CC BY
118
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
УДК 330.1
разработка механизма формирования региональной энергетической политики
р. с. пейзулаев,
аспирант кафедры маркетинга E-mail: prasims@mail. ru дагестанский государственный университет Г. и. идзиЕВ, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник E-mail: textima@mail. ru институт социально-экономических исследований дагестанского ИЦ ран
В статье предложен механизм формирования региональной энергетической политики с учетом социально-экономического развития региона и факторов открытости экономики. Определены основные принципы, алгоритм действий, функции и инструменты организационно-правового и экономического характера.
Ключевые слова: энергетическая политика, региональное развитие, механизм формирования, принципы, стратегия, согласование интересов.
Авторы статьи рассмотрели теоретические основы и практические аспекты взаимосвязи электроэнергетики и социально-экономического развития региона в условиях открытой экономики, а также проанализировали опыт российских регионов в сфере регулирования электроэнергетических процессов. Это позволило сформулировать следующие принципы разработки региональной энергетической политики с учетом социально-экономического развития региона и факторов открытости экономики: системность, комплексность, целеполагание, непрерывность, гибкость, адекватность, альтернативность, ин-
формационная обеспеченность, законодательная обеспеченность, социальная справедливость, экономическая эффективность, региональная индивидуальность [3].
Основными принципами для разработки региональной энергетической политики являются принципы системности и комплексности. При этом электроэнергетику необходимо рассматривать как открытую социально-экономическую подсистему региона, связанную с остальными социальными и экономическими региональными элементами и зависящую от внутреннего потенциала, а также от внешних факторов. Поэтому при выборе мер и инструментов регулирования электроэнергетики в регионе необходимо учитывать особенности функционирования электроэнергетики, социально-экономического развития региона, а также факторы открытой экономики во взаимосвязи.
Принцип целеполагания заключается в необходимости формулирования и выстраивания по уровням иерархии дерева целей и задач для достижения глобальной цели. При разработке региональной энергетической политики необходимо ориентироваться на цели социально-экономического развития
региона, под которыми следует понимать развитие возможностей человека.
Принцип непрерывности предусматривает подход к учету социально-экономического развития региона и факторов открытой экономики как к непрерывному процессу. В ходе реализации выбранной энергетической политики или программы возникает потребность в ее корректировке по мере изменения ситуации в электроэнергетике, мировой экономике, социально-экономическом развитии региона. В силу этого важно иметь основную генеральную энергетическую политику и комплекс дополнительных инструментов и мер, совершенствующихся и адаптирующихся к изменениям внутренней ситуации в регионе, а также учитывающих вновь возникающие внешние тенденции. Соблюдение принципов непрерывности и гибкости заключается еще и в необходимости постоянного мониторинга среды и хода реализации энергетической политики с целью своевременного внесения изменений и корректировок в формирование политики.
Региональная энергетическая политика, разработанная с учетом социально-экономического развития региона и тенденций мировой электроэнергетики, должна быть адекватна целям и принципам национальной энергетической политики, стратегии социально-экономического развития региона, внешнеэкономической политики региона и страны, а также другим программам и стратегиям более низкого и более высокого уровня иерархии управления. Политика также должна быть адекватной имеющимся ресурсным возможностям [4].
Принцип альтернативности предусматривает необходимость выбора наиболее оптимальных мер и инструментов регулирования электроэнергетических процессов в регионе для достижения глобальной цели с учетом особенностей социально-экономического развития региона, а также внешних факторов.
В отдельную группу можно выделить принципы ресурсной обеспеченности. Прежде всего в эту группу входит принцип информационной обеспеченности, уровень которой на сегодняшний день для разработки комплексной региональной энергетической политики недостаточен как для оценки социально-экономического развития, так и для электроэнергетических параметров. Без наличия достаточной информационной базы невозможно проведение всестороннего мониторинга
последствий реализуемой энергетической политики в регионе.
Соблюдение принципа законодательной обеспеченности предполагает наличие законов и подзаконных актов, утверждающих саму региональную энергетическую политику, т. е. определяющих систему мер государственного регулирования, рычаги и инструменты воздействия на субъекты электроэнергетики с целью направления их функционирования по заданному курсу [2].
Принцип социальной справедливости предполагает обеспечение всех членов общества минимально необходимым, базовым объемом электроэнергии. Сверх данного порогового значения блага должны распределяться с учетом уровня доходов населения, коммерческой значимости проектов предприятий, которые не только приносят инвестиционную отдачу, но и дают опосредованно социальный эффект. Энергетическая политика должна быть нацелена на достижение результата, связанного с повышением уровня жизни всего населения в регионе и развитием возможностей каждого человека.
