CC BY
240
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Х.В. Пешкова*
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
Принцип разделения властей традиционно рассматривается в контексте теории государства и права, конституционного права. Это объясняется акцентированием внимания на вопросах функционирования института власти разной функциональной предназначенности, природе компетенции государства и его органов в рамках общеправовых, государствоведческих подходов. Вместе с тем в современный период представляется актуальным исследование особенностей реализации указанного принципа в рамках общественных отношений, имеющих отраслевой характер. Это объясняется тем, что давно назрела необходимость выявления специфики, пределов управляющего воздействия органов власти и государства в целом на конкретные сферы общества и государственной деятельности. В условиях усиления дифференциации видов общественных отношений, расширения правового упорядочения (публичные и частные финансы, землепользование, водное и воздушное пространство, социальное обеспечение и т.д.) государственная деятельность в лице органов власти должна основываться на четком осознании возможных сфер влияния государства, разграничения прав и обязанностей органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти.
Бюджетное устройство представляет собой юридическую конструкцию, подразумевающую характеристику государства, основанную на нормативном регулировании и управлении государственными финансами, установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджета, ведением бюджетного процесса и бюджетного контроля. Элементами бюджетного устройства являются: бюджет; целевые фонды в составе и
* Доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Российского государственного университета правосудия (г. Воронеж).
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2015
вне бюджета; бюджетный процесс; доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита; бюджетный контроль; формы взаимосвязи бюджетов (межбюджетные трансферты и др.)1. Установление и реализация элементов бюджетного устройства осуществляются в рамках отношений, соответствующих бюджетному методу ведения государственного хозяйства.
Принцип разделения властей подразумевает сочетание законодательной и исполнительной, а также судебной власти. В современной России наметилась тенденция усиления роли судебной власти в связи с развитием бюджетных правоотношений, что позволяет говорить о реализации данного принципа в сфере бюджетного устрой-ства2. Судебная власть в этой сфере проявляется в нормоконтроле бюджетного законодательства со стороны Конституционного Суда РФ, толковании им актов законодательства, разъяснениях Верховного Суда РФ (ранее - и Высшего Арбитражного Суда РФ) положений источников финансово-правового регулирования, разрешении бюджетно-правовых споров судами с учетом подведомственности дел. В настоящей статье мы ограничимся рассмотрением разграничения именно законодательной и исполнительной власти в контексте отраслевых - бюджетных - правоотношений в силу того, что функционирование бюджета как основного элемента бюджетного устройства напрямую связано с реализацией компетенции органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция судов и ее разграничение в сфере бюджетного устройства (в том числе разрешение бюджетно-правовых споров) должны служить предметом иных исследований, в том числе касающихся теории судебной деятельности, судопроизводства.
Термин «законодательная власть» в смысле власть, «дающая» законы, которые придают формальную определенность правовым
1 См.: ПешковаХ.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2014. С. 13.
2 Подробнее об этом см.: Пешкова Х.В. Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике. М., 2012; она же. Отражение концепции бюджетного устройства государства в судебной практике // Российское правосудие. 2011. № 5; она же. Налогово-бюджетное устройство России как сфера проявления взаимосвязи деятельности Конституционного Суда РФ и арбитражных судов // Налоги. 2011. № 1; она же. Роль судебных органов в бюджетной деятельности государства // Российское правосудие. 2010. № 12.
