CC BY
643
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
В.Н. Снегирева*
Принципы бюджетного процесса в науке российского финансового права
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению классификации принципов, положенных в основу бюджетного процесса в Российской Федерации, приводится определение понятия принципа права и дается классификация принципов бюджетного процесса, существующая в науке финансового права. Рассматривается деление принципов бюджетного процесса на общеправовые принципы, к которым в первую очередь относятся законность, справедливость, гласность, принципы бюджетной системы, закрепленные в ст. 28 БК РФ, и непосредственно принципы бюджетного процесса. Указывается, что, несмотря на актуальность данного вопроса и его широкое обсуждение в науке финансового права, в законодательстве РФ отсутствует классификация и содержание принципов бюджетного процесса. В связи с этим в теории финансового права существуют различные точки зрения на количество указанных принципов и их формулировку. В статье проводится анализ существующих в теории финансового права мнений относительно принципов бюджетного процесса, их количественного состава, оснований классификации. Автор указывает на необходимость законодательного закрепления принципов бюджетного процесса в целях усовершенствования процедур бюджетного процесса в Российской Федерации, выработки единой методологии осуществления бюджетного процесса на основе четкой системы принципов, пресечения нарушений бюджетного законодательства.
Ключевые слова: принципы бюджетного процесса, общеправовые принципы, принципы бюджетной системы, специальные принципы, принцип законности, принцип системности, принцип ежегодности, принцип гласности, принцип плановости, принцип организации финансового контроля, стадия исполнения бюджета, принципы осуществления расходов бюджета, законодательное закрепление принципов.
В настоящее время в экономике РФ происходят качественные преобразования, что нашло отражение в финансовом законодательстве РФ, и в частности в бюджетном законодательстве1. Одним из основных институтов бюджетного права является бюджетный процесс, именно поэтому особое значение имеет четкая правовая регламентация, эффективность и строгое упорядочение правовых норм, его регламентирующих, от чего во многом зависит политическая, экономическая и социальная стабильность государства.
Следует отметить, что принцип права — это не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, первооснова процесса, научного подхода. Понятие принципа связано с понятием идеи, правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основопола-
гающий характер2. Принципы права представляют собой абстракцию по отношению к норме и «возникают лишь на определенном этапе право-генеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникли стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей»3.
Одной из наиболее сложных проблем явилась разработка и формулировка принципов, которые должны быть положены в основу современной бюджетной системы РФ4. Первоначально принципы были закреплены в ст. 3 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса
1 См.: Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 3.
2 См.: Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // СПС «Консультант Плюс».
3 Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Понятие принципа в праве в контексте законотворческого процесса // История государства и права. 2006. № 8. С. 4-5.
4 См.: Болтинова О.В. Бюджетный процесс — институт
финансового права. М.: Элит, 2009. С. 54-55.
*
© Снегирева В.Н., 2015
Снегирева Валентина Николаевна — соискатель кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected].]
109518, Россия, г. Москва, 1-й Грайвороновский пр-д, д. 6, кв. 25. DOI: 10.17803/1994-1471.2015.58.9.066-073
в РСФСР»5. В настоящее время происходит процесс совершенствования бюджетного законодательства, БК РФ сделал шаги вперед по пути продвижения бюджетных реформ и закрепил в ст. 28 принципы бюджетной системы, перечень которых расширен не только по количественному составу (их закреплено 13), но и по качественному содержанию.
Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие идеи, требования, лежащие в основе системы последовательных действий уполномоченных субъектов — участников бюджетного процесса (представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса), предъявляемые к осуществлению особого вида деятельности, направленной на своевременное составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, а также осуществление бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса в рамках сроков и в соответствии с процедурами, установленными действующим законодательством, отражающими общие закономерности осуществления бюджетного процесса и раскрывающие его сущность.
Принципы, положенные в основу бюджетного процесса РФ, следует объединить в три группы6: общеправовые принципы бюджетного процесса; принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов бюджетного права и принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом; принципы, отражающие сущность бюджетного процесса как специфической сферы формирования и развития бюджетных правоотношений.
Х.В. Пешкова рассматривает принципы, установленные иными отраслями права (например, конституционным правом, административным правом), но имеющие непосредственное значение для регулирования бюджетных отношений, функционирования бюджетной системы. К ним относятся следующие принципы: единство экономического пространства России; единство денежной системы; федерализм; равноправие субъектов РФ, равноправие муниципальных образований; самостоятельность местного самоуправления; принцип разделения властей, проявляющийся в распределении функций органов власти в сфере бюджетной деятельности7.
