CC BY
66
САГИДОВ Камиль Гусейнович
Аспирант кафедры теории менеджмента и бизнес-технологий
Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова
117997, РФ, г. Москва, Стремянный пер., 36 Контактный телефон: (903) 585-00-50 e-mail: [email protected]
ЗИНЧУК Галина Михайловна
Доктор экономических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления
Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова
117997, РФ, г. Москва, Стремянный пер., 36 Контактный телефон: (499) 237-85-22 e-mail: [email protected]
Программно-целевое регулирование региональных экономических систем
Ключевые слова: программно-целевое регулирование; стратегические документы регулирования развития экономических систем; региональные институты развития; эффективность реализации целевых программ.
Рассмотрены необходимость и практика программно-целевого регулирования экономических систем. Проведена оценка содержания и согласованности стратегий и программ, принятых в субъектах Центрального федерального округа. Сформулированы предложения по совершенствованию программно-целевого регулирования экономики.
Ключевой задачей динамичного роста и перехода на инновационный путь развития экономики Российской Федерации является повышение эффективности государственного регулирования и деятельности всех органов власти. В соответствии с «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года» ее решение базируется на программно-целевых методах управления, предполагающих формирование и совершенствование системы стратегического планирования, разработку и реализацию государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов на развитие территориальных и отраслевых экономических систем [1].
Программно-целевой метод как никакой другой позволяет обеспечить осуществление интеграционных процессов в экономике, обусловленных, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для ^ своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных ^ взаимодействий, а с другой - высокой степенью отраслевой и территориальной диффе- ^ ренциации развития производительных сил и многообразием форм собственности [2]. ^ Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и сро- | кам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, ^ организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное « решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, на- £ учно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, й внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития России. ©
Несмотря на то, что программно-целевой метод достаточно широко используется в практике стратегического управления социально-экономическим развитием страны, субъектов РФ и муниципальных образований, межотраслевых комплексов, отраслей или проектов, эффективность его применения часто является невысокой.
Экономические задачи в стране и всех ее регионах столь масштабны, что их невозможно решить без формирования системы стратегического управления, включающей стратегии и/или долгосрочные программы социально-экономического развития с перспективой на 20, 25 и более лет. Обозначенные в этих документах цели и приоритеты должны быть развиты в стратегиях (концепциях или программах) развития важнейших межотраслевых комплексов и отдельных отраслей, а далее - в региональных целевых программах по отраслям и видам деятельности. На наш взгляд, только вся система планов и программ может обеспечить целенаправленный рост экономики.
Оценка системности действующих стратегических документов развития экономики регионов была проведена на примере областей Центрального федерального округа (ЦФО), за исключением г. Москвы и Московской области (табл. 1).
Таблица 1
Система стратегических документов развития экономических систем регионов Центрального федерального округа*
Область Стратегии (С) и/или долгосрочные программы (П), концепции (К) социально- экономического развития регионов Программы развития конкуренции, распространения инноваций, привлечения инвестиций Федеральные, областные и ведомственные программы развития отраслей и видов деятельности Приоритетные инвестиционные проекты (ИП) Инвестиционного фонда РФ
Белгородская С-2025, К 10 ЦП 4 ОЦП и 22 ВЦП по АПК 1 ИП
Брянская С-2025 1 ЦП 2 ОЦП 1 ИП
Владимирская 1 ЦП 2 ОЦП 1 ИП
Воронежская С-2020, П-2012-2016 3 ЦП 4 ОЦП 1 ИП
Ивановская С-2020 3 ЦП 2 ОЦП 1 ИП
Калужская С-2030 1 ЦП 3 ОЦП 2 ИП
Костромская 2 ЦП 4 ОЦП 1 ИП
Курская С-2020 2 ЦП 3 ОЦП 2 ИП
Липецкая 2 С-2020, П-2013-2017 6 ЦП 6 ОЦП 1 ИП
Орловская 3 ЦП 6 ОЦП 3 ИП
Рязанская 3 ЦП 3 ОЦП 1 ИП
Смоленская С-2020 2 ЦП 6 ОЦП 2 ИП
Тамбовская 1 ЦП 4 ОЦП 3 ИП
Тверская 1 ОЦП 1 ИП
Тульская С-2028, П-2015 1 ЦП 3 ОЦП 2 ИП
Ярославская С-2025 3 ЦП 6 ОЦП 1 ИП
* Составлено по официальным сайтам администраций областей ЦФО: www.belregion.ru; www. bryanskobl.ru; www.avo.ru;www.govvrn.ru;www.ivanovoobl.ru;www.admoblkaluga.ru; www.region. kostroma.ru; www.rkursk.ru;www.admlr.lipetsk.ru;www.orel-region.ru;www.ryazanreg.ru; www.ad-min-smolensk.ru; www.tambov.gov.ru;www.region.tver.ru;www.admportal.tula.ru;www.yarregion.ru.