нормам, применим к государству и формируемым им органам власти. Тем не менее следует учитывать, что и на уровне местного самоуправления осуществляется нормотворчество, а также исполнение нормативных предписаний - но уже органами местного самоуправления. Еще в XIX в. А.Д. Градовский утверждал: каждое государство «значительных территориальных размеров» рано или поздно приходит к убеждению, что успех его административной деятельности зависит от возможно большей самостоятельности местных органов3. Подобный подход прослеживался в трудах и других видных деятелей юридической науки того периода и их последователей: Н.М. Коркунова (местное самоуправление «призывается на службу» государству)4; А.И. Елистратова (самоуправление - «форма государственного управления»)5. Провозглашая публичность, самостоятельность местного самоуправления, государство, по сути, «делит» свои функции и задачи между публично-правовыми образованиями, входящими в его состав, и как следствие должно обеспечить их необходимыми юридико-организационными, финансовыми ресурсами. Соответственно для отраслевых отношений, какими являются и бюджетные, актуальным может представляться вопрос о власти, реализующей нормотворческие, исполнительные функции «на местах», в контексте разграничения нормотворческой (представительной) и исполнительной власти. Государственное и местное управление финансами, осуществляемое посредством нормотворчества и исполнительной по отношению к правовым актам деятельности, во многом совпадает по содержанию, но различается по территории охвата власти, признаку суверенности власти. Принципиальный подход, характеризующий разграничение законодательной и исполнительной власти применительно к органам государства, справедлив и для органов местного самоуправления (соответственно представительных и исполнительных).
Постановка вопроса относительно пределов законодательной и исполнительной власти в сфере бюджетного устройства в контексте принципа разграничения властей интересна для теории финансового
3 См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3 ч. Ч. III. СПб., 1904. С. 6-7.
4 См.: КоркуновН.М. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 489.
5 См.: ЕлистратовА.И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917. С. 27.
права еще и потому, что такой подход основан на сформировавшемся в науке понимании бюджета, являющегося, как отмечалось, базовым элементом бюджетного устройства любого государства. На протяжении столетий сложилось понимание централизованного фонда государства - бюджета, свидетельствующее о его причастности к функционированию институтов и законодательной, и исполнительной власти. Так, не потеряло актуальности высказывание Н.М. Коркунова: бюджет - «по форме закон; по содержанию ...административная мера»6.
Приведенное высказывание применительно к бюджетному устройству государства означает, что органы законодательной (представительной) и исполнительной власти наделены широкими полномочиями в связи с функционированием бюджета. Эти полномочия законодатель обозначает как «бюджетные», квалифицируя их носителей в качестве участников «бюджетного процесса» (ст. 152-154 Бюджетного кодекса РФ) (далее - БК РФ). Законодательство РФ относит к числу участников бюджетного процесса соответственно субъектов бюджетного права, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Разграничение законодательной и исполнительной власти подразумевает разграничение бюджетной компетенции соответствующих органов - органов законодательной и исполнительной власти, - а именно распределение полномочий, связанных с формированием и использованием бюджета, осуществлением бюджетного процесса.
Бюджетная компетенция органов власти - это содержательная часть их правового статуса, обусловленная их ролью в финансовой деятельности государства и публично-правовых образований, характеризующая основания и возможности их вовлечения в юридическое регулирование и реализацию элементов бюджетного устройства. Государство и публично-правовые образования выступают в бюджетных правоотношениях в лице органов власти, учреждений, предварительно наделив их необходимыми бюджетными полномочиями. Образно говоря, «управление ... финансами - это система органов государства и их компетенция»7. Бюджетные полномочия органов власти производны от права государства, публично-правовых
6 КоркуновН.М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1905. С. 130.
7 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 182.
образований на бюджет как казну. Согласно ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ непосредственным носителем прав и обязанностей, связанных с управлением и распоряжением государственным (муниципальным) имуществом, являются Российская Федерация и субъекты РФ (муниципальные образования). Для бюджетного устройства России характерно то, что имущественные права (право собственности на бюджет) Россия и публично-правовые образования реализуют в лице органов казначейства, ответственных за исполнение бюджета (формирование доходов, использование бюджета в режиме финансирования расходов). Нормативное регулирование осуществляется органами законодательной (представительной) власти, наделенными полномочиями рассматривать и утверждать бюджет в форме правового акта, принимать нормативные акты, регламентирующие бюджетные отношения.
Органам законодательной власти российская нормотворческая практика отдает приоритет в нормативном регулировании бюджетного устройства и бюджетных отношений, в рамках которых реализуются его элементы.