Кроме того, автор выделяет следующие специальные принципы, формирующиеся в рамках
финансового права, имеющие непосредственное значение для его подотрасли — бюджетного права и устанавливаемого им бюджетного устройства: единство бюджетной политики и бюджетного регулирования на территории государства — характеристика бюджетного устройства; приоритет публичных интересов в правовом регулировании бюджетных отношений; социальная направленность бюджетно-правового регулирования; бюджетный федерализм как основа бюджетного устройства России; принцип плановости; принцип надлежащей формы бюджета; самостоятельность субъектов РФ, самостоятельность муниципальных образований в бюджетной деятельности в рамках разноуровнего бюджетного устройства государства; а также принципы функционирования бюджетной системы как составной части бюджетного устройства, согласно закону (ст. 28 БК РФ)8.
О.В. Болтинова также делит принципы по отраслевой принадлежности, а именно: выделяет принципы общеправовые, межотраслевые, отраслевые и принципы правовых институтов. Кроме того, автор подробно рассматривает принципы юридического процесса, выделяя среди них родовые, которые, в свою очередь, делятся на принципы процесса правотворчества и принципы правоприменения, и видовые, среди которых есть принципы юрисдикционного процесса и принципы неюрисдикционного процесса9.
Общеправовые принципы представляют собой требования общего характера к деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы бюджетных процессуальных правоотношений. Такие требования предъявляются не только к бюджетным процессуальным правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще.
Х.В. Пешкова общеотраслевыми принципами называет принципы законности, справедливости, гуманизма, гласности, подконтрольности, разграничения компетенции органов власти в бюджетном процессе10.
Н.А. Саттарова относит к общеправовым принципам конституционность, законность, самостоятельность ветвей власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения11.
Д.Л. Комягин выделяет следующие общеправовые принципы, действующие в бюджетном пра-
5 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.
6 См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // СПС «Консультант Плюс».
7 См.: Она же. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // СПС «Консультант Плюс».
8 См.: Там же.
9 См.: Болтинова О.В. Бюджетный процесс — институт финансового права. С. 51-52.
10 См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса // СПС «Консультант Плюс»; Она же. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // СПС «Консультант Плюс».
11 См.: Бюджетное право: учебник / под ред. Н.А. Сатта-ровой. М.: Деловой двор, 2009.
ве: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства. Говоря о принципах законности и справедливости, автор отмечает, что в первую очередь сам закон должен быть установлен правильно, а выражением данных принципов является не только формальное соответствие закону поведения управомоченных субъектов, но и добросовестность самих законов12.
Первоочередное значение для функционирования любых правоотношений имеет принцип законности. Говоря о законности бюджетного процесса, мы имеем в виду, что бюджетный процесс и соответствующие ему бюджетные процессуальные отношения — явления, подвергаемые детальной нормативной правовой регламентации. Бюджетные отношения могут существовать исключительно в форме, определенной законом. Как правильно отмечает О.Н. Горбунова13, нормы процессуального бюджетного права и их строгое соблюдение являются гарантией законности применения норм материального бюджетного права, то есть гарантией правильного и своевременного поступления в бюджет доходов, а также законности и своевременности их расходования. Законодательное закрепление правил бюджетного процесса, — писал М.И. Пи-скотин14, — создает наиболее прочную основу взаимоотношений между государственными органами, органами местного самоуправления, способствует укреплению законности15. Конечный результат бюджетного процесса, а именно исполненный бюджет, зависит от системы организации бюджетного процесса, закрепленной в законодательстве. Законность проявляется в становлении и развитии бюджетного законодательства16. Кроме того, результат бюджетного процесса имеет правовую форму, которую БК РФ закрепляет для различных уровней бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 11 БК РФ), а также четко регулирует содержание закона о бюджете. Принцип законности своим всеохватывающим действием определяет содержание иных принципов сугубо отраслевого характера. Это означает, что сущность отдельных бюджетно-правовых категорий рассматривается в контексте их соответствия принципу законности17.
На бюджетный процесс как непосредствен-
12 См.: Комягин Д.Л. Указ. соч.
13 См.: Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 137.
14 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 211.
15 См.: Болтинова О.В. К вопросу о принципах бюджетного процесса в Российской Федерации // Lex Russica. 2012. № 2. С. 306-307.