Все программные документы разделены на четыре группы: в первой представлены принятые стратегии, концепции и/или долгосрочные программы развития областей; во второй - программы, обеспечивающие развитие в экономике областей конкуренции, распространение инноваций, привлечение инвестиций; в третьей - федеральные,
областные и ведомственные программы развития отдельных отраслей и видов деятельности; в четвертой - финансируемые Инвестиционным фондом РФ приоритетные инвестиционные проекты.
Как видим, стратегии социально-экономического развития приняты только в 10 из 16 областей округа с временным диапазоном 2020-2030 гг. В трех регионах (Воронежской, Липецкой, Тульской областях), кроме стратегий, приняты долгосрочные программы социально-экономического развития на пятилетний период, что следует считать необходимым инструментом выполнения долгосрочных планов. В Белгородской области, кроме стратегии, разработана «Концепция создания Белгородской интеллектуально-инновационной системы (БИИС)», которая структурно представлена как совокупность девяти моделей: организационно-административной, экономической, финансовой, коммерциализации интеллектуальной собственности, правового обеспечения, кадрового обеспечения, информационного обеспечения, научного обеспечения, корпоративной. Миссия БИИС - раскрыть творческий потенциал каждой личности и создать условия для реального участия в инновационном развитии области, эффективно используя природные, материальные, финансовые, духовно-нравственные и иные ресурсы не в ущерб природе. Эта формулировка миссии в полной мере соответствует национальным приоритетам России.
Эффективность стратегического управления зависит не столько от наличия, сколько от качества стратегических документов. Рейтинговое агентство «Эксперт РА» составило первый рейтинг стратегий социально-экономического развития регионов России. На начало 2013 г. долгосрочными стратегиями социально-экономического развития обладали 61 из 83 субъектов РФ. В исследовании были использованы как формальные критерии, так и опрос экспертов. В систему критериев оценки стратегий социально-экономического развития регионов вошли пять групп формальных критериев: 1) це-леполагание и системность заданных приоритетов; 2) анализ современного положения региона на фоне российских и мировых тенденций; 3) инструментарий достижения цели и задач; 4) мониторинг реализации цели и задач стратегии; 5) доступность документа и простота его восприятия сторонним пользователем.
К оценке стратегий привлекались авторитетные эксперты из Центра стратегических разработок, ЦСР «Северо-Запад», Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Независимого института социальной политики, Леонтьевского центра, компаний AV Group, Strategy Partners Group, РОЭЛ Консалтинг, Общероссийской общественной организации «Деловая Россия».
Согласно данным рейтинга (табл. 2) лучшей стратегией обладает Калужская область, что подтверждается высоким качеством управления в данном регионе. В числе лучших определены еще три субъекта ЦФО - Белгородская, Воронежская, а также Ярославская области.
Оценка содержания стратегий социально-экономического развития регионов позволяет выделить наиболее существенные их недостатки:
1) нечеткость главной стратегической цели и формализация задач;
2) отсутствие явных приоритетов и недостаточная обоснованность сценариев развития;
3) слабое отражение интересов бизнеса, инвесторов, населения и невозможность их сочетания с ключевыми положениями стратегий;
4) непроработанность механизмов достижения целей;
5) отсутствие четкости в контроле результатов; и др.
Кроме того, многие стратегии опираются на оценку регионального социально-экономического состояния в целом, без учета тенденций развития ключевых отраслей и предприятий региона.
Таблица 2
Итоговый рейтинг качества стратегий социально-экономического развития
регионов
Область ЦФО Количество баллов Место в РФ
Калужская 49 1
Белгородская 37 6
Воронежская 32 8
Ярославская 29 11
Брянская 28 12
Тамбовская 26 14
Липецкая 25 16
Смоленская 25 16
Владимирская 24 19
Ивановская 23 20
Курская 22 21
Источник: «Эксперт РА».
Эффективность реализации стратегий и долгосрочных программ социально-экономического развития зависит от региональных институтов развития - специальных нефинансовых и финансовых механизмов, созданных для поддержки малого и среднего предпринимательства, стимулирования развития инноваций, ликвидации технологического отставания. Региональные институты развития создаются преимущественно в виде фондов поддержки, региональных венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, особых экономических зон (ОЭЗ).
