Об этических аспектах регулирования государственной службы в Великобритании и Канаде Текст научной статьи по специальности «Право»

Бочарова Е.Ю.

Об этических аспектах регулирования государственной службы в

Великобритании и Канаде

Одна из важнейших особенностей этического регулирования канадской государственной службы, состоит в том, что в этой стране существуют чёткие разграничения между двумя уровнями государственных служащих: между служащими, занимающими руководящие позиции, и государственными служащими среднего и низшего звена, - и их поведение регулируется разными кодексами. Необходимость профессионального консультирования каждого из этих уровней в отдельности предопределила структуру самих органов-координаторов, которые с момента своего создания постоянно претерпевали изменения.

Законопроект, предусматривающий создание двух отдельных органов, следящих за соблюдением этических норм поведения членами Канадского парламента и сенаторами, был одобрен обеими палатами 31 марта 2004 г. Он изначально являлся частью программы действий премьер-министра Жана Кретьена по усилению этических мер в целом и роли Советника по Этике в частности, опубликованной в 2002 г. вследствие скандала, вспыхнувшего вокруг государственных контрактов. Законопроект был пересмотрен уже после ухода Ж. Кретьена с премьерского поста, но блокировался сенаторами, которые требовали создания специальной должности для Сената, на которую бы назначалось лицо по их представлению1. В результате определенных компромиссов, принятый с поправками законопроект закрепил право на существование двух различных должностных лиц, курирующих вопросы этики в Палате Общин и в Сенате Канады: комиссара по Этике и государственного служащего, занимающегося вопросами этики в сенате (в русском языке нет точного перевода для должности senate ethics officer) соответственно.

Государственный служащий, занимающийся вопросами этики в сенате, следит за выполнением сенаторами Кодекса, регулирующего конфликты интересов, в котором прописано их должное служебное поведение, предлагает свои консультационные услуги и ежегодно выносит на обсуждение Сената Канады отчет о своей деятельности. Он является представителем сената и работает под общим руководством комитета, созданного в рамках Закона о Парламенте с целью регулирования упомянутого выше Кодекса конфликта интересов для сенаторов.

lMunroe S. Ethics Watchdogs for Canadian Parliament. URL: http://canadaonline.about.com/cs/govtethics/a/ethicscomm.htm

Согласно внесенным в 2004 г. в Закон о Парламенте Канады поправкам, Бюро советника по Этике было распущено, а Советника по Этике заменил Комиссар по Этике, выполнявший функции, переданные ему палатой общин, по контролю над выполнением принципов, правил и обязанностей в сфере служебной этики, установленных премьер-министром для высокопоставленных государственных служащих.

Со вступлением в силу Закона о конфликте интересов (содержащегося в Федеральном Законе об ответственности) 9 июля 2007 г. должность Комиссара по этике была заменена на должность Комиссара по конфликтам интересов и этике (le Commissaire aux Conflits d’l^ret et a l’Ethique du Canada, далее - Комиссар). Бюро Комиссара (далее - БККИЭ) - независимый парламентский орган, а сам Комиссар как представитель Парламента Канады не зависит от существующего правительства, что позволяет ему следить за должностным поведением не только членов палаты общин, но и за поведением министров и самого Премьер-министра Канады .

Работа БККИЭ состоит в помощи депутатам правильно интерпретировать положения Кодекса, регулирующего конфликты интересов (известного как Кодекс депутатов), и тем самым избегать конфликтов интересов. БККИЭ:

- разъясняет членам палаты общин их обязанности в соответствии с Законом о конфликте интересов к ответственным должностным лицам (далее -Закон);

- получает конфиденциальные отчёты, предусмотренные Кодексом депутатов;

- хранит конфиденциальные документы и ведёт реестр данных, обязательных для публичного декларирования;

- проводит расследования фактов нарушения Кодекса.

- Полномочия Комиссара прописаны в Законе о Парламенте Канады и заключаются в следующем:

- оказание содействия палате общин в регулировании поведения её членов. Под руководством Постоянного комитета по делам Палаты Общин Комиссар несёт ответственность за применение к депутатам Кодекса депутатов;

2Dawson M. Mandate of the Conflict of Interest and Ethics Commissioner and Post-Employment Rules. Speaking Notes for a presentation to Oliphant Commission by the Conflict of Interest and Ethics Commissioner. June 17. 2009. Pp.2-3.