Федеральное Собрание РФ - единственный орган государственной власти, уполномоченный на принятие федеральных законов, устанавливающих фундаментальные характеристики бюджетного устройства государства. Федеральные законы принимаются по следующим вопросам: бюджетно-правовая политика8; бюджетно-пра-вовой статус государства и публично-правовых образований, органов власти9; система и порядок финансирования расходных обязательств государства и публично-правовых образований10; бюджетный контроль11; бюджетно-правовые основы пенсионного страхо-
8 См., например: Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1.
9 См., например: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
10 См., например: федеральные законы от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 87; от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
11 См., например: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
вания12 и др. Органами законодательной власти субъектов РФ приняты законы, регулирующие бюджетные отношения на уровне публично-правовых образований.
При этом законопроекты о введении или отмене налогов (основной источник бюджетных доходов), освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, касающиеся расходов федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ - органа исполнительной власти (ст. 104, 105 Конституции РФ). Это является примером проявления так называемых сдержек и противовесов в функционировании органов различных ветвей власти, характеризующих проявление принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства.
Бюджеты утверждаются актами органов законодательной (представительной) власти. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты - в форме правовых актов органов местного самоуправления (далее - законы о бюджете). Их утверждение являет собой пример выражения законодательной (нормотвор-ческой) компетенции государства и публично-правовых образований в сфере бюджетного устройства. Соответственно утверждение федерального закона о федеральном бюджете - часть процедуры законодательной деятельности Федерального Собрания. Она основана на Конституции РФ, закрепляющей особенности «прохождения» законопроекта о федеральном бюджете в палатах Федерального Собрания, расходные обязательства России, финансирование которых необходимо заложить в бюджет (ст. 75, 101, 104, 106, 114). Значительная нагрузка в установлении правовых основ деятельности законодательных (представительных) органов по принятию бюджета возложена на БК РФ. Необходимо констатировать тенденцию
Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
12 См., например: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832. 66
усложнения законодательной базы порядка принятия бюджета. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском кон-
13
троле» в развитие конституционных положений устанавливает реализуемые в ходе законодательной деятельности контрольные полномочия Федерального Собрания по отношению к бюджету. В связи с тем, что статус Федерального Собрания регулируется Конституцией РФ и указанным Законом, нормативные требования к функционированию института законодательной власти оказываются «распыленными» в правовых актах различной юридической силы и отраслевой предназначенности. Это нарушает целостность регулирования функции законодательной власти в сфере бюджетного устройства. Подготовленный в 2014- 2015 гг. проект нового БК РФ в значительной степени снимает эту проблему, будучи нацеленным на консолидацию в единую систему принятых за последние годы федеральных законов.
Закон о бюджете должен быть детально разработанным нормативным правовым актом, учитывающим положения иных актов, в том числе закрепляющих виды обязательных платежей в бюджет, расходные обязательства публично-правовых образований, принимаемых органами как законодательной, так и исполнительной власти в пределах их компетенции. Только в таком случае закон о бюджете может обладать качеством исполнимости в рамках деятельности уполномоченных органов власти (органов исполнительной власти: Федерального казначейства, его территориальных органов). Недопустимо принятым законом о бюджете нарушать конституционно установленные гарантии. В противном случае он служит предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, что подчеркивает роль судебной власти в сфере бюджетного устройства. При условии включения в закон о бюджете нормативных положений неограниченного срока действия и в силу этого отнесения его к источникам бюджетного права роль такой законодательной деятельности возрастает. В связи с этим О.Н. Горбунова, предложившая разработать проект закона «О финансах», считает, что в нем следует закрепить приоритет в области финансовой деятельности государства предста-
13 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
вительных органов власти перед исполнительными органами вла-сти14. Однако надо учитывать, что сопутствующая функционированию бюджета деятельность органов исполнительной власти, в свою очередь, имеет важное значение: позволяет исполнить требования закона о бюджете, с точки зрения теории права - применить закрепленные в нем положения, в том числе имеющие характер норм с неограниченным сроком действия. Точно подмечено: «От того, что государства имеют право на включение доходов в бюджет, они не профинансируют расходы, включенные в .бюджет»15. С правоприменительной точки зрения необходимо исполнить требования правового акта о бюджете в рамках исполнительной деятельности - в части наполнения бюджета платежами, взимаемыми органами исполнительной власти, реализации процедур санкционирования и финансирования расходов в рамках деятельности по исполнению бюджета.
