CC BY
767
11.4. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Александрова Раиса Степановна. Должность: заместитель председателя. Место работы:
Верховный суд Республики Саха (Якутия). E-mail: rs_alexandrova@mail.ru
Аннотация: Законодательство об административных правонарушениях относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Последние принимают собственные законы об административных правонарушениях. Данная статья посвящена анализу проблем и тенденций развития законодательства субъектов РФ об установлении административной ответственности.
Ключевые слова: административная ответственность, совместное ведение, законодательство субъектов РФ.
THE DIFFERENTION OF THE COMPETENCE SUBJECTS
BETWEEN RUSSIAN FEDERATION AND THE REGIONS OF
THE FEDERATION IN THE SPHERE OF THE LEGISLATION OF ADMINISTRATIVE VIOLATION
Alexandrova Raisa Stepanovna. Position: vice-chairman. Place of employment: Supreme Court of the Republic of Sakha (Yakutia). E-mail: rs_alexandrova@mail.ru
Annotation: The legislation of administrative violation belongs to the joint competence of the Russian Federation and the subjects of RF. The subjects of RF pass legislation of administrative violations. The article is devoted to the analyses of problems and tendencies of development of the subjects of the RF’s determination of administrative responsibility legislation.
Keywords: administrative violation, joint competence, legislation of subjects of the Russian Federation.
Российский федерализм основывается на конституционном разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Под предметом ведения в ранее действовавшей ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» понималась регулируемая государством сфера общественных отношений. Сходная в целом позиция отражена в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Однако в юридической науке отмечается, что хотя под предметом ведения в теории права следует понимать конкретную сферу жизнедеятельности общества, круг общественных отношений и государственных дел, то в ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены также конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения.
Опираясь па позитивно-правовую точку зрения, необходимо обратить внимание на то, что Конституция Российской Федерации (п. «к» части первой ст. 72) буквально признает предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство (составной частью которых является законодательство об административных правонарушениях), а не регулируемые этим законодательством сферы общественных отношений. Данное конституционное положение позволяет сделать ряд важных выводов.
Административная ответственность как предмет ведения тождественна законодательству об административных правонарушениях. Федеральный законодатель в п. 1 ст. 1.1 и п. 3 ст. 3.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях отождествляют понятия «законодательство об административной ответственности» и «законодательство об административных правонарушениях». Административная ответственность в части материальных норм (составов правонарушений и административных наказаний, то есть диспозиций и санкций статей особенной части законодательства об административных правонарушениях) состоит, в основном, из бланкетных норм. Однако общественные отношения и регулирующие их правовые нормы, к которым отсылают защищающие (охраняющие) их бланкетные нормы административноделиктного законодательства, не могут включаться в состав административной ответственности как конституционно определенного предмета ведения. Иное решение данного вопроса привело бы к размыванию границ между предметами ведения, отраслями и институтами права и законодательства. Нормы, которые регулируют общественные отношения, защищаемые мерами административной ответственности, имеют регулятивный характер и тем самым не отвечают существенному признаку норм об административной ответственности - их охранительной и штрафной направленности. Регулятивные правовые нормы, выведенные за рамки закона об административных правонарушениях, не относятся к административной ответственности как предмету ведения.