- контроль применения Закона. К ответственным должностным лицам в Канаде относятся министры, парламентские секретари, служащие и советники министерств, а также должностные лица, назначаемые министрами (помощники министров, члены федеральных ведомств и т.д.).

Комиссар конфиденциально консультирует ответственных должностных лиц и депутатов по вопросам, касающимся соблюдения Закона и Кодекса депутатов. Одна из его задач состоит в конфиденциальном предоставлении премьер-министру своего мнения по вопросам, затрагивающим конфликт интересов и нормы административной этики.

В случае наличия обоснованных мотивов для подозрения в нарушении Кодекса депутатов, Комиссар имеет право на проведение расследования для установления, действительно ли нарушения со стороны депутата имели место, и если да, то были ли они совершены по его личной инициативе или по просьбе другого депутата. Такого рода расследование может быть проведено Комиссаром и по резолюции палаты общин.

В обязанности Комиссара также входит предоставление парламенту трёх ежегодных отчетов: по одному отчёту об исполнении Кодекса депутатов и Закона и список оплаченных депутатам командировок.

За исключением высокопоставленных государственных служащих, о которых шла речь, Закон не касается государственных служащих Канады среднего и низшего звена. Этические аспекты их профессиональной деятельности рассматриваются в Кодексе ценностей и этики государственных служащих (далее - Этический кодекс), разработанном Советом Казначейства Канады, контроль выполнения которого возложен на Секретариат Совета.

Именно Секретариат несет ответственность за распространение информационных и дидактических материалов, связанных с Этическим кодексом, контролирует его выполнение во всех правительственных организациях, а также обеспечивает консультативную помощь в этих вопросах заместителям руководителей учреждений, на которых лежит основная ответственность внутри отдельных структур.

Возложение на заместителей глав учреждений «ответственности за этику» -явление относительно новое и находящееся в стадии внедрения. Так, пока далеко не все руководители в министерствах имеют таких заместителей. Тем не менее, их обязанности прописаны в Этическом кодексе и достаточно обширны. В рамках своих организаций они должны постоянно поощрять и поддерживать диалог с сотрудниками о моральных ценностях и возникающих в связи с этим сложностях, внедрять

организационные механизмы для разрешения этого рода проблем: помогать служащим предотвращать и разрешать коллизии, связанные с конфликтом интересов, обеспечивать конфиденциальность информации, поступающей от служащих относительно нарушений этических норм. Результаты своей работы и предложения по совершенствованию деятельности в данном направлении они представляют в Совет Казначейства, с которым регулярно консультируются.

Помимо заместителей руководителей учреждения, Этический кодекс предусматривает и должность public service integrity officer. Перевести ее название на русский можно лишь приблизительно - должностное лицо, ответственное за честность (соблюдение моральных стандартов) на государственной службе. Его роль состоит в получении, регистрации и обобщении информации о нарушениях, включая нарушения Этического кодекса, и рекомендации заместителю руководителя о способах решения проблем3.

Для достижения большей эффективности работы на местах, функции центрального координирующего органа частично выполняют специальные парламентские служащие, должности которых утверждены законом во всех канадских провинциях. Их полномочия распространяются на этическое координирование поведения как парламентских, так и министерских чиновников, что является, вероятно, свидетельством влияния американской модели органа-координатора. Отличительные особенности состоят в следующем:

- назначение и увольнение такого должностного лица осуществляется согласно установленному законодательству;

- расследования проводятся по «инквизиционной модели» с соответствующими правомочиями по закону, но чиновник, находящийся под следствием, имеет право делать заявления;

- результаты расследования представляются на рассмотрение законодательному собранию в полном составе, а не отдельному комитету;

- в отчете публикуются рекомендации по применению санкций;

- ответ законодательного собрания должен быть получен в течение 30 дней; причем оно принимает окончательное решение и осуществляет

3Оболонский А.В. Реформирование государственной службы: этико-нравственный аспект // Право и управление: XXI век: интернет-журнал. 2008. № 1 (2). С. 83-84.

реализацию рекомендаций только при условии принятия или отклонения

4

всего отчета .

