CC BY
265
А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРАВИЛ БЛАГОУСТРОЙСТВА
В статье исследуются отдельные проблемы нормативно-правового регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства в региональных административно-деликтных законах.
Ключевые слова: благоустройство, региональное законодательство, административная ответственность, бланкетное регулирование, судебная практика.
A.Y. Sokolov, O.A. Lakaev
PROBLEMS OF THE LEGISLATIVE REGULATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR INFRINGEMENTS OF RULES OF AN ACCOMPLISHMENT
The article deals with some problems of legal regulation of administrative responsibility for infringements of rules of an accomplishment in the regional administrative tort laws.
Keywords: landscaping, regional legislation, the administrative responsibility, blanket regulation, legal practice.
В ч. 1 ст. 1.1 Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» (далее -КоАП РФ) законодатель установил два уровня законодательного регулирования административной ответственности: федеральный и региональный. Такая модель нормативно-правовой регламентации данного вида юридической ответственности обусловлена требованиями п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, после вступления в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ деятельность региональных законодательных органов в сфере административно-деликтного нормотворчества была ориентирована на разработку и принятие новых законов об административных правонарушениях, ограниченных по содержанию только теми вопросами, которые выходят за пределы федерального нормативно-правового регулирования. Соответственно в каждом субъекте РФ принят и действует свой кодекс (закон) или ряд тематических законов об административных правонарушениях, в которых в соответствии с требованиями ст. 1.3.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил и норм, установленных нормативно-правовыми актами органов государственной власти соответствующих субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Достаточно четкая, на первый взгляд, позиция федерального законодателя относительно разграничения полномочий в сфере административно-деликтного нормотворчества, изначально изложенная в ст. 1.3 КоАП РФ, а затем усиленная в
© Соколов Александр Юрьевич, 2014
Доктор юридических наук, профессор, и.о. заведующего кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Лакаев Олег Анатольевич, 2014
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 47
ст. 1.3.1, не послужила гарантией от возможных случаев вторжения регионального законодателя в сферу ведения федерального. Изучение актов прокурорского реагирования, материалов судебной практики областных, краевых судов, Верховных судов республик в составе Российской Федерации, изданных в период с 2002 по 2014 г., позволяет констатировать очевидный факт: региональное административно-деликтное законодательство является одним из наиболее проблемных (если не самым проблемным) с точки зрения соответствия федеральному закону.
Выход регионального законодателя за пределы предоставленных полномочий выражается по-разному. В ранних редакциях региональных законов об административных правонарушениях встречалось нормативно-правовое регулирование процессуальных вопросов привлечения к административной ответственности. В большинстве региональных законов должностные лица федерального органа исполнительной власти, а именно сотрудники полиции, наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, а иногда и по назначению административных наказаний, что также незаконно. Наиболее многочисленные случаи вторжения в сферу ведения федерального законодателя зафиксированы по вопросу установления административной ответственности за нарушения федеральных правил.
Если руководствоваться п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, то региональный законодатель не может устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в т.ч. за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ.
Практически в любом региональном административно-деликтном законе можно встретить нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, которые объективно противоречат федеральному законодательству. Признак объективности указан нами небезосновательно, поскольку многочисленными актами областных, краевых судов, Верховного Суда РФ признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими аналогичные нормы законов об административных правонарушениях иных субъектов РФ.
Зачастую имеют место очевидные ошибки (в т.ч. дублирование составов, закрепленных в КоАП РФ), которые можно объяснить недостаточным уровнем профессиональной подготовки сотрудников аппаратов законодательных органов, не способных обеспечить высокое правовое качество законов об административных правонарушениях. Вместе с тем следует обратить внимание на некоторые «пограничные» вопросы, сложные для толкования в контексте возможности регулирования по ним административной ответственности в законодательстве регионального уровня. Одним из таких вопросов является вопрос регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства. Он является принципиально важным для любого регионального законодателя, поскольку статистические показатели применения статей административно-деликтных законов субъектов РФ показывают очевидный перевес на стороне тех из них, которыми регулируется административная ответственность за нарушения правил благоустройства, и оформленных либо бланкетным способом, либо путем указания на нарушение каждого конкретного правила благоустройства.
Его важность определяется и тем, что деятельность административных комиссий при исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований по привлечению к административной ответственности за нарушения
правил благоустройства всегда была одним из наиболее действенных способов обеспечения соблюдения гражданами и организациями чистоты и порядка на территории муниципальных образований. Особенно эффективно деятельность этих органов была организована в городских округах, что и в настоящее время наблюдается в тех субъектах РФ, где органами прокуратуры не были опротестованы положения региональных законов, устанавливающих административную ответственность за нарушения правил благоустройства.
Например, в 2013 г. прокурором Саратовской области был принесен протест в Саратовскую областную думу с требованием признать утратившей силу ст. 8.2 Закона Саратовской области от 29 июля 2009 г. № 104-ЗСО «Об административных правонарушениях на территории Саратовской области»1, предусматривающей административную ответственность за нарушение норм и правил в области благоустройства, установленных муниципальными нормативно-правовыми актами. По мнению прокурора, неправомерным было установление в региональном административно-деликтном законе бланкетных и отсылочных норм, к которым относилась и вышеупомянутая норма. Законодатель Саратовской области вынужден был данный протест удовлетворить, поскольку на тот момент уже имелись материалы практики краевых и областных судов, которыми были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими аналогичные положения законов об административных правонарушениях других субъектов РФ, имеющие признаки бланкетного регулирования.