16 См.: Фадеев Д.Е. Принципы функционирования российского бюджетного федерализма: теоретические аспекты и проблемы совершенствования // СПС «Консультант Плюс».
17 См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюд-
жетное устройство России // СПС «Консультант Плюс».
ную сферу формирования и развития бюджетных правоотношений процессуального характера распространяются и принципы бюджетной системы РФ, закрепленные в ст. 28 БК РФ: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы18. Некоторые авторы19 делят данные принципы на три группы: принципы построения бюджетной системы, принципы организации бюджетного процесса и принципы установления доходов и расходов.
Д.Л. Комягин выделяет и иные, помимо закрепленных в ст. 28 БК РФ, принципы, присущие бюджетному праву, а именно: принципы гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; единства бюджета; универсальности; эффективности (экономности); приоритетности публичных расходов над доходами; иерархичность (принцип-свойство построения бюджетной системы). Принцип гармонизации связан с тем, что каждый регион (субъект федерации) нуждается как во взаимодействии с центром, так и с другими регионами (субъектами федерации). Принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы (а именно: те расходы, которые могут быть выполнены из местных бюджетов, не стоит планировать в бюджетах субъектов РФ и в федеральном бюджете). Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что данный закон должен содержать только положения, связанные с цифровыми назначениями доходов и расходов, и некоторые временные нормы, но не может касаться установления полномочий участников бюджетного процесса, бюджетного устройства, ответственности. Принцип универсальности означает, что определенные доходы не могут быть закреплены за конкретными расходами (данный принцип совпадает с принципом полноты бюд-
18 Принцип подведомственности расходов бюджетов и принцип единства кассы вошли в состав принципов бюджетной системы РФ с 01.01.2008 г. Принцип единства кассы был ранее закреплен в ст. 216 БК РФ как принцип стадии исполнения бюджета.
19 См.: Комягин Д.Л. Указ. соч.
жета). Кроме того, расходы на взимание дохода не должны быть высоки, то есть должен соблюдаться принцип эффективности. Принцип приоритета публичных расходов над доходами означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, то есть источников покрытия расходов. Принцип единства бюджета подразумевает, что бюджет представляет собой единое целое, при этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Принцип определенности означает необходимость ясного определения всех значимых параметров доходов и расходов бюджета. Иерархичность бюджетной системы проявляется в фактическом сохранении уровней бюджетной системы20.
Интересен подход Д.А. Селюкова21, который рассматривает сущность принципа системности применительно к бюджетному праву. Автор отмечает несколько подходов к данному вопросу. Во-первых, он анализирует вопрос организации бюджетного законодательства на предмет его систематизации и устранения содержательных повторов в нормативных правовых актах разных уровней и решения проблемы неурегулированных отношений. Во-вторых, автор обращается к анализу бюджетной системы, говоря о том, что современное ее состояние не отвечает признакам целостности. Бюджетная система может рассматриваться как часть экономической системы общества и одновременно как сложная система, включающая подсистемы различных уровней. Связывая данный признак с государственным управлением, автор говорит о том, что вопросы системного использования бюджетных механизмов для комплексного развития страны остаются нерешенными. На наш взгляд, следует согласиться с автором в том, что бюджетное право следует рассматривать, учитывая принцип системности, однако выделять его в качестве отдельного принципа бюджетного права не совсем обосновано. Тем не менее принципы бюджетного права и принципы бюджетного процесса следует рассматривать, строго используя системный подход, так как они все взаимосвязаны и вытекают один из другого.
Закрепив принципы бюджетной системы в ст. 28—38.2 БК РФ, законодатель, однако, не установил прямых указаний относительно принципов бюджетного процесса, поэтому в теории финансового права существуют различные точки зрения ученых на количество принципов бюджетного процесса и их содержание. Кроме того, БК РФ содержит указания относительно принципов назначения, структуры, порядка формирования и применения кодов бюджетной
классификации РФ (ст. 18) и общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов (ст. 7), законодательное закрепление которых также отсутствует.
На современном этапе развития науки финансового права к основным принципам бюджетного процесса, отражающим его сущность как специфической сферы функционирования бюджетных правоотношений, относятся следующие принципы: принцип ежегодности; принцип облечения бюджета в форму акта; принцип публичности и гласности; принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами власти и местного самоуправления; принцип специализации бюджетных показателей; принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса; принцип плановости бюджетного процесса; принцип организации финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса22.