В ходе дальнейших реформ в сфере этики государственной службы Канады был разработан и Кодекс ценностей и этики в государственном секторе (далее - Новый кодекс). Принятый 2 апреля 2012 г., он служит руководством для всех канадских служащих государственного сектора федерального уровня, и ознакомление с ним является обязательным условием приема на государственную службу. В этом кодексе представлены основные принципы работы канадских государственных служащих: уважение демократии, уважение личности, неподкупность, самосовершенствование. Более того, в законе «О защите служащих, предающих гласности наблюдаемые факты нарушения закона», в соответствии с которым и был принят Новый кодекс, предусматривается необходимость разработки кодексов организационного поведения во всех организациях государственного сектора.

С вступлением в силу Нового кодекса, предыдущий Этический кодекс больше не действует в отношении служащих центрального государственного аппарата, которые также должны следовать и приложению: «Руководство по конфликту интересов и действий после сложения служебных полномочий»5.

Продвижение Нового кодекса и консультирование государственных служащих по вопросам корректности его интерпретирования, а также контроль за его исполнением и обеспечение достижения поставленных в нем задач возложены на Бюро главного управляющего человеческими ресурсами Секретариата Совета Казначейства Канады (le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines du Secretariat du Conseil du Tresor du Canada, далее - Главный управляющий). Этот компетентный в сфере этики государственного управления орган был создан в феврале 2009 г. и до настоящего времени его обязанности ограничивались внедрением этических практик в государственном секторе, управлением инициативами по улучшению морального климата и предотвращению харассмента на рабочем месте. С момента вступления в силу Нового кодекса Главный управляющий наделен полномочиями разрабатывать директивы и правила, с целью внесения уточнений в выше названный кодекс.

Финансовая поддержка инициатив по развитию этической инфраструктуры в высших политических кругах Великобритании привела к созданию Комитета по стандартам в публичной сфере (The Committee on Standards in Public Life, далее -

4Gay O. Comparing systems of ethics regulation // Saint-Martin D., Thompson F. Public ethics and governance: standards and practices in comparative perspective. Emerald Group Publishing, 2006. P. 98-99.

Secretariat du Conseil du Tresor du Canada. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/index-fra.asp

КСПС) в октябре 1994 г.6 Он был создан по решению премьер-министра Джона Мейджора вследствие ряда заявлений о том, что некоторые члены парламента Великобритании принимали денежные вознаграждения за официальные запросы, осуществляемые по поручению бизнесменов (так называемые «оплачиваемые запросы»). КСПС также известен как Комитет Нолана, так как первым его председателем стал лорд Нолан. Члены КСПС обязательно должны были иметь опыт в политической сфере деятельности и не зависеть от правящей партии7.

В своем выступлении Дж. Мейджор определил для КСПС следующие пределы полномочий:

«...Изучить нынешнюю обеспокоенность по поводу стандартов поведения всех лиц, занимающих государственные должности, включая меры по регулированию их финансовой и коммерческой деятельности, и разработать рекомендации по внесению в нынешние механизмы изменений, которые могут быть необходимы для обеспечения высших стандартов выполнения норм поведения и морали в публичной сфере. Для этих целей под лицами, занимающими государственные должности, понимаются министры, чиновники и советники; члены национального Парламента и члены Европейского парламента от Великобритании, высшие должностные лица всех неправительственных органов и учреждений национальной системы здравоохранения; должностные лица в ранге, соответствующем министру; высшие должностные лица других учреждений, выполняющих функции, финансируемые из государственного бюджета; а также члены парламента и старшие сотрудники аппарата местных органов власти»8.

Премьер-министр Тони Блэр расширил круг компетенций КСПС в ноябре 1997 г., возложив на него функцию наблюдения за механизмами финансирования политических партий и разработки рекомендаций по их усовершенствованию.

При разработке проекта создания этического координирующего органа в Великобритании главным вопросом стало определение его статуса и степени независимости9. КСПС представляет собой консультативный, а не регулятивный, орган, что позволяет ему рассматривать частные случаи или заявления о должностных преступлениях, но исключает их самостоятельное расследование или же требование от других структур проведения таких расследований. Его статус можно охарактеризовать

6Koch R., Dixon J. Public governance and leadership: political and managerial problems in making public governance changes the driver for re-constituting leadership. Gabler Edition Wissenschaft. DUV. 2007. P. 542.