Таким образом, предметом ведения согласно п. «к» части первой ст. 72 Конституции Российской Федерации являются не общественные отношения в сфере административной ответственности, которые могут пониматься широко (с выходом за рамки КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях), а только законодательство - административное и административно-процессуальное. В отношении административной ответственности в Конституции Российской Федерации использован не предметный (материальный), а законодательный (формальный) признак. Поэтому именно система законодательства, по нашему мнению, должна служить отправной точкой при определении административной ответственности как предмета ведения. Под административной ответственностью как предметом совместного ведения, являющимся составной частью административного и административно-
процессуального законодательства, следует понимать законодательство об административных правонарушениях, состоящее только из Кодекса Рос-
сийской Федерации об административных правонарушениях и принятых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Законодательство об административных правонарушениях (законодательство об административной ответственности) как часть административного и административно-процессуального законодательства находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое местоположение данного предмета ведения означает выделение двух групп прав и обязанностей - полномочий Российской Федерации и субъектов в ее составе 1, Совместное ведение предполагает отнесение вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов и двухуровневое нормативно-правовое регулирование 2
В юридической науке в качестве современных тенденций развития российской правовой системы отмечаются: ориентация законодателя на ограничение сферы договорного регулирования отношений по предметам совместного ведения и утверждение основополагающей роли законодательной регламентации в этой сфере; ориентация на минимизацию различий в статусе субъектов Российской Федерации в соответствии с принципом их равноправия как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; ориентация на учет политических, экономических, социальных, этнических, географических и иных особенностей субъектов Федерации в процессе правового регулирования отношений по предметам совместного ведения 3
В соответствии с данными тенденциями Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года более аккуратно подходит к вопросам равноправия субъектов Федерации и разграничению предметов ведения 4 Развитие административного законодательства с конца 1990-х годов идет под влиянием разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами 5 При разработке КоАП РФ 2001 года в качестве одной из задач также ставилось установление в соответствии с Конституцией РФ новых норм о компетенции РФ и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях 6 В целом данная задача в КоАП РФ 2001 года решена, хотя имеются и отдельные недочеты в правовом регулировании.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации относится установление: общих положений и принципов законодательства об админи-
1 См.: Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М: Статут, 2000. С. 50.
2 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 315.
3 См.: Зайцева О.Н. Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (на примере охраны памятников истории и культуры в Нижегородской области): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2001. С. 12-13.
4 См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 7.
5 См.: Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 60.
6 См.: Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответст-
венности за административные правонарушения: Проблемы со-
вершенствования Общей части Кодекса об административных
правонарушениях. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1998. С. 12.
стративных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Помимо перечисленных законодательных полномочий, в ведении Российской Федерации находится также установление: пределов (минимальных и максимальных), в которых устанавливаются и назначаются административные наказания; полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; общих правил подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации 7
Максимальное единообразие регулирования административной ответственности и прежде всего ее процессуальной части, в пределах всей страны является характерной чертой действующего законодательства об административных правонарушениях . Такое решение федерального законодателя можно считать целесообразным, способствующим укреплению режима законности и охране прав личности 9, устойчивости правоприменительной практики. Однако конституционность данного положения не является бесспорной. Административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, поэтому отнесение всех процессуальных вопросов к компетенции федеральных органов государственной власти нарушает ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов Российской Федерации. Разумеется, что законодательство об административных правонарушениях составляет только часть конституционно определенного предмета ведения (административного и административнопроцессуального законодательства), поэтому установленное разграничение само по себе не исключает принятия законов субъектов Федерации по другим предметам регулирования административного и административного процессуального законодательства. Однако, несомненно и то, что в настоящее время административно-процессуальное законодательство в субъектах Российской Федерации практически отсутствует, так как административно-процессуальные вопросы плотно урегулированы федеральными законами, в том числе КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ, Таможенным кодексом Российской Федерации, Налоговым
7 См.: Комментарий к Кодексу Хабаровского края об административных правонарушениях (научно-практический) / Под общ. ред. И. А. Полянского. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП», 2005. С. 16 (автор комментария к статье - И. А. Полянский).
8 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 3-4 (автор комментария к статье - Д.Н. Бахрах).
9 См.: Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 116.
кодексом Российской Федерации. Поэтому, признавая возможность отнесения процессуальной части законодательства об административных правонарушениях к предметам федерального правового регулирования, в целом существующее сегодня разграничение полномочий в области административно-процессуального законодательства представляется не соответствующим смыслу ст. 72 и 76 Конституции РФ. В этой связи в юридической науке отмечается, что федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для
10
дальнейшего регулирования .
Впрочем, в юридической пауке было высказано предложение еще более радикальное: перенести правовое регулирование всех вопросов административной ответственности на федеральный уровень, исключив из ведения субъектов Российской Федерации не только процессуальную часть законодательства об административных правонарушениях, но также материальную часть и, соответственно, компетенционную. Л.И. Поспелова предлагает закрепить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве единственного источника административно-деликтного законодательства. По ее мнению, только такое нормативное решение будет соответствовать международноправовым актам о правах человека и гражданина, Конституции Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения 11.
