CC BY
57
2. Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 02 августа 2010 г. № 588 // СПС Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система. Режим доступа: Интернет.
3. Об областном бюджете на 2011 год: Закон Курской области от 13 декабря 2010 г. № 104-ЗКО // СПС Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система. Режим доступа: Интернет.
T.U. Tkatcheva
Prorammno-implementation of the trust principle in forming the subject of the Russian Federation budget
In article the analysis of budget expenditures of the subject of the Russian Federation (Kursk region), in order to determine the place and role of regional targeted programmes in the total expenditure under the budget classification. The basic directions of development of the regional programme budget planning.
Key words: budget of the Russian Federation, regional targeted programmes, budget classification, the State programme of the Russian Federation.
УДК 332.146:339.137.2
Г.С. Мигунова, канд. экон. наук, доцент, (4862) 474272, [email protected], (Россия, Орел, Филиал ФГБОУ ВПО «ВЗФЭИ» в г. Орле)
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РЕГИОНАХ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
Рассматриваются вопросы понимания и развития механизмов государственно-частного партнерства в регионах ЦФО, а также проектной практики, делается ряд общих выводов о существующих проблемах и барьерах для развития региональной инфраструктуры на основе ГЧП.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инструменты, институты развития, механизмы, программы развития, проекты.
В настоящее время идеология использования институциональных и организационных механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) по привлечению бизнес-компаний для долговременного финансирования и текущего управления общественной инфраструктурой и обширным кругом объектов государственной собственности получила широкое распространение в мире. ГЧП превратилось в одно из условий
формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны, стало стимулом для развития производственной и социальной инфраструктур.
Программы развития государственно-частного партнерства — относительно новый, но перспективный инструмент реализации стратегий развития территорий, эффективность которого определяется именно системностью и стратегической сфокусированностью его применения. Дело в том, что основа стратегии заключается в определении базовых отраслей экономики региона, т. е. стратегических приоритетов регионального развития. Проекты ГЧП реализуются преимущественно в поддерживающих секторах, которые выступают в качестве фактора региональной конкурентоспособности, влияющего на развитие базовых отраслей экономики. То есть от эффективности использования механизмов ГЧП зависит успешность реализации стратегических целей развития территории.
Механизмы ГЧП широко используются в мировой практике для привлечения частного капитала с целью развития и дальнейшего управления общественной инфраструктурой. Во всем мире идеологическое понимание самого термина ГЧП базируется на следующих ключевых принципах.
1. ГЧП предполагает официальные отношения/договоренности между государственными и частными участниками, которые фиксируются в официальных документах, в частности в нормативных правовых актах, т. е. образуют особые правовые институты.
2. Органы государственного и муниципального управления (ОГМУ) выступают в ГЧП-проектах не столько регулятором, сколько равноправным для частного инвестора партнером, который не стремится реализовать свои властные полномочия в отношении него.
3. ГЧП-проекты призваны, прежде всего, реализовывать публичные интересы, которые формируются на основе общегосударственных общественно полезных целей.
4. ГЧП присущ характер совместных действий, когда государство и частный инвестор совместно привлекают ресурсы, принимают решения в процессе финансирования и управления проектом.
Исследование состояния ГЧП в регионах ЦФО показало, что:
1. Актуальность ситуации обусловлена не только дефицитом бюджета для финансирования региональных проектов и сокращением инвестиций в основной капитал (табл. 1), но и определенными сдвигами в сознании государственных служащих, когда региональные власти понимают необходимость использования имеющихся ресурсов и привлечения заинтересованного бизнеса.
Инвестиции в основной капитал по субъектам ЦФО, млн руб. [2]
Субъекты 2000 2007 2008 2009 2010
Российская Федерация 1165234 6716222 8781616 7976013 9151411
Центральный федеральный округ 303918 1779599 2278329 1928138 1890966
Белгородская область 9242 83510 104218 73127 90945
Брянская область 2808 21010 25298 26858 40149
Владимирская область 4852 37775 45056 51546 47734
Воронежская область 8262 65319 94168 94788 122963
Ивановская область 2058 17416 26051 31956 28381
Калужская область 5293 35012 66270 60349 67292
Костромская область 4636 13919 16848 11334 13515
Курская область 5425 33523 46752 41183 44836
Липецкая область 6265 64707 88089 84317 94387
Московская область 50729 401143 481617 380061 345301
Орловская область 4881 24119 27242 19791 20717
Рязанская область 6162 33630 53231 38036 36644
Смоленская область 6701 25178 37562 34633 47222
Тамбовская область 2527 30861 42701 48795 50019
Тверская область 9555 36384 50222 70047 80501
Тульская область 10197 36208 55363 61518 66028
Ярославская область 8112 44203 55174 57377 63595
г. Москва 156215 775682 962468 742422 630737
Отсутствие единого видения или идеологии приводит к тому, что каждый регион трактует по-своему механизмы ГЧП, а значит, и развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием. Такая ситуация не способствует эффективной реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. [1], где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП, а также препятствует тому, чтобы все регионы развивались одинаковыми темпами, повышая свою инвестиционную привлекательность.