Для нормативного регулирования бюджетного устройства современного российского государства характерно закрепление бюд-жетно-правовых норм актами не только органов законодательной, но и исполнительной власти. Правительством РФ, Минфином России, Федеральным казначейством принято немало нормативных правовых актов по вопросам финансирования расходных обязательств, процедур исполнения бюджета16. Так называемые организационные характеристики элементов бюджетного устройства, например, применение в рамках бюджетного процесса бюджетной классификации в части группировки доходов и расходов бюджета; составление сводной бюджетной росписи, бюджетной отчетности и др., как правило, закрепляются в подзаконных актах.
Акты органов исполнительной власти, детализируя положения законов, тем самым несут значительную регулятивную нагрузку в установлении процедурных основ бюджетных правоотношений. На наш
14 См.: Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 154.
15 Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 33.
16 См., например: постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 10 (ч. 2). Ст. 932; приказ Минфина России от 25 марта 2011 г. № 33н «Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений» // Российская газета. 2011. 4 мая.
взгляд, это свидетельствует не столько о позитивности расширения компетенции органов исполнительной власти, сколько о пробелах БК РФ в части регламентации бюджетного процесса в рамках компетенции законодательного органа. «Правовая реальность» в виде подзаконного нормотворчества считается результатом «созидательных усилий ...субъектов, жаждущих одновременно и свободы, и порядка»17. В сложившихся условиях представляется важным соблюдение пределов компетенции органов власти, в том числе на уровне судебного контроля, что подчеркивает значимость соблюдения принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства. Органы исполнительной власти не должны подменять своим регулированием деятельность органа законодательной власти в случаях, если единственным легитимным способом упорядочения бюджетных правоотношений является принятие закона.
Как уже отмечалось, содержание бюджетного устройства охватывает порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы государства, подразумевающий разграничение полномочий органов различных ветвей власти в данной сфере. Механизмом, включающим процедуры, в рамках которых бюджет приобретает правовую форму - форму закона, правового акта, выступает бюджетный процесс. Он представлен как осуществляемая государством и публично-правовыми образованиями в лице органов власти деятельность по приданию бюджету юридической формы, его исполнению в целях формирования доходов бюджета, использования бюджетных средств в режиме расходов бюджета, межбюджетных трансфертов, финансирования дефицита бюджета. Бюджетный процесс включает ряд стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; его исполнение; составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета; контроль за исполнением бюджета.
Органы власти, имеющие статус участников бюджетного процесса, вступают в бюджетный процесс последовательно, осуществляя свои полномочия, исходя из задач его стадий. На участие органов власти в бюджетном процессе накладывает отпечаток принцип разделения властей. Значение этого принципа для сферы публичных финансов было отмечено еще в начале XX в.: «один (орган власти. -
17 Бачинин В.А. Природа правовой реальности // Право и политика. 2004. № 2. С. 4.
Х.П.) чертит путь исполнения бюджета, другой расследует, строго ли следовали этому пути»18.
В бюджетном процессе, согласно российскому законодательству, сложилось следующее распределение ролей органов власти. Составление проекта бюджета относится к полномочиям органов исполнительной власти (Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), рассмотрение, утверждение бюджета в качестве закона, правового акта - к полномочиям законодательных (представительных) органов власти. Заметим, что федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального закона о нем разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством РФ, тогда как проекты других федеральных законов могут вносить в Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы и иные субъекты в соответствии со ст. 104 Конституции РФ (еще один пример баланса исполнительной и законодательной власти). Исполнение закона о бюджете относится к полномочиям органов исполнительной власти (Федеральное казначейство, его территориальные подразделения на уровне публично-правовых образований). При этом реализуются полномочия и иных финансовых органов, помимо тех, на которые возложено исполнение бюджета. Например, для исполнения его доходной части значимы полномочия Федеральной налоговой службы России по взиманию налогов, поступающих в доходную часть бюджета, а также полномочия иных органов исполнительной власти, в ходе осуществления деятельности которых обязательные платежи поступают в бюджет. Отношения по утверждению отчета об исполнении бюджета также развиваются в рамках деятельности законодательного органа.