Учет социально-экономических аспектов и факторов открытости региональной экономики при разработке энергетической политики должен осуществляться в соответствии с принципом эффективности. С одной стороны, данный принцип предполагает использование такого набора инструментов, который обеспечивал бы получение максимального положительного результата при минимуме затрат в условиях ограниченности имеющихся ресурсов, т. е. принцип нацелен на повышение экономической и бюджетной эффективности. С другой стороны, под критерием эффективности выбора того или иного набора инструментов энергетической политики подразумевается степень достижения результата или поставленной цели [9].
Принцип региональной индивидуальности предполагает использование персонифицированного подхода для каждого региона с учетом особенностей его социально-экономического положения, степени открытости экономики, а также индивидуальных характеристик региональной электроэнергетической системы.
Таким образом, региональная энергетическая политика не является разовым однократно заданным директивным документом. Ее задачи и механизмы реализации — это развивающийся процесс. В него входит система мониторинга энергетической ситуации в мире, в стране и регионе, прогноз воз-
можных социальных, экономических, ресурсных и спросовых тенденций, а главное — формирование и непрерывное совершенствование организационных, экономических и правовых инструментов, обеспечивающих надежное энергоснабжение и рациональное использование электроэнергии в интересах нынешнего и будущих поколений. Поэтому работа над формированием энергетической политики должна идти постоянно.
Основная суть, квинтэссенция энергетической политики содержится в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ 13.11.2009 №°1715-р [10] (далее — Энергетическая стратегия). Это основной документ, содержащий систему научно обоснованных утверждений о приоритетах долгосрочной энергетической политики государства и механизмах ее реализации. Энергетическая стратегия — это документ, формирующий и конкретизирующий:
цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора страны на предстоящий период;
приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей.
Энергетическая стратегия конкретизирует основные направления, цели и задачи энергетической политики в рассматриваемый период времени с учетом складывающейся внешней и внутренней ситуации в энергетическом секторе, тенденций макроэкономического, геополитического и научно-технологического развития страны, а также формирует среду и условия, обеспечивающие их достижение. Энергетическая стратегия — это не директивный документ, а лишь технически, экономически и социально обоснованный выбор возможных действий и решений энергетических проблем в перспективном периоде. Поэтому количественные показатели развития предприятий топливно-энергетического комплекса и энергопотребления в Энергетической стратегии носят индикативный характер, они лишь показывают возможные результаты, которые могут быть достигнуты при выполнении соответствующих мероприятий и механизмов их реализации. Энергетическая стратегия определяет приоритеты, направленность и средства структурной, региональной, научно-технической и экологической политики в энергообеспечении страны и региона.
Однако при всей важности энергетической политики и энергетического фактора в целом не следует
упускать из виду, что энергетика функционирует в едином для страны экономическом пространстве по общим для всех видов экономической деятельности законам. И основные параметры развития энергетики определяются теми же самыми общеэкономическими факторами, что и других секторов промышленного производства. Поэтому результативность энергетической политики (и энергетической стратегии как ее квинтэссенции) напрямую зависит от всей долгосрочной государственной экономической политики. Следовательно, если долгосрочной экономической политики (или стратегии экономического развития) страны нет или она сформулирована лишь в общих чертах и не оформлена документально, то в Энергетической стратегии должен быть специальный раздел, характеризующий основные черты (направления) этой политики в рассматриваемый период времени и ожидаемые макроэкономические пропорции и показатели [8].
В соответствии с указанными принципами и особенностями авторы предлагают механизм учета социально-экономического развития и факторов открытости экономики региона, включающий алгоритм действий, функции и инструменты организационно-правового и экономического характера. Этот механизм состоит из нескольких содержательных блоков:
прогнозно-аналитического; концептуального; целеполагания; реализации целей; контрольного.
На первом этапе разработки региональной энергетической политики необходимо провести оценку текущей ситуации в электроэнергетике региона на основе анализа по совокупности оценочных показателей. Это показатели оценки электроэнергетики: как сферы промышленности; как инфраструктурной составляющей развития производственной сферы региона;
как инфраструктурной составляющей социальной сферы региона.
В ходе анализа должны быть выявлены региональные проблемы, системные диспропорции, причины их возникновения и воспроизводства, связи и взаимозависимости между проблемами в электроэнергетике региона, а также факторы, воздействие которых позволит решить данные проблемы [1].
Электроэнергетика региона системна. Следовательно, как в оперативном управлении, так и в
перспективе ее объекты должны рассматриваться во всем многообразии производственных, технологических, финансово-экономических и управленческих связей между ними, а также связей с потребителями электроэнергии.
Важным этапом при разработке энергетической политики является прогнозирование энергопотребления, которое должно включать:
прогнозирование потребления энергоресурсов в производственной сфере на основе фактического потребления энергоресурсов на начало периода с учетом планируемого индекса роста валового регионального продукта;
прогнозирование потребления энергоресурсов в непроизводственной сфере, включая бюджетное и коммунально-бытовое потребление.