Относительно принципа организации финансового контроля в науке финансового права существуют некоторые споры, например, Х.В. Пешкова рассматривает подконтрольность как принцип бюджетного процесса общего характера23, однако, на наш взгляд, организация контроля на всех стадиях бюджетного процесса является не общим принципом, а принципом, непосредственно регулирующим бюджетный процесс. То же самое можно сказать о принципе разграничения компетенции органов власти в бюджетном процессе.
Ю.А. Крохина выделяет следующие принципы бюджетного процесса: ежегодности бюджета; публичности и гласности; казначейского исполнения бюджетов; единства кассы; формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ; иммунитета бюджетов; разграничения бюджетной компетенции между органами представительной и исполнительной власти; специализации бюджетных показателей 24.
О.Н. Горбунова25 и С.В. Запольский26 помимо принципов, закрепленных в ст. 28 БК РФ, относят к принципам, регулирующим непосредственно бюджетный процесс, следующие:
20 См.: Комягин Д.Л. Указ. соч.
21 См.: Селюков Д.А. Принцип системности в финансовом праве // СПС «Консультант Плюс».
22 См.: Болтинова О.В. Бюджетный процесс — институт финансового права. С. 59-66; Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2012. С. 123-127.
23 См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса // СПС «Консультант Плюс».
24 См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001. С. 38-39; Бюджетное право: учебник / под ред. Ю.А. Крохиной. М.: Юрайт, 2011. С. 361.
25 См.: Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2005. С. 224-225.
26 См.: Финансовое право: учебник / под ред. С.В. За-
польского. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 219-221.
последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти; ежегодность бюджета; публичность и гласность; специализация бюджетных показателей.
Н.И. Химичева приводит следующий перечень принципов бюджетного процесса: принцип сбалансированности; принцип гласности; принцип среднесрочного финансового планирования при сохранении ежегодной бюджетной корректировки (заменил принцип ежегодного планирования); принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти; принцип специализации бюджетных показателей; принцип единства бюджетной классификации; принцип взаимосвязи формирования и исполнения бюджета с прогнозами, планами и программами социально-экономического развития (принцип прогнозирования)27. Ранее Н.И. Химичева также выделяла принцип реальности28.
Н.А. Саттарова к принципам бюджетного процесса относит: принцип единства системы бюджетного процесса; принцип самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса (однако самостоятельность осуществления бюджетного процесса на субфедеральном (региональном и муниципальном уровнях) не безусловна и абсолютна, ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса); принцип среднесрочного бюджетного планирования; принцип периодичности бюджета; принцип преемственности бюджетов, основанный на среднесрочном бюджетном планировании и означающий, что показатели бюджета очередного года находятся в зависимости от показателей бюджета предыдущего года29.
Некоторые авторы30, помимо перечисленных принципов, выделяют и другие специальные принципы бюджетного процесса, такие как принцип универсальности системы осуществления бюджетного процесса и учета интересов разных уровней бюджетов бюджетной системы; принцип взаимосвязи материальных и процессуальных норм бюджетного права; принцип рациональности и простоты организации бюджетного процесса, принцип подконтрольности прохождения стадий бюджетного процесса.
27 См.: Покачалова Е.В. Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 241-245.
28 См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: учеб.-метод. комплекс. М.: Норма, 2005. С. 200.
29 См.: Бюджетное право:учебник / под ред. Н.А. Сатта-ровой. М.: Деловой двор, 2009.
30 См.: Шемякина О.Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 28-30.
Х.В. Пешкова в качестве специфического принципа бюджетного процесса выделяет принцип подчинения определенным срокам31, мотивируя это тем, что для бюджетного процесса характерно нормативное установление строго определенных промежутков времени для осуществления тех или иных действий с бюджетом, которые следует обозначать как бюджетные процессуальные сроки. К таковым, например, относятся: срок направления Президентом РФ бюджетного послания Федеральному Собранию РФ (ст. 170 БК РФ); срок внесения проекта бюджета на рассмотрение законодательного органа (п. 1 ст. 192, п. 1 ст. 194 БК РФ); срок направления бюджета в Комитет по налогам и бюджету (п. 2 ст. 194 БК РФ); сроки рассмотрения бюджета (ст. 205 БК РФ); сроки, на которые утверждается бюджет и т.д. Бюджетные процессуальные сроки имеют организующее значение для деятельности уполномоченных в бюджетном процессе органов, создают гарантию своевременности их действий, направленных на бюджет. Как отмечает Конституционный Суд РФ в п. 3 Определения от 06.02.2004 № 48-О32: «закон о бюджете должен исполняться в период, на который он принимался, тем самым действие федерального закона о бюджете ограничивается временными рамками».