1 BradleyA.W., EwingK.D. Constitutional and administrative law. Essex, 2007. P. 319.

Jude E., Gay O. Committee on Standards in Public Life. Standard Note SN/PC/04888. 11 November 2007. URL: www.parliament.uk/commons/lib/research/briefings/snpc-04888.pdf

9Gay O. Comparing systems of ethics regulation. P. 103.

как кванго, т.е. комитет, назначенный и финансируемый правительством, но работающий независимо от него.

КСПС состоит из 10 человек: председателя, трех членов-политиков, назначаемых премьер-министром по рекомендации лидеров лейбористской, консервативной и либерально-демократической партий, и шести независимых политических деятелей, назначаемых премьер-министром сроком на три года.

КСПС работает на постоянной основе и проводит, как правило, ежемесячные собрания, в ходе которых обсуждаются современные проблемы и вопросы, касающиеся стандартов в публичной сфере. С 2004 г. КСПС раз в два года проводит исследование общественного мнения - восприятия и ожиданий граждан относительно стандартов в публичной сфере. Результатами работы КСПС является публикация бюллетеней, проведение публичных слушаний и масштабных исследований и представление итогового отчета премьер-министру. За 15 лет существования КСПС опубликованы 13 отчетов, последний из которых - в сентябре 2011 г.10 Отчеты обычно включают в себя:

- публикацию консультативного документа, освещающего особо важные проблемы;

- предварительное изучение материалов для обоснования необходимости масштабного исследования, основанного на доказательстве фактов;

- письменные заключения по проблемам на основе вопросных листов;

- неформальные совещания с практикующими специалистами и экспертами;

- формальные слушания, открытые для общественности и СМИ, в которых детально освещаются изучаемые проблемы;

- публикацию отчета, вторая часть которого содержит записи устных доказательств и СБ-диск, содержащий письменные доказательства и все вспомогательные материалы.

Практическая ценность первого отчета («О стандартах в публичной сфере»), 1995 г. заключалась в определении направлений для дальнейшей работы КСПС и в применении предложенных в отчете семи принципов публичной сферы в процессе регулирования поведения членов парламента, министров и всех государственных служащих Великобритании. Принципы были сформулированы следующим образом:

10 The UK Committee on Standards in Public Life. URL: http://www.public-standards.gov.uk

- бескорыстие (государственные служащие должны действовать

исключительно в интересах общества и не стремиться получить

финансовые или иные материальные блага для себя и своей семьи);

- порядочность (государственные служащие не должны попадать в

финансовую или иную зависимость от посторонних лиц и организаций, которые могут повлиять на выполнение ими своих обязанностей);

- беспристрастность (в государственных делах - заключении

государственных контрактов, представлении граждан к наградам,

назначении на публичную должность - выбор государственного служащего должен осуществляться честно и «по заслугам»);

- подотчетность (государственные служащие должны отвечать за свои действия и решения и не препятствовать любого рода служебным проверкам, проводимым в их отделе, ведомстве и т.д.);

- открытость (государственные служащие должны действовать открыто и

обеспечивать доступность информации, касающейся принимаемых ими решений и их обоснования, по требованию общественности);

- честность (государственные служащие должны заявлять о появлении

личных интересов, связанных с выполнением должностных обязанностей, и принимать все меры по предотвращению конфликта интересов);

- лидерство (государственные служащие должны способствовать выполнению перечисленных принципов, используя свои лидерские качества и личный пример).

Кроме этого, в своих первых отчетах КСПС высказался за поддержку гражданской активности, связанной с разоблачением противоправных действий со стороны государственных служащих, и необходимости разработки соответствующих процессуальных кодексов для органов местного уровня11.

В течение первых пяти лет своей работы КСПС имел значительное влияние в государственной сфере, поскольку инициировал многочисленные изменения в

законодательстве, касающиеся этического регулирования поведения служащих органов

12

как государственного, так и муниципального управления .

nVandekerckhove W. Whistleblowing and organizational social responsibility: a global assessment. Ashgate Publishing, 2006. P. 214.

l2Gay O. Comparing systems of ethics regulation. P. 101.