Обратим внимание, что органы исполнительной власти не свободны в волеизъявлениях в рамках отношений по исполнению бюджета. Так, они не могут «отказаться» от формирования доходной части бюджета - не вправе по своему усмотрению решать, получать (направлять, зачислять в ходе банковских операций) в бюджет предусмотренные законом о бюджете доходы или нет. Наряду с этим суды признают незаконными решения уполномоченных органов исполнительной власти, глав муниципальных образований относи-
18 Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 541. 70
тельно выделения средств из бюджета, не соответствующих правовому акту о бюджете в части установленных им расходов на кон-
19
кретные мероприятия .
Таким образом, над функционированием института исполнительной власти в части исполнения бюджета превалирует волеизъявление законодательного органа этот бюджет утвердить. Однако в силу особенностей конституционно-политического механизма «предпарламентская» стадия разработки законов, как и закона о бюджете, представляется важной, на что обращают внимание специалисты, исследующие тенденции законодательной и правопримени-
" 20 тельной практики различных государств .
В пределах бюджетных полномочий органы обеих ветвей власти осуществляют контроль: законодательные органы - за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, а также при рассмотрении законопроекта бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; исполнительные органы - при реализации процедур исполнения бюджета. Специализированным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по контролю и надзору в сфере бюджетных правоотношений, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. В Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г.
№ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной вла-
21
сти» содержится перечень органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих финансовые, контрольные полномочия в сфере бюджетного устройства (например, Росфинмониторинг, Федеральное казначейство).
Таким образом, бюджетный процесс охватывает и законодательную, и правоприменительную деятельность. Он позволяет установить юридические основы бюджетных отношений, соответствующих реализации элементов бюджетного устройства (например, доходов и расходов бюджета на конкретный период действия бюджета, наряду с этим - источников финансирования его дефицита), исполнить предъявляемые к ним нормативные требования формированием доходов бюджета, финансированием его расходов и др.
19 См.: определение Санкт-Петербургского городского суда от 15 декабря 2010 г. № 22-7636/2010 // СПС «КонсультантПлюс».
20 См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 33.
21 СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.
В силу комплексного содержания бюджетный процесс признан единственным юридическим процессом, обслуживающим формирование и исполнение закона - закона о бюджете22. По сути, бюджетный процесс представляет собой симбиоз деятельности органов законодательной и исполнительной власти.
Функционирование органов законодательной, исполнительной и судебной власти сливается в единый финансово-правовой институт расходов государства в аспекте финансовых обязательств государства. Финансирование органов власти является важнейшей статьей государственных расходов бюджета (текущие расходы на обеспечение их деятельности, материально-техническое оснащение, выплата заработной платы государственным служащим и т.д.).
Показательным в данном случае является пример расходов на осуществление бюджетных полномочий органов законодательной и исполнительной власти в бюджетном процессе. Финансовая практика показывает, что соответствующая деятельность требует немалых затрат. По данным Минфина России, разработка федерального бюджета ежегодно обходится государству в сумму около 60 млн руб.: затраты на оплату труда работников задействованных органов и организаций, информационное сопровождение и материально-техническое оснащение бюджетных процедур и др.23 Применительно к бюджетному процессу на территориальном уровне соответствующие расходы несут публично-правовые образования. за счет средств региональных и местных бюджетов. Следовательно, бюджетный метод ведения государственного хозяйства, реализуемый в рамках деятельности органов законодательной и исполнительной власти, учреждений государства, сам нуждается в своего рода оплате. Это подтверждает, что бюджетное устройство - категория, «работающая» на наделение государства денежными средствами, необходимыми для выполнения его финансовых обязательств.
В связи с потребностями финансового обеспечения органов разных ветвей власти бюджеты многих государств структурируются на целевые фонды. Например, бюджет Великобритании включает бюджет правительства, Консолидированный фонд (расходы королевского двора и др.); бюджет Индии - Консолидированный фонд для
22 См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 58.