Помимо принципов, присущих бюджетному процессу в целом, некоторые авторы33 выделяют в отдельную группу принципы, на которых строится одна из его стадий, а именно — стадия исполнения бюджетов в РФ: принцип исполнения бюджета через органы Федерального казначейства; принцип единого счета казначейства; принцип «единства кассы»; принцип обеспечения бюджетных расходов и платежей только в случае фактического наличия средств на бюджетном счете; принцип исполнения бюджета на основе бюджетной росписи; принцип исполнения бюджета по доходам; принцип санкционирования расходов бюджета; принцип бюджетного учета исполнения бюджета; принцип предоставления обязательной отчетности об исполнении бюджета; принцип «иммунитета бюджетов»34.
На наш взгляд, выделение принципов конкретных стадий бюджетного процесса не совсем обоснованно, так как перечисленные принципы стадии исполнения бюджета раскрывают скорее методологию исполнения основного финансового акта государства, чем основополагающие,
31 См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса // СПС «Консультант Плюс».
32 Документ опубликован не был.
33 См.: Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // СПС «Консультант Плюс».
34 См.: Болтинова О.В. Бюджетный процесс — институт
финансового права. С. 68-71.
руководящие идеи и начала, которые регулируют определенную группу отношений.
Еще более детальную классификацию предлагает Х.В. Пешкова, добавив в нее в качестве отдельного звена принципы осуществления расходов бюджета и разграничив их на две категории — экономические принципы (например, экономность и эффективность расходов; целевая направленность и своевременность) и правовые принципы. Кроме того, автор выделяет следующие группы принципов: а) принципы осуществления бюджетных расходов, соответствующие закрепляемым БК РФ принципам бюджетной системы в целом (ст. 28 БК РФ); б) принципы осуществления бюджетных расходов, вытекающие из правовых норм, прямо или косвенно связанных с нормативным воздействием на сферу бюджетных отношений (принцип «дополнительности»; результативность расходов бюджетов; своевременность финансирования расходов бюджетов); в) принципы осуществления бюджетных расходов, следующие из сущности затрат государства, но непосредственно в праве не закрепленные (законность расходов бюджетов (то есть предъявление к расходованию средств бюджетов требования четкого соответствия нормам закона в его широком понимании); публичность; обязательность расходов бюджетов; рациональность расходов бюджетов)35.
На наш взгляд, нет необходимости выделять в отдельную категорию принципы осуществления расходов бюджета, так как расходование бюджетных средств попадает под непосредственное действие принципов бюджетной системы РФ.
Как было сказано выше, система принципов бюджетного процесса не нашла пока законодательного закрепления, что является пробелом бюджетного законодательства. Закрепление данных принципов необходимо для совершенствования процедур бюджетного процесса в Российской Федерации, в том числе выработки единой методологии осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации на основе четкой системы принципов, пресечения нарушений бюджетного законодательства на стадиях составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. В науке финансового права необходимо выработать и закрепить единую классификацию принципов, касающихся в целом бюджетного процесса как основного института бюджетного права.
На наш взгляд, следует законодательно закрепить в БК РФ следующие основные принципы, на которых основывается бюджетный процесс в Российской Федерации: принцип ежегодности
бюджета (обязательности ежегодного возобновления бюджетного процесса и утверждения закона о бюджете (путем ежегодной корректировки бюджета) до начала очередного финансового года); принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса/принцип периодичности бюджета36; принцип специализации бюджетных показателей; принцип прогнозирования (взаимосвязи формирования и исполнения бюджета с прогнозами, планами и программами социально-экономического развития)/принцип плановости бюджетного процесса; принцип реальности бюджета; принцип облечения бюджета в форму акта; принцип публичности и гласности бюджетного процесса; принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами власти и местного самоуправления; принцип единства системы бюджетного процесса; принцип самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса; принцип организации финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.