Данное предложение вызывает возражения не только с формальных позиций, но и с догматических. Формально подобное разграничение полномочий по предмету совместного ведения (точнее отсутствие какого бы то ни было разграничения) переводит административную ответственность в категорию предметов исключительного ведения Российской Федерации, что противоречит духу ст. 72 Конституции РФ и сложившимся законодательным традициям, а также лишает субъекты Федерации последних возможностей подкреплять свои нормативные правовые акты принудительной силой государственного воздействия. Кроме; того, в юридической науке отмечается, что необходимо неукоснительно следовать принципу субсидиарности, в соответствии с которым предметы ведения и объемы компетенции должны быть отнесены к тому уровню власти, на котором они решаются наиболее эффективно 12 Перераспределение законодательно закрепленных полномочий в сфере административной ответственности не допускается.
В КоАП РФ имеется существенная неопределенность в одном из важнейших вопросов - о разграничении законодательных полномочий при установлении со-
10 См.: Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9. С. 32.
11 См.: Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М, 2001. С. 18.
12 См.: Ермаков СМ. Развитие законодательства субъектов Рос-
сийской Федерации по предметам совместного ведения Россий-
ской Федерации и субъектов Российской Федерации Автореф.
дисс. ... канд. юрид. наук. М.,2001. С. 7.
ставов административных правонарушений. В п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ буквально сказано, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Последняя часть данной нормы достаточно ясна, понятна и логична. Если нормы и правила установлены нормативными правовыми актами Российской Федерации, то и меры ответственности за нарушение данных норм и правил должны устанавливаться органами государственной власти Российской Федерации. Неясно другое: что следует понимать под «федеральным значением» вопросов, по которым ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях?
Еще в 1998 году при обсуждении проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях В. В. Игнатенко указывал, что понятие «вопросы, имеющие федеральное значение» требует более детальной расшифровки (конкретизации), поскольку оценочный характер этого понятия способен осложнить проблему нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях 13 Однако это справедливое замечание не было принято во внимание, и КоАП РФ вступил в силу без редактирования ст. 1.3 проекта.
В настоящее время можно достаточно уверенно определять компетенцию регионального законодателя в сфере установления составов административных правонарушений негативным способом. Однозначно можно утверждать, что региональные законодатели не могут признать деяния административными правонарушениями при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: 1) если в соответствии с действующим законодательством соответствующие деяния не могут быть квалифицированы как административно ненаказуемые, то есть прямо признаны либо правомерными, либо преступными; 2) если административная ответственность за соответствующие деяния предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или за них установлена ответственность административного характера другими федеральными законами; 3) если нормы и правила, которые нарушает соответствующее деяние (правонарушение), предусмотрены федеральными нормативными правовыми актами, а не нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или органов местного
14
самоуправления 14.
Что же касается «вопросов федерального значения», то в законотворческой практике субъектов Федерации и практике общего прокурорского надзора выработан и реализуется следующий способ истолкования данного понятия. Если КоАП РФ устанавливает административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение «законодательства» в какой-либо сфере во-
13 См.: Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях. Иркутск: Изд-во иГЭа, 1998. С. 42.
14 См.: Комментарии к Кодексу Хабаровского края об административных правонарушениях (научно-практический) / Под общ. ред. И. А. Полянского. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП», 2005. С. 16-
17 (автор комментария к статье - И.А. Полянский).
обще, а не «законодательства Российской Федерации», то за нарушение законодательных норм субъектов Российской Федерации в данной сфере административная ответственность субъектом Федерации установлена быть не может.