Региональные институты развития аккумулировали объем средств порядка 83,3 млрд р. в 2010 г., при этом около 41% из них приходилось на девять регионов-лидеров: Татарстан, Московскую, Липецкую, Калужскую, Томскую области, Москву, Санкт-Петербург, Красноярский край и Якутию. Наибольший объем средств привлекается на создание особых экономических зон - почти 40% суммы, составившей в регионах ЦФО 14,1 млрд р. Этот институт развития широко представлен в Липецкой области. Чуть меньшую долю (36,8%) занимают корпорации развития Калужской области. Практически во всех областях созданы и функционируют региональные фонды содействия развитию малого и среднего бизнеса. По ЦФО это дает 1 315 млн р., которые должны распределяться на конкурсной основе в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации при условии софинансирования расходов за счет средств соответствующих бюджетов и утвержденной программой поддержки и развития малого и среднего предпринимательства. Исходные нормативы финансирования через отделения региональных фондов рассчитываются исходя из количества зарегистрированных малых и средних организаций в регионе (из расчета 1 871 р. на одно предприятие без учета региональных различий). В реальности эффективность мер поддержки в регионах сильно различается, отдаляясь от нормативов [4].
Решающую роль в развитии экономических систем регионов играет привлечение инвестиций в экономику. Министерством экономического развития РФ совместно с Агентством стратегических инициатив был обнародован «Стандарт деятельности исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе». Документ включает 15 базовых требований к бизнес-среде и инвестиционному климату регионов. В их числе ряд требований, непосредственно соотносящихся с созданием региональных институтов развития: наличие специализированной организации по привлечению инвестиций и работе с инвесторами; доступная инфраструктура для размещения производственных и иных объектов инвесторов (промышленных парков, технологических парков); единый регламент сопровождения инвестиционных проектов по принципу «единого
окна». Документ предполагает утверждение ежегодно обновляемого Плана субъекта Федерации по созданию объектов необходимой для инвесторов инфраструктуры [5].
В декабре 2012 г. на заседании Государственного совета «О повышении инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации и создании благоприятных условий для развития бизнеса» В. В. Путин отметил: «Нам нужно запустить настоящее соревнование за инвестора, за инвестиции, чтобы каждый регион стремился создать у себя не просто хорошие, а наилучшие условия для ведения бизнеса. Только так мы можем рассчитывать на успех страны в глобальной конкуренции за прямые инвестиции, которые нам крайне нужны» [6]. На данном заседании констатировалось, что в 2011 г. в Россию поступило почти 56 млрд дол. прямых иностранных инвестиций. Россия заняла девятое место среди 20 ведущих стран по объему привлеченных за год прямых иностранных инвестиций. По двум из четырех ключевых факторов, влияющих на объем привлечения инвестиций, страна занимает лидирующие позиции: по макроэкономической ситуации в рейтинге финансовой стабильности (по версии «Фа-нейшнл таймс») - второе место среди стран «двадцатки»; по потенциалу внутреннего рынка - седьмое место среди 140 стран (по индикатору глобальной конкурентоспособности в рейтинге Всемирного экономического форума). По двум другим факторам РФ сильно отстает: по уровню развития инфраструктуры занимает 47-е место в мире; по состоянию институтов, т. е. правил, по которым работает бизнес, место во второй сотне, например 133-е место среди 140 стран в рейтинге Всемирного экономического форума.
Вышеизложенное позволяет констатировать, что на развитие экономических систем территорий, кроме долгосрочных программ социально-экономического развития, большое влияние оказывают программы развития конкуренции, распространения инноваций, привлечения инвестиций. Рассмотрим их воздействие на примере Липецкой области, где в разные годы был разработан и реализовывался целый спектр программ: «Модернизация и инновационное развитие экономики Липецкой области», «Обеспечение инвестиционной привлекательности Липецкой области», «Программа развития конкуренции в Липецкой области в 2010-2011 годы», «Улучшение инвестиционного климата в Липецкой области, 2012-2014 годы», «Программа развития малого и среднего предпринимательства в Липецкой области на 2013-2020 годы», «Развитие инновационной деятельности в Липецкой области на 2011-2015 годы».
В «Инвестиционном меморандуме Липецкой области на 2013 год» установлены приоритеты: развитие инфраструктуры инвестиционной деятельности, усиление мер по переориентации потоков инвестиций в высокотехнологичные отрасли, информационная, кадровая поддержка инвестиционной деятельности [7].
