsial'no-professional'noye razvitiye gosudarstvennoy sluzhby / Pod obshch. red. A.I. Turchinova. Materialy 13-y Obshcherossiyskoy nauch.-prakt. konferentsii. M.: RANEPA, 2014. [Shcherbakova, V.A. (2014) 'Creating a positive image of public servants'. In.: Social and professional development of public service. the 13th All-Russian Conference, Moscow].
4. Bogdan N.N. and Bushuyeva I.P. Vliyaniye individual'nykh faktorov na professional'noye razvitiye gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh // Voprosy upravleniya. 2014. № 1. S. 5-15. [Bogdan, N.N. and Bushuyeva, I.P. (2014) 'The influence of individual factors on the professional development of civil servants' Voprosy upravleniya, No 1, pp. 5-15].
5. Sokolov V.M. Model'nyy kodeks gosudarstvennogo sluzhashchego Rossiyskoy Federatsii // Menedzhment v gosudarstvennykh strukturakh. 2010. № 1. S. 34-41. [Sokolov, V.M. (2010) 'Model Code of civil servants of the Russian Federation'. Menedzhment vgosudarstvennykh strukturakh, No 1, pp. 34-41].
6. Magomedov K.O. Ob effektivnosti protivodeystviya korruptsii v gosudarstvennykh organakh vlasti // Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya. 2014. № 3. S. 201-212. [Magomedov, K.O. (2014) 'On the effectiveness of anti-corruption in the state-governmental authorities' Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya. No 3, pp. 201-212].
7. Shishkina A.A. Etika gosudarstvennoy sluzhby na sovremennom etape razvitiya Rossii: Monografiya. Shuya: Izd-vo GOU VPO «SHGPU», 2010. [Shishkina, A.A. (2010) Ethics of public service at the present stage development of Russia, Shuya].
8. KuznetsovA.M. Etika gosudarstvennoy i munitsipal'noy sluzhby: uchebnik dlya bakalavrov M.: Izdatel'stvo Yurayt, 2014. 253 s. [Kuznetsov, A.M. (2014) Ethics of state and municipal services: a textbook for undergraduate. Moscow].
9. Zotov M.D. Kodeksy etiki kak mekhanizm upravleniya nravstvennym razvitiyem gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh v usloviyakh sovremennoy Rossii: diss. ... kand. sots. nauk. M., 2013. 162 s. [Zotov, M.D. (2013) Codes of ethics as a control mechanism moral development of civil servants in modern Russia: dissertation, Moscow ].
10. Hood, C. and Lodge, M. (2006) The Politics of Public Service Bargains: Reward, Competency, Loyalty — and Blame. Oxford: University Press. 350 p.
11. Hondeghem, A. and Dorpe, K. van. (2012) Performance Management Systems for senior civil servants: how strong is the managerial Public Service Bargain? International Review of Administrative Sciences, Vol. 79, No 1, pp. 9-27.
12. Althaus, C. and Vakil, T. (2013) Political transitions: Opportunities to renegotiate the Public Service Bargain, Canadian Public Administration, Vol, 56, No 3, pp. 478-490.
13. Eyzenshtadt S. Sryvy modernizatsii // Neprikosnovennyy zapas. 2010. №6 (74). S. 110-135. [Eyzenshtadt, S. (2010) Undermining modernization, Neprikosnovennyy zapas, No 6 (74), pp. 110-135].
kommyhmkomrnq - communicology
14. Riggs F. Sravnitel'naya otsenka prezidentskoy formy pravleniya // Sravnitel'naya sotsiologiya: Izbrannyye perevody M: INFRA, 1995. 150 s. [Riggs, F. (1995) Comparative assessment of presidentialism, Sravnitel'naya sotsiologiya: Izbrannyye perevody, Moscow].
15. Peters, B.G. (2008) Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination, Public Administration, No 2, pp. 11-30.
16. BorshchevskiyG.A. Metodologicheskiye aspekty izucheniya istorii gosudarstvennoy sluzhby Rossii // Gosudarstvennaya sluzhba. 2013. № 4(84). S. 105-108. [Borshchevskiy, G.A. (2013) 'Methodological aspects of the study of the history of state-civil service of Russia'. Gosudarstvennaya sluzhba, No 4 (84), pp. 105-108.]
17. Laptev I.D. Federal'naya gosudarstvennaya sluzhba: kadrovyy sostav, yego professionalizm i dolzhnostnoye razvitiye / ed. I.D. Laptev, E.V. Okhotskiy. M.: Ekonomika, 1997. 226 3. [Laptev, I.D. (1997) Public Service: the staff of his professionalism and official development. Moscow].
18. Adamovich A. Reformirovaniye sistemy gosudarstvennoy sluzhby Rossiyskoy Federatsii // Gosudarstvennaya sluzhba. 2014. № 1. S. 80-83. [Adamovich, A. (2014) 'Reforming the civil service of the Russian Federation'. Gosudarstvennaya sluzhba, No 1, pp. 80-83].