Прогнозные спросовые тенденции являются основой для проектирования, принятия решений о необходимости введения в эксплуатацию новых энергообъектов или повышения мощности имеющихся.
Одновременно с оценкой показателей функционирования электроэнергетики внутри региона необходимо выявить количественные и качественные тенденции развития мировой электроэнергетики. Проецируя их на развитие региональной энергетической системы, можно спрогнозировать ее потенциальные изменения, вызываемые внешними факторами. Это особенно актуально в условиях открытости экономики регионов.
После проведения анализа текущей ситуации в электроэнергетике региона, выявления тенденций развития глобальной энергетической системы и прогнозирования возможных изменений необходимо согласовать полученные результаты и на их основе провести анализ взаимосвязи электроэнергетики и социально-экономического развития региона.
Расчет и анализ интегральных электроэнергетических индексов позволит оценить характер взаимосвязи электроэнергетической системы и социально-экономических аспектов развития региона, определить место региона в анализируемой совокупности, что необходимо учесть при переходе к следующему этапу [3].
На следующем этапе на основе анализа полученных результатов осуществляется формирование системы целей региональной энергетической политики, направленной на решение выявленных внутренних проблем, потенциальных внешних угроз, а также использование будущих возможнос-
тей; ставятся конкретные задачи и определяются различные направления, ориентированные на достижение целей. Логическим завершением целевого блока является формирование субординированной системы целей ближней перспективы.
Блок реализации цели включает разработку и выполнение целевых региональных электроэнергетических программ (РЭП), которые позиционируются как документ научно-рекомендательного характера, обосновывающий региональную стратегию развития секторов топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и содержащий важнейшие мероприятия и инвестиционные проекты с учетом их финансового состояния. Информационное обеспечение РЭП должно быть достаточно представительным по показателям развития различных сфер экономики, по временным периодам и территориальной детализации их внутри региона. Предлагаемый подход, с одной стороны, обогащает содержание программы, а с другой стороны, дает возможность отдельным подразделениям администрации регионов, компаниям ТЭК и потребителям энергоресурсов наглядно представить свое долевое участие, высказать собственную точку зрения и прийти к взаимопониманию на стадии разработки программы в различных аспектах последующей реализации ее разнонаправленных мероприятий. Несмотря на различия в ведомственной и территориальной принадлежности, разработка программ должна проводиться на единой методологической основе, а методические подходы к их составлению должны учитывать специфические особенности развития соответствующих секторов, хозяйственных комплексов и территорий [6].
Анализ практического опыта разработки РЭП иногда свидетельствует об автоматическом переносе методов федерального макропрогнозирования на региональный уровень, о бессистемности в разработке и в принятии территориальных решений. Имеются попытки осуществления чрезмерного количества одновременно реализуемых, не увязанных между собой мелких и частных программ. Программы не проходят необходимой объективной экспертной оценки, содержат завышенные потребности в финансовых и материально-технических ресурсах, в значительной степени ориентируются на получение средств из федерального бюджета. Не проводятся соответствующие расчеты потребности в материальных и финансовых средствах и эффективности их использования. Инвестицион-
ные проекты формируются без учета ресурсного потенциала региона и реальных возможностей федеральной поддержки. Сроки реализации этапов программы и отдельных мероприятий устанавливаются непоследовательно. Не создаются надежные организационно-управленческие и нормативно-правовые документы для разработки, реализации и контроля за исполнением положений программы [8].
Разработка РЭП осуществляется в условиях острого дефицита информации, а следовательно, и невозможности учета всех объективных факторов на стадии ее формирования. При разработке РЭП не всегда учитываются интересы и возможности смежных территорий и сфер, возможности взаимозаменяемости ресурсов. Инвестиционные проекты, предлагаемые к реализации, в ряде случаев не ранжированы по степени значимости и очередности осуществления с общеэкономических позиций. Как правило, основным источником финансирования этих проектов намечается федеральный бюджет.
По мнению авторов, разрабатывать РЭП и стратегию социально-экономического развития региона необходимо одновременно как два взаимодополняющих друг друга документа, а не последовательно. Средняя продолжительность периода, на который разрабатываются региональные энергетические программы, составляет 15—20 лет. При этом Энергетическая стратегия должна являться первичным документом по отношению к РЭП, основные положения которой должны выступать в качестве ориентиров для субъектов Российской Федерации [2].
Для исправления создавшегося положения Минэнерго России должен доводить до разработчиков РЭП ориентировочные данные по сценариям социально-экономического развития страны и регионов, индикативные данные по развитию в стратегических энергозонах страны важнейших, структуроопределяющих проектов ТЭК и энергетической инфраструктуры (примерный технологический контур проектов, предполагаемые сроки реализации, состав энергоносителей, размеры производства (транзита) ТЭК, включая рамочные квоты для регионов по использованию ресурсов структуроопределяющих проектов, прогнозные интервалы цен и другие показатели).