Бюджетный процесс «является наиболее политизированной сферой социальной деятельности. Именно в ходе бюджетного процесса "скрещиваются" интересы самых различных политических групп, ветвей власти, что приводит либо к своевременному принятию, соответственно, исполнению, либо к непринятию бюджета к началу финансового года»37. Совершенствование законодательства в области бюджетной деятельности должно служить целям совершенствования демократических процессов в государстве и обществе. Закрепление вышеуказанных принципов бюджетного процесса в БК РФ позволит внести единство и стабильность в систему осуществления бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ.
35 См.: Пешкова Х.В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты // СПС «Консультант Плюс».
36 Данный принцип включает в себя такое понятие, как временное управление бюджетом (ст. 190 БК РФ). Также этот принцип означает, что стадии бюджетного процесса возобновляются ежегодно в строго определенном порядке, который не подлежит изменению, но в то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова. Кроме того, указанный принцип связан с тем, что для большинства бюджетных правоотношений характерен возобновляющийся характер, и выражается он в том, что отношения формирования, распределения и использования бюджетного фонда повторяются с учетом периодичности действия бюджета, отсюда бюджетный процесс как явление в целом носит непрерывный характер, подразумевая периодическую деятельность процессуального характера с учетом последовательности финансовых периодов действия бюджета, перетекания этих периодов из одного в другой. Принцип периодичности также проецируется внутри бюджетного процесса относительно конкретного бюджета на конкретный финансовый период. Бюджетные отношения в таком случае перетекают из одного вида в другой, составляя динамику бюджетного процесса. Динамика же бюджетного процесса проявляется в его стадиях (См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // СПС «Консультант Плюс»).
37 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. М.: Юристъ, 2003. С. 58.
Библиография:
1. Болтинова О.В. Бюджетный процесс — институт финансового права. М.: Элит, 2009. 184 с.
2. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 43 с.
3. Болтинова О.В. K вопросу о принципах бюджетного процесса в Российской Федерации II Lex Rusica. 2012. № 2. С. 306-307.
4. Бюджетное право: учебник I под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. 296 с.
5. Бюджетное право: учебник I под ред. Ю.А. ^охиной. М.: Юрайт. 2011. 579 с.
6. Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования II Законодательство и экономика. 2006. № 9. С. 11-16.
7. &мягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина II Реформы и право. 2012. № 4. С. 19-31.
8. Шохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001. 352 с.
9. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России II Финансовое право. 2010. № 1. С. 5-8.
10. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) II Финансовое право. 2008. № 10. С. 172-179.
11. Пешкова Х.В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты II Финансовое право. 2006. № 11. С. 122-132.
12. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. 312 с.
13. Покачалова Е.В. Финансовое право: учебник I под ред. Н.И. Химичевой. М., Норма: Инфра-М, 2012. 464 с.
14. Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Понятие принципа в праве в контексте законотворческого процесса II История государства и права. 2006. № 8. С. 4-5.
15. Селюков Д.А. Принцип системности в финансовом праве II Финансовое право. 2012. № 6. С. 19-23.
16. Фадеев Д.Е. Принципы функционирования российского бюджетного федерализма: теоретические аспекты и проблемы совершенствования II Юридический мир. 2003. № 3. С. 4-9.
17. Финансовое право: учебник I под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2012. 576 с.
18. Финансовое право: учебник I под ред. О.Н. Горбуновой. 3-е изд. М.: Юристъ,2005. 587 с.
19. Финансовое право: учебник I под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. 393 с.
20. Финансовое право: учебник I под ред. С.В. Запольского. М.: Волтерс Юлувер, 2011. 792 с.
21. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: учеб.-метод. комплекс. М.: Норма, 2005. 464 с.
22. Шемякина О.Б. Kомпетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 184 с.
References (transliteration):
1. Boltinova O.V. Bjudzhetnyj process — institut finansovogo prava. M.: Jelit, 2009. 184 s.
2. Boltinova O.V. Bjudzhetnyj process v Rossijskoj Federacii: teoreticheskie osnovy i problemy razvitija: avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2008. 43 s.
3. Boltinova O.V K voprosu o principah bjudzhetnogo processa v Rossijskoj Federacii II Lex Rusica. 2012. № 2. S. 306-307.
4. Bjudzhetnoe pravo: uchebnik I pod red. N.A. Sattarovoj. M.: Delovoj dvor, 2009. 296 s.
5. Bjudzhetnoe pravo: uchebnik I pod red. Ju.A. Krohinoj. M.: Jurajt. 2011. 579 s.
6. Golubcov V.G. Pravovoj rezhim denezhnyh sredstv kazny: osnovy mezhotraslevogo regulirovanija II Zakonodatel'stvo i jekonomika. 2006. № 9. S. 11-16.