Но в современных условиях динамичного реформирования государственной службы в зарубежных странах в Великобритании все чаще поднимается вопрос о том, что для дальнейшей эффективной работы КСПС требуется значительное расширение полномочий. Действительно, некоторые рекомендации принимаются во внимание правительством: через два года после опубликования пятого отчета («О

финансировании политических партий в Великобритании») в 2000 г. был принят закон «О политических партиях, выборах и референдумах»13. Однако в нем содержались и статьи, противоречащие пунктам отчета, что объясняется отсутствием у КСПС полномочий по обязательной реализации предлагаемых им рекомендаций. Подобные очевидные противоречия, возникающие между правительством и комитетом, вызывают недовольство в обществе и все чаще заставляют задуматься о том, достаточны ли для эффективной работы полномочия советника14.

Например, в апреле 2007 г. Избирательный комитет государственного управления Палаты общин призвал правительство Великобритании обеспечить полную независимость всех этических координирующих органов, которые занимаются разработкой и исследованиями стандартов поведения в государственном секторе. В своем докладе Избирательный комитет рекомендовал создать новую комиссию по стандартам государственной службы, на которую была бы возложена финансирующая роль, что сделало бы ее независимой от правительства. Однако секретарь кабинета министров Великобритании Том Уотсон в своем официальном ответе отложил рассмотрение этого вопроса на неопределенный срок, заявив, что «правительство не исключает возможность проведения реформ в данной сфере в будущем»15.

Таким образом, анализ опыта Великобритании и Канады показывает, что особенности этического регулирования государственной службы в обеих странах на практике заключаются в том, что, несмотря на проведение фундаментальных исследований, разработки мер по улучшению «этического климата» в сфере государственного управления, результаты их деятельности носят консультативный характер, поскольку этические органы-координаторы (относящиеся к типу «советники», согласно классификации ОЭСР) не имеют ни полномочий, ни возможностей самостоятельно реализовать предлагаемые рекомендации: в случае, если

l3BradleyA.W., Ewing K.D. Constitutional and administrative law. Essex, 2007. P. 320.

l4Riddel P. Ethics watchdogs should not be poodles // The Times. 16 December 2005. URL: http://www.thetimes.co.uk/tto/news/politics/article2031877.ece

15Settle M. MPs urge independence for government ethics watchdogs // Herald Scotland. 2 January 2009. URL: htpp://heraldscotland.com/mps-urge-independence-for-government-ethics-watchdogs

предложения по усовершенствованию механизмов этического регулирования не имеют одобрения со стороны правительства, они могут быть беспрепятственно отклонены.

Список литературы:

1. Оболонский А.В. Реформирование государственной службы: этико-

нравственный аспект // Право и управление: XXI век: интернет-журнал. 2008. № 1 (2). C. 83-84.

2. BradleyA.W., EwingK.D. Constitutional and administrative law. Essex, 2007.

3. Dawson M. Mandate of the Conflict of Interest and Ethics Commissioner and Post-

Employment Rules. Speaking Notes for a presentation to Oliphant Commission by the Conflict of Interest and Ethics Commissioner. June 17, 2009. P. 2-3.

4. Gay O. Comparing systems of ethics regulation // Saint-Martin D., Thompson F. Public ethics and governance: standards and practices in comparative perspective. Emerald Group Publishing, 2006.

5. Koch R., Dixon /.Public governance and leadership: political and managerial

problems in making public governance changes the driver for re-constituting leadership. Gabler Edition Wissenschaft. DUV, 2007.

6. Munroe S. Ethics Watchdogs for Canadian Parliament. URL: http://canadaonline.about.com/cs/govtethics/a/ethicscomm.htm (06.06.2012).

7. Jude E., Gay O. Committee on Standards in Public Life. Standard Note SN/PC/04888.

11 November 2007. URL: www.parliament.uk/commons/lib/research/briefings/snpc-

04888.pdf (06.06.2012).

8. Riddel P. Ethics watchdogs should not be poodles // The Times. 16 December 2005. URL: http://www.thetimes.co.uk/tto/news/politics/article2031877.ece (06.06.2012).

9. Settle M. MPs urge independence for government ethics watchdogs // Herald Scotland. 2 January 2009. URL: htpp://heraldscotland.com/mps-urge-independence-for-government-ethics-watchdogs-1.848871 (06.06.2012).

10. Vandekerckhove W. Whistleblowing and organizational social responsibility: a global assessment. Ashgate Publishing, 2006.

11. Secretariat du Conseil du Tresor du Canada. URL :http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/index-fra.asp (06.06.2012).

12. The UK Committee on Standards in Public Life. URL: http://www.public-standards.gov.uk (06.06.2012).