23 См.: Павлов А. Новый госплан // Аргументы недели. 2011. 7 апр. 72
выплаты жалованья судьям Верховного Суда, президенту. Аналогичные черты присущи модели бюджетного устройства США, Египта и других стран24. Для бюджетного устройства России характерно включение в состав бюджетов разных уровней резервных фондов органов исполнительной власти (ст. 81 БК РФ). Подобная структуризация бюджета обусловливает дифференциацию подходов к расходным обязательствам государства.
Российская модель бюджетного устройства базируется на запрете создания дополняющих бюджетную систему фондов централизованного характера. Однако на основе актов органов исполнительной власти сформированы публичные фонды, имеющие статус не звена бюджетной системы, а по сути, совокупности денежных средств, обслуживающих потребности министерств, ведомств, находящиеся в их ведении. Такие фонды в значительном объеме финансируются из средств бюджета. Например, на основании постановления Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 50325 сформирован Централизованный фонд социального и материального развития МИД России. Подобная практика усиливает гарантии финансового довольствия специализированных органов исполнительной власти.
Итак, исследование отдельных особенностей содержания принципа разделения властей в контексте его роли и значения для бюджетного устройства государства позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, установление законом состава субъектов, наделенных бюджетными полномочиями, отнесение к их числу органов законодательной и исполнительной власти преследует цель поиска субъектов, на которые возможно и целесообразно от лица государства возложить функции и задачи по управлению публичными финансами, формированию и использованию централизованного денежного фонда, перераспределить между ними контроль и ответственность за должное развитие бюджетных отношений. В связи с этим ведение государственного хозяйства бюджетным методом
24 См., например: ст. 87 Конституции Японии // Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М., 2002. С. 381-394; п. 1 Королевского декрета от 14 ноября 1901 г. № 446 (Италия) // Зарубежные страны: конституции и законодательные акты. Сб. документов / Сост. В.А. Мальцев. Воронеж, 2000. С. 614-636.
25 СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2074.
стало необходимым атрибутом государственной деятельности, выражающим его отраслевой правовой статус и компетенцию задействованных органов государственной власти.
Во-вторых, для бюджетного устройства характерно установление его юридической основы органом законодательной власти, чему корреспондирует нормотворческая деятельность органов исполнительной власти в целях детализации, уточнения законоположений.
В-третьих, элементы бюджетного устройства государства, в том числе доходы и расходы бюджета, бюджетный процесс и др., устанавливаются органами государственной власти с учетом принципа разделения властей. В бюджетном устройстве он выражен непосредственно в бюджетном процессе, подразумевающем распределение полномочий органов власти, взаимосвязано осуществляющих деятельность по составлению бюджета (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета (орган законодательной (представительной) власти); его исполнению в части сосредоточения доходов, осуществления расходов, финансирования дефицита (орган исполнительной власти); контролю над бюджетными правоотношениями (сочетание полномочий органов исполнительной и законодательной власти).
Библиография
Бачинин В.А. Природа правовой реальности // Право и политика. 2004.
№ 2.
Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987.
Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981.
Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012.
Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3 ч. Ч. III. СПб., 1904.
Елистратов А.И. Основные начала административного права. 2-е изд. М.,
1917.
Зарубежные страны: конституции и законодательные акты. Сб. документов / Сост. В.А. Мальцев. Воронеж, 2000.
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003.
Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М., 2002.
КоркуновН.М. Русское государственное право. СПб., 1913.
Павлов А. Новый госплан // Аргументы недели. 2011. 7 апр.
Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2014.
Пешкова Х.В. Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике. М., 2012.
Пешкова Х.В. Налогово-бюджетное устройство России как сфера проявления взаимосвязи деятельности Конституционного Суда РФ и арбитражных судов // Налоги. 2011. № 1.
Пешкова Х.В. Отражение концепции бюджетного устройства государства в судебной практике // Российское правосудие. 2011. № 5.
Пешкова Х.В. Роль судебных органов в бюджетной деятельности государства // Российское правосудие. 2010. № 12.
Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 541.