7. Komjagin D.L. Sistema principov bjudzhetnogo prava: rossijskoe zakonodatel'stvo i nauchnaja doktrina II Reformy i pravo. 2012. № 4. S. 19-31.
8. Krohina Ju.A. Bjudzhetnoe pravo i rossijskij federalizm. M.: Norma, 2001. 352 s.
9. Peshkova H.V. Principy bjudzhetnogo prava i bjudzhetnoe ustrojstvo Rossii II Finansovoe pravo. 2010. № 1. S. 5-8.
10. Peshkova H.V. Principy bjudzhetnogo processa (na osnove obzora sudebnoj praktiki) II Finansovoe pravo. 2008. № 10. S. 172-179.
11. Peshkova H.V. Principy osushhestvlenija rashodov bjudzheta: nekotorye teoreticheskie i prakticheskie aspekty II Finansovoe pravo. 2006. № 11. S. 122-132.
12. Piskotin M.I. Sovetskoe bjudzhetnoe pravo. M.: Jurid. lit., 1971. 312 s.
13. Pokachalova E.V. Finansovoe pravo: uchebnik I pod red. N.I. Himichevoj. M., Norma: Infra-M, 2012. 464 s.
14. Rumjanceva V.G., Shirjaev Ju.E. Ponjatie principa v prave v kontekste zakonotvorcheskogo processa II Istorija gosu-darstva i prava. 2006. № 8. S. 4-5.
15. Seljukov D.A. Princip sistemnosti v finansovom prave II Finansovoe pravo. 2012. № 6. S. 19-23.
16. Fadeev D.E. Principy funkcionirovanija rossijskogo bjudzhetnogo federalizma: teoreticheskie aspekty i problemy sover-shenstvovanija II Juridicheskij mir. 2003. № 3. S. 4-9.
17. Finansovoe pravo: uchebnik I pod red. E.Ju. Grachevoj. M.: Prospekt, 2012. 576 s.
18. Finansovoe pravo: uchebnik I pod red. O.N. Gorbunovoj. 3-e izd. M.: Jurist',2005. 587 s.
19. Finansovoe pravo: uchebnik I pod red. O.N. Gorbunovoj. M.: Jurist', 1996. 393 s.
20. Finansovoe pravo: uchebnik I pod red. S.V. Zapol'skogo. M.: Volters Kluver, 2011. 792 s.
21. Himicheva N.I., Pokachalova E.V. Finansovoe pravo: ucheb.-metod. kompleks. M.: Norma, 2005. 464 s.
22. Shemjakina O.B. Kompetencija zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) organov gosudarstvennoj vlasti sub'ektov RF v oblasti regulirovanija bjudzhetnogo processa: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2003. 184 s.
Материал поступил в редакцию 13 апреля 2015 г.
Budget process principles in the science of the Russian financial law
SNEGIREVA, Valentina Nikolaevna — postgraduate student of the Department of Financial Law of the Kutafin
Moscow State Law University.
109518, Russia, Moskva, 1 Graivoronskiy proezd, 6, kv. 25.
Review. The article is devoted to classification of principles, which are fundamental for the budget process in the Russian Federation. The author provides the definition of a legal principle and classification of the budget process principles in the science of financial law. The author evaluates the differentiation between general legal principles of budget law, including lawfulness, fairness, openness, and the budget system principles, as provided for in the Art. 28 of the Budget Code of the Russian Federation. It is noted that in spite of the topicality of this issue and its numerous discussions in the science of financial law the legislation of the Russian Federation lacks classification and contents of the budget process principles. That is why, the theory of financial law includes various points of view on quantity of the said principles and their formulae. The article includes analysis of the currently existing opinions in the theory of financial law concerning the principles of budget process, their quantity and grounds for their classification. The author points out the need for the legislative provisions for the principles of the budget process in the Russian Federation, as well as for the development of the unified methodology for the implementation of the budget process based upon the clear system of principles, prevention of violations of the budget legislation. Keywords: principles of budget process, general legal principles, principles of the budget system, special principles, principle of lawfulness, systemic principle, principle of annual character, the principle of openness, the principle of planned character, principle of the financial control organization, stage of budget implementation, principles for the implementation of budget expenditures, legislative provisions for the principles.