2. В регионах ЦФО к инструментам ГЧП относят широкий перечень различных государственных и финансовых институтов, правовых форм и источников финансирования, но наиболее активно, по информации из регионов, используется Инвестиционный фонд РФ (рис. 1).
п Инве :тиционный фонд РФ пФЦП
1=1 Концессионное с эглашение п Совместные предприятия
■ Кластеры
а Долг »срочные инвестиционные п Арендные отношения
■оэз
■ Иные кредитные организаци I
Рис. Инструменты ГЧП, фактически используемые в региона : ЦФО
3. В целом на сегодняшний день ГЧП в регионах рассматривают имен [о как возможность привлечения швестиций бизнеса или средств из государственных источник >в, а не как способ реализации инфраструктурных проектов со смеш 1нным ф [нансированием.
4. Помимо отсут твия ед ного по [имания ГЧП, в большинстве регионов существующу ) региональную норматизно-правовую базу для применения ГЧП можно оценить как слабую.
На данный момезт понятие ГЧП законодательно на федеральном уровне не закреплено, хотя и широко применяется в различных норма-тивн [х актах.
Ключевой задачей при создании привлека ельных территорий для размещения промышленных прэизводств, малого и среднего бизнеса являете I формирование инженерной, транспорта >-логист гческой и про-стран :твенной инфраструктуры.
Подавляющее бо1ыиинстю — 71 институ: развития — осуществляют свою деятельное ъ на основании [риняты в субъектах ЦФО нормативно-правовых акт >в (табл. 2).
Нормативно-правовые акты в сфере инвестиционной деятельности и поддержки инвесторов субъектов Российской Федерации
в составе ЦФО
Субъекты ЦФО Инвестиционные стратегии Нормативные правовые акты по стимулированию инвестиционной деятельности Нормативно правовые акты, регулирующие участие субъекта/муниципалитета в проектах ЧГП
Белгородская область + + -
Брянская область + + +
Владимирская область + + +
Воронежская область + + +
Ивановская область + + +
Калужская область + + +
Костромская область + + +
Курская область + + -
Липецкая область + + -
Московская область + + +
Орловская область + + +
Рязанская область + + -
Смоленская область + + -
Тамбовская область + + +
Тверская область + + +
Тульская область + + +
Ярославская область + + +
г.Москва + + +
Необходимо отметить ряд примеров положительной практики работы региональных институтов развития субъектов, входящих в состав Центрального федерального округа, которые целесообразно перенять всем регионам:
1. Закрепление ответственного чиновника за сопровождение инвестиционного проекта в регионе (Белгородская, Смоленская области).
2. Разработка методических рекомендаций, определяющих порядок подключения на территории субъекта Российской Федерации объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и оплаты подключения с учетом снижения единовременной финансовой нагрузки на застройщиков в течение периода проектирования и строительства объектов (Ярославская, Московская области).
3. Создание в субъектах Российской Федерации специализированных организаций по взаимодействию с инвесторами, реализующих «принцип одного окна» (Калужская, Липецкая, Тамбовская, Московская области).
4. Создание особых экономических зон регионального уровня (Липецкая область).
5. Внедрение системы управления проектами в органах исполнительной власти и государственных органах (Белгородская область).
6. Создание частных технопарков, сформированных на территориях градообразующих коммерческих предприятий (Тульская область).
7. Создание промышленных округов (Московская область).
8. Реализация кластерной политики, в том числе по созданию автомобильного и фармацевтического кластеров (Калужская, Ярославская области).
9. Формирование реестра земельных участков для размещения инвестиционных проектов (Владимирская область).
В целом прослеживается тенденция создания организационных условий для развития механизмов ГЧП, но на практике эффективность таких структур в настоящее время не высока. Выявлена необходимость в создании специализированных региональных ГЧП-Центров не на формальном основании — в составе региональных администраций, — а в качестве самостоятельных «центров компетенций», экспертных структур, участвующих в выработке нормативных условий для ГЧП-проектов, исследовании региональной экономики, объединении ресурсов органов власти и частного сектора. Данная структура выступит координационным центром для представителей органов региональной, муниципальной власти и бизнес сообщества с целью построения их взаимодействия и мобилизации всех ресурсов для реализации крупных инфраструктурных проектов.