В частности, соответствующие акты судебных инстанций были приняты в Удмуртской Республике, Красноярском крае, Калужской и Оренбургской областях. В Санкт-Петербурге суд изначально встал на сторону регионального за- ш конодателя, но впоследствии определением Верховного Суда РФ от 26 февраля н 2014 г. № 78-АПГ14-32 было отменено решение Санкт-Петербургского городского С
а
суда от 19 ноября 2013 г., указавшее на правомерность установления в ст. 29 Ц
о
Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных к
о
правонарушениях в Санкт-Петербурге»3 административной ответственности за о' размещение, хранение материалов, сырья, продукции, товаров, тары, механиз- | мов, оборудования вне установленных мест, что представляет собой нарушение в
отдельных правил благоустройства. нн
о
Сама по себе возможность установления в законе субъекта РФ администра- Ю тивной ответственности за нарушение правил благоустройства предусмотрена и
федеральным законодателем. Это следует из ряда общих положений КоАП РФ, с
к
а также некоторых его процессуальных норм, в которых благоустройство упоми- а нается в контексте именно регионального административного законодательства. д
е
Кроме того, согласно ст. 14, 16 и 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. | № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- № сийской Федерации» (в ред. от 23 июня 2014 г.)4 утверждение правил благоустрой- 99 ства отнесено к вопросам местного значения городских и сельских поселений, ^ городских округов и внутригородских районов, следовательно, региональным 4 законодателем может быть установлена административная ответственность за их нарушение.
Однако по смыслу законодательного определения понятия «административное правонарушение» согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов, иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов 49
органов местного самоуправления должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения, т.е. диспозиция каждой нормы, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объективной стороны такого правонарушения, а не общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, и не должна содержать положений, позволяющих толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип правовой определенности правового регулирования.
Когда в нормах региональных административно-деликтных законов имеют место указания на нарушения правил благоустройства, то фактически они не отвечают принципу определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода (благоустройство и сохранность придомовых территорий жилищного и нежилого фондов, их объектов, элементов и т.д.) и направленности (экологической, санитарной, технической и т.д.), могут быть установлены в т.ч. нормативными правовыми актами РФ, за нарушение которых в силу ст. 1.3 КоАП не может быть предусмотрена административная ответственность законодателем субъекта РФ (например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, СНиПы, СанПиНы и др.).
Правовая неопределенность в данном случае заключается в том, что нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, в т.ч. устанавливающие правила благоустройства, часто воспроизводят положения федеральных нормативно* правовых актов, за нарушение которых уже установлена административная ответ? ственность на федеральном уровне. В частности, в ст. 6.3 КоАП РФ предусмотрена а. административная ответственность за нарушение санитарных правил и гигиени-| ческих нормативов. В то же время в муниципальных нормативно-правовых актах 1 в сфере благоустройства продублированы положения СанПиН 42-128-4690-88
1 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» (утв. Главным | государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 г. № 4690-88)5 и других | федеральных правовых актов, административная ответственность за нарушение | которых согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ может быть установлена только феде-
2 ральным законодателем.
° Имеется пример, когда законодатель (Республике Татарстан), как нам представ-
« ляется, пытался повысить качество законодательного регулирования администра-| тивной ответственности, установив за нарушение каждого конкретного правила
0 благоустройства отдельный состав административного правонарушения. Однако
1 определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от
0
° 26 апреля 2006 г. № 11-Г06-76 были признаны противоречащими федеральному
го
3 законодательству и недействующими 23 статьи Кодекса Республики Татарстан
1 об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 г. № 36-ЗРТ7, уста-| навливавших составы административных правонарушений. В результате этого
статьи, предусматривающие такие составы, как «нарушение правил организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в населенных пунктах», «несвоевременная очистка кровель и фасадов зданий, сооружений и жилых домов от наледи, снега, мусора», «самовольный сброс и сжигание мусора» и многие другие, были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими, 50 поскольку на федеральном уровне действует ст. 6.3 КоАП РФ, предусматриваю-
щая административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В подтверждение своей позиции Верховный Суд РФ приводит Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554, утверждающее Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании8, в п. 3 которого указано, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к содержанию городских и сельских поселений, промышленных площадок, соблюдение которых является обязательным как для физических, так и для юридических лиц на всей территории Российской Федерации. Кроме того, ст. 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»9 прямо указывает, что за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Не решило проблемы и установление законодательного определения понятия «благоустройство» (в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»), рассматриваемого как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Во-первых, очевидна его тавтологичность, а во-вторых, оно содержит коллизию в части указания на мероприятия по обеспечению санитарного состояния территории, что, как уже было выяснено, урегулировано на федеральном уровне.
В связи с вышеизложенным считаем правильной позицию судебных органов и органов прокуратуры, согласно которой правовое регулирование административной ответственности бланкетного типа на уровне законов субъектов РФ является неправомерным, поскольку исключает бесспорное обозначение запрета, нарушение которого влечет наступление административной ответственности, оставляя простор для неограниченного усмотрения и произвола должностных лиц при привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности.
Вместе с тем проблема нормативно-правового регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства может быть решена посредством разработки и закрепления на федеральном уровне исчерпывающего перечня вопросов, составляющих содержание деятельности по благоустройству территорий муниципальных образований, и по которым органы местного самоуправления вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.
1 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 17.
2 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
3 См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. № 21.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2014. № 26, ч. 1, ст. 3371.
5 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
6 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
7 См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2002. № 12, ст. 1431.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 31, ст. 3295.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650.