В РЭП следует уделить особое внимание вопросам повышения надежности и эффективности электроснабжения коммунально-бытовых нужд, сельскохозяйственных потребителей, а также
развитию перспективных децентрализованных и автономных систем энергоснабжения. В рамках РЭП также необходимо проводить совершенствование региональной тарифной политики на основе социально ориентированного подхода.
В целом при выборе определенного набора инструментов регулирования в рамках регио -нальных энергопрограмм необходимо учитывать сочетания интересов государства, потребителей и частных собственников энергетических объектов. Государство вправе определять перспективы развития отрасли, руководствуясь политическими и социально-экономическими мотивами и критериями. Частный бизнес работает на основе критериев коммерческой эффективности. Административное или силовое разрешение этого противоречия заведомо непродуктивно. Поэтому для эффективного и устойчивого развития энергетики в рыночных условиях помимо традиционной оптимизации производственно-технологических связей сферы на каждом временном этапе требуется вырабатывать конструктивные механизмы согласования интересов государства и бизнеса на уровне страны, регионов и муниципальных образований.
Механизмы такого согласования призваны обеспечить:
баланс социальной политики государства, важными элементами которой являются сдерживание роста энергетических тарифов и получение производителями энергии инвестиционных ресурсов, достаточных для их развития;
координацию инвестиционных программ хозяйствующих субъектов электроэнергетики, энергетических компаний других секторов ТЭК (как контролируемых государством газового сектора и атомной энергетики, так и частных угольных и нефтяных компаний), производителей энергетического оборудования и строителей, что необходимо для обеспечения надежности энергетического баланса страны [7];
формирование ценовых и налоговых условий в электроэнергетике и других сферах ТЭК, при которых частному бизнесу будет выгодно реализовывать общенациональные приоритеты энергетической политики и программы развития данной сферы.
Вероятность эффективной реализации региональной энергопрограммы повышается, когда осуществляется мониторинг по ее реализации, проводится ее оценка и вносятся необходимые коррективы. Мониторинг реализации программы
предусматривает непрерывное наблюдение за состоянием внедрения намеченных мероприятий и постоянный анализ причин их невыполнения. Основной целью мониторинга является сбор, изучение и подготовка информации для принятия и анализа экономических решений на различных уровнях управления. Этим обусловлены две особенности, которым должен удовлетворять мониторинг как система сбора и обработки информации: целевая направленность информационных процессов и максимальная объективность получаемых выводов на каждой стадии переработки данных.
На основе полученных при проведении мониторинга данных осуществляется оценка степени результативности проводимых в рамках энергетической программы мероприятий посредством сравнения фактических показателей функционирования электроэнергетики с целевыми ориентирами, а также при проведении межрегиональных сопоставлений [5].
Важным элементом системы мониторинга и оценки является механизм обратной связи или корректировки. Механизм обратной связи — это механизм, с помощью которого результаты мониторинга и оценки распространяются и используются для принятия решений о будущих действиях.
Использование предложенного механизма реализации учета социально-экономического развития региона и факторов открытой экономики при формировании энергетической политики в регионе, по мнению авторов, позволит региональным органам власти создать как экономические, так и социальные условия для развития возможностей населения региона и страны в целом.
Список литературы
1. Идзиев Г. И. Предпосылки и ограничения формирования региональных инновационных систем // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 41. С. 62—67.
2. Идзиев Г. И, Ахмедова Л. Ш. Энергетический потенциал устойчивого развития региона // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 42. C. 15—23.
3. Макаров A.A., Шапот Д. В., Лукацкий A.M., Малахов В. А. Инструментальные средства для количественного исследования взаимосвязи энергетики и экономики. // Экономика и математические методы. 2002. № 1. С. 48—56.
4. Морозов В. В. Стратегическое инновационное управление в электроэнергетике. М.: Альфа-М. 2004.
5. Некрасов С. А. О необходимости построения энергоэффективной среды на основе комплексного подхода к энергоснабжению // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 40.
6.ХрусталевЕ. Ю., БоташеваА. С. -Х. Концепция вывода региона из депрессивного состояния // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 34. С. 69—80.
7. Хрусталев Е. Ю., Ларин С. Н. Региональные приоритеты в развитии инновационной инфраструктуры // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 42. C. 8—15.
8. Хрусталев Е. Ю., Боташева А. С. -Х. Сетевое планирование и управление региональным развитием как важнейший фактор обеспечения национальной безопасности России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 4. С. 2—9.
9. Шанин С. А. Влияние энергосберегающей политики на темпы развития отраслей материального производства (на примере электроэнергетики) // Проблемы прогнозирования. 2006. № 5. C. 56-76.
10. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № 1715-р.