6. В ряду ключевых препятствий для развития ГЧП, помимо ограничений в финансовых ресурсах, стоят административные барьеры, связанные с решением вопросов землепользования, подведения инженерных сетей, получения разрешительной документации. Развитие проектов, ориентирующихся на частные инвестиции, требует существенного повышения качества кадров государственно-муниципального управления в сфере ГЧП. В настоящее время квалифицированные кадры, обладающие компетенциями по проектному финансированию на основе ГЧП, в регионах практически отсутствуют. Также препятствием становится низкая информированность и компетентность частных партнеров — региональный бизнес часто не владеет информацией о возможностях участия в проектах ГЧП.
7. На данный момент сложилась ситуация, когда в большинстве случаев регионы считают ГЧП-проектами не относящиеся по всем признакам к таковым. На наш взгляд, их можно отнести к категории квази-ГЧП-проектов. На современном этапе развития государственно-частного партнерства в России использование данного термина позволяет отразить ре-
альну :о картину происходящего на рынке инфраструктурн ix проек ов, который сам по себе нахо щтся в з паточно i состоянии. Количество к >упных регио зальных инфраструктурных проектов весьма ограничено (рис. 2).
□реализовано
(
V
□ на гтадии реализации
□ ил нируется к реализации
Рис. 2. Проекты с использова тем механизмов ГЧП врег онахЦ Ю: стадии готовности
Около 20 проект в с использованием механизмов ГЧП было реализован ), около 40 прое тов находится в стадии реализации и столько же планируется к реализации в бли сайшем будущем.
Не все проекты, которые региональные представители относя: к реализованным ГЧП-прое там, являются таковыми, так как тсто он i пред-ставл [ют из себя не относящиес i к инфраструктуре бизнес проекта, реализуемые бизнесом при п щдержке органов власти.
Представители а ;министрации Орювской эбласти под ГЧП понимают комплексное вза [модейст зие с це [ью привлечения на контрактной основа органами власт [ бизнес-структур к решению задач, которые относятся к публичному с ктору. Регион работает и по лин ш привлечения средс :в Инвестиционн го фонд i РФ, и ю орган [зации взаимодей :твия с Внеш жономбанком.
На данный моме [т крупн >ix инфр структурных проектов на территории Орловской области нет, н ) ведется активная работа по привл учению в кру1ные социально-ззачимые проекты (строительство аэропорта, мусо-росор гировочного завода) внебюджетных инвеста дий.
В настоящее время в Орловской об iaсти пр >водятся мероприятия по орган ззации 34 инфраструктуры ГЧП, \ частности, таковыми призваны стать формирующийся га данный момен центр ГЧП Орловской об засти в форм; обособленного этдела в составе регионатьной а министрщии и Агентство инвестицио того развития. £ормируется региональна! Программа по развитию ГЧП.
В Центр ГЧП Внешэкономбанка направлены предложения по включению проектов модернизации коммунальной инфраструктуры муниципальных образований Орловской области в программу типовых проектов Внешэкономбанка на сумму более 4 млрд руб. В настоящее время прорабатывается возможность формирования проектов.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [1] кластеры и механизмы ГЧП рассматриваются в качестве приоритетов. Однако российская практика удобных для минимизации налогообложения и использования административного ресурса вертикально интегрированных компаний, неразвитость малого и среднего бизнеса, критическая масса которого является одним из оснований формирования конкурентоспособных кластеров вместе с отсутствием культуры информационной открытости, низкой культурой производства, а также отсутствие целенаправленной и формализованной поддержки кластеров со стороны государства препятствуют широкому использованию международного опыта кластерной политики в России.
Что касается механизмов ГЧП, то в качестве ключевого фактора успеха можно выделить прежде всего политическую волю, способность находить общие интересы и налаживать взаимоотношения с партнером. При реализации конкретных проектов ГЧП их эффективность зависит от тщательности проведения подготовительных процедур, на осуществление которых нет либо желания, либо компетенций, а чаще и того и другого.
Библиографический список
1. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ № 1662-р от 17 ноября 2008 г. (в ред. от 08 августа 2009 г.) (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/.
2. Российский статистический ежегодник. 2011: Стат. сб. / Росстат. М., 2011. 795 с.
G.S. Migunova
Public-private partnerships in the Central Federal District
Questions of understanding and development of public-private partnerships in the regions of CFA, as well as design practices, which made it possible to make some general conclusions about the existing problems and barriers for the development of regional infrastructure, based on PPP.
Key words: public-private partnerships, tools, development institutions, mechanisms and development programs and projects.