Распоряжением Администрации Липецкой области от 20 января 2011 г. № 12-р разработана и утверждена к реализации «Инвестиционная стратегия Липецкой области на период до 2020 года», которая является инструментом, определяющим правовые и экономические основы, цели и принципы инвестиционной политики в области, и должна обеспечить экономическую и социальную эффективность, экологическую безопасность, развитие инфраструктуры области. В качестве основных показателей результативности реализации стратегических целей предлагается использовать набор показателей, представленных в табл. 3. Оценка результативности базируется на статистических показателях, что облегчает контроль достижения целей. За 2009-2020 гг. предполагается увеличить объем инвестиций в основной капитал в 4,6 раза, обеспечивая прирост в среднем за год не менее 25 млн р., из них до 2013 г. - по 10-11 млн р., а в 2014-2020 гг. - по 35-37 млн р. в год. За 2000-2011 гг. объем инвестиций в основной капитал вырос в 18,7 раза. Можно констатировать, что в 2009-2011 гг. намеченные планы перевыполнены, поскольку прирост составил в среднем за год 17,7 млн р., что в 1,5 раза больше намеченного.
Таблица 3
Показатели результативности реализации стратегических целей «Инвестиционной стратегии Липецкой области на период до 2020 года»
Наименование параметра Фактические параметры Прогнозные параметры
2009 2011 2013 2020
Стратегическая цель 1. Создание благоприятного инвестиционного климата в области
Объем инвестиций в основной капитал на душу населения, тыс. р. 72 101 111 347
Задача 1. Повышение инвестиционной привлекательности области
Позиция области в национальных рейтингах инвестиционной привлекательности Инвестиционный риск -1-е место; инвестиционный потенциал -41-е место Инвестиционный риск: 3-е место; инвестиционный потенциал -43-е место Инвестиционный риск: 1-5-е места; инвестиционный потенциал -40-е место Инвестиционный риск: 1-5-е места; инвестиционный потенциал -34-е место
Объем инвестиций в основной капитал, млн р. 84 317 117 790 127 003 385 595
Отношение объема инвестиций к ВРП, % 36,7 34,0 38,5 43,7
Задача 2. Активизация и систематизация привлечения иностранных инвесторов
Иностранные инвестиции, млн дол. 331 530 370 527
в том числе прямые, млн дол. 58,5 75,2 219,0 185
Иностранные инвестиции на душу населения, дол. 285 454 323 474
Стратегическая цель 2. Развитие конкурентоспособных производств
Удельный вес инновационных товаров в общем объеме отгруженных товаров, работ, услуг, % 12,5 9,9 12,5 19,0
Темп роста инновационных товаров, работ и услуг, % к предыдущему году 190 118 140 110
Объем экспорта, млн дол. 2 799 4 800 4 500 6 000
Приток инвестиций планируется и за счет иностранных инвесторов (с 331 млн дол. в 2009 г. до 527 млн дол. в 2020 г., или в 1,6 раза, в том числе прямых инвестиций -в 3,2 раза). Фактически к 2011 г. привлечено 530 млн дол., или в 7,6 раза больше прогноза, доля прямых инвестиций - 14,2% против 17,7% в 2009 г. Следует отметить, что к 2020 г. доля прямых иностранных инвестиций должна составлять 35,0%.
Проведенное исследование дает основание утверждать, что для повышения эффективности программно-целевого регулирования экономики необходимо обеспечить системность в разрабатываемых и реализуемых программах, согласованность основных целей и приоритетов, применение адекватных институтов развития, а также высокий уровень заинтересованности и квалификации органов власти и ее лидеров.
Источники
1. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года : утв. Правительством РФ 31 января 2013 г.
2. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / В. Я. Любовный, И. Ф. Зайцев, А. Б. Воя-кина и др. Режим доступа: http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/books/mpsf/main.html.
3. Селиверстов Ю. И. Модель Белгородской интеллектуально-инновационной системы // Российское предпринимательство. 2012. № 2 (200).
4. Российские институты развития: региональный аспект : аналит. обзор / Рейтинговое агентство «Эксперт РА». Режим доступа: http://raexpert.ru.
5. Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе. Режим доступа: http://www.asi.ru.
6. Официальный сайт Президента РФ. Режим доступа: http://www.kremlin.ru.
7. Официальный сайта Правительства Липецкой области. Режим доступа: http:// www.ippt.region48.ru.