Но такой простой практический путь не снимает теоретическую и конституционную проблему разграничения предметов ведения по особенной части законодательства об административных правонарушениях. Представляется, что разграничение предметов ведения и полномочий не должно ставиться в зависимость от того, реализуют ли Российская Федерация или субъект Федерации свои полномочия в соответствующей области, в частности от того, будут ли ими приняты нормативные правовые акты в соответствующих областях. Разграничение предметов ведения и полномочий должно быть нормативным и не может подменяться реализацией дискреционного полномочия (то есть явлением, в данном случае, индивидуальноправового характера), даже если такое полномочие реализуется федеральным законодателем. Иной подход означает, по существу, интервенцию федеральных властей в самостоятельную деятельность субъектов Российской Федерации 15, что противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, а именно: части третьей ст. 5 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и части третьей ст. 11 Конституции РФ, согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей в части принятия норм особенной части законодательстве об административных правонарушениях, порождает и другую проблему, также имеющую конституционноправовые корни. В нормотворческой практике субъектов Российской Федерации возникал вопрос: вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы об административной ответственности по предметам со-
15 Данное обстоятельство еще на этапе разработки КоАП РФ отметила М.С. Студеникина (см.: Студеникина М. Кодификация административного законодательства: некоторые новые аспекты // Административное право. 1998. № 1. С. 8). В дальнейшем в юридической литературе указано и на другую сторону данной проблемы, а именно: на возникновение эффекта вторжения региональных законодателей в федеральную компетенцию, когда законодательные органы субъектов Федерации исходя из социально-политической целесообразности стремятся «исправить» недостатки КоАП РФ в наказательной политике за нарушения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (см.: Полянский И.А. Законодательство субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях // В сб.: Роль юридического образования и науки в формировании гражданского общества и правового государства: Сборник материалов юбилейной научнопрактической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП / Под общ. ред. С. В. Нарутто и В. Н. Ширяева. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2005. С. 41).
вместного ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена? 16
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области 17 указано, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения на момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из ст. 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. Аналогичная правовая позиция была высказана в Постановлении Конституционною Суда Российской Федерации от 09.01.1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации 1 : по смыслу ст. 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты.
В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных за-
19
конов 19.
В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает проблему в сфере административной ответственности. Законодательство об административных правонарушениях имеет охранительную направленность, его задачами являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарноэпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, зашита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ). Особенная часть законодательства об административных правонарушениях, за единичными исключениями, производна и вторична по отношению к нормам и правилам, которые установлены для позитивного регулирования общественных отношений и которые охраняются (или могут охраняться) мерами административной ответственности. Поэтому при отсутствии четкого разграничения между Российской Федерацией и субъектами Федерации полномочий по принятию регулятивных законов возникают затрудне-
16 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.П. Орловского, Ю.А. Тихомирова. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 123 (автор главы - Б.С. Крылов); Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях. Иркутск: Изд-во иГэА, 1998. С. 40.
17 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
18 СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
19 См.: Нарутто СВ. Федерализм и единство государственноправовой системы: Монография Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2001. С. 274-275; Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1998. С. 4.
ния при установлении ответственности за нарушение правил и норм, в которых реализуется позитивное регулирование, поскольку по общему правилу субъекты Федерации вправе принимать к рассмотрению вопросы по предметам совместного ведения, если они не отнесены к федеральному ведению или вопросам местного значения 20.
Однако сегодня существует еще немало общественных отношений, полномочия по правовому регулированию которых, еще не четко разграничены между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Существуют проблемы в толковании содержания различных предметов ведения и вопросов местного значения. В целях укрепления законности в сфере реализации региональными законодателями полномочий по установлению административной ответственности было бы целесообразным усовершенствовать ст. 1.3 КоАП РФ и прямо урегулировать в ней ряд коллизионных вопросов, касающихся компетенции субъектов Федерации.
Ныне действующий КоАП РФ жестко регулирует вопросы разграничения предметов ведения в области законодательства об административных правонарушениях и, принимая во внимание ст. 26.5, 26.7, 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не позволяет использовать договорный механизм передачи нормотворческих и правоприменительных полномочий органам государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации. Компетенция в сфере административной ответственности для всех субъектов Российской Федерации в настоящее время определена одинаково.
К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных пика ланий и правил их применения; 3) пределов (минимальных и максимальных), в которых устанавливаются и назначаются административные наказания; 4) административной ответственности по попросим, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 5) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 6) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказании; 7) полномочий должностных лиц по со -ставлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; 8) подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; 9) общих правил подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации,
20 См.: Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 7. Жилищный кодекс РСФСР от 24.06.1983 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883.
Федеральным законом от 28.12.2009 N 380-ФЭ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения и дополнения, определяющие предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Так, статья 1.3 дополнена частью 5 следующего содержания:
«5. В соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Дополнительно введена специальная статья 1.3.1 «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях». Так, к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.
Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4 - 6 части 1 статьи 1.3.1, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.
Законами субъектов Российской Федерации может быть установлено, что при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правона-
рушениях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом.
Должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в случаях, указанных в статье 28.3 Кодекса.
Статья 22.2 КоАП «Полномочия должностных лиц» изложена в новой редакции. Так, частью 5 статьи 22.2 установлено, что от имени органов, указанных в пункте 6 части 1 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе:
1) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их заместители;
2) уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 6 статьи 22.2 КоАП).
В КоАП РФ после внесенных изменений вновь сохранилась существенная неопределенность в одном из важнейших вопросов - о разграничении законодательных полномочий при установлении составов административных правонарушений. Неясно содержание термина «вопросы федерального значения», использованного в ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ для определения предмета ведения Российской Федерации по особенной части законодательства об административных правонарушениях. По этой причине уверенно определять компетенцию региональных законодателей по данной позиции можно только негативным способом, то есть указывая, при наличии каких обстоятельств региональные законодатели однозначно не могут признавать деяния административными правонарушениями: 1) если в соответствии с действующим законодательством соответствующие деяния не могут быть квалифицированы как административно ненаказуемые (то есть прямо признаны либо правомерными, либо преступными); 2) если административная ответственность за соответствующие деяния предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или за них установлена ответственность административного характера другими федеральными законами; 3) нормы и правила, которые нарушает соответствующее деяние (правонарушение), предусмотрены федеральными нормативными правовыми актами, а не нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Представляется, что разграничение предметов ведения и полномочий не должно ставиться в зависимость от того, реализуют ли Российская Федерация или субъект Федерации свои полномочия в соответствующей области, и, в частности, от того, будут ли
ими приняты нормативные правовые акты в соответствующих областях. Разграничение предметов ведения и полномочий должно быть нормативным и не может подменяться реализацией дискреционного законодательного полномочия, даже если такое полномочие реализуется федеральным законодателем, которому дано право разграничивать предметы ведения и полномочия.
В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации и решениями Конституционного Суда Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов. Но признание такого права за субъектами Федерации не снимает частную проблему именно в сфере административной ответственности. Особенная часть законодательства об административных правонарушениях, за единичными исключениями, производна и вторична по отношению к нормам и правилам, которые установлены для позитивного регулирования общественных отношений и которые охраняются (или могут охраняться) мерами административной ответственности. При отсутствии четкого разграничения предметов ведения и полномочий по принятию регулятивных законов возникают затруднения при оценке того, насколько правомерно установление административной ответственности за нарушения в неразграниченных сферах. А значит, региональный законодатель в таких случаях вынужден действовать «вслепую», с риском последующего признания принятых им законов противоречащими Конституции Российской Федерации или федеральным законам.
Список литературы:
Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М: Статут, 2000.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа нОрМА - ИНФРА-М), 2002.
Зайцева О.Н. Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (на примере охраны памятников истории и культуры в Нижегородской области): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2001.
Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5.
Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1998.
Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. № 6.
Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9.
Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М, 2001.
Ермаков СМ. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М.,2001.
Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.П. Орловского, Ю.А. Тихомирова. М.: Изд-во БЕК, 1995.
Нарутто СВ. Федерализм и единство государственно-правовой системы: Монография Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2001.
Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9.
Рецензия
Рецензируемая статья посвящена актуальной в настоящее время проблеме разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Актуальность темы обусловлена отсутствием четкого разграничения полномочий в этой области, наличием существенных противоречий в Федеральном законе от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, несоответствии их положениям Конституции Российской Федерации.
В статье дан глубокий анализ действующего законодательства, дано теоретическое и практическое толкование положений «предметов совместного ведения», «вопросов федерального значения», «полномочий регионального законодателя». Автором выявлены коллизионные нормы по вопросам установления административной ответственности, по составам административных правонарушений.
Научную основу статьи составили исследования ведущих авторов в области административной ответственности, постановления Конституционного Суда РФ.
По результатам исследования автором даны представляющие практический интерес выводы и предложения о внесении изменений в КоАП РФ в части установления административной ответственности субъектами Российской Федерации.
Статья Александровой Р.С. отвечает всем необходимым требованиям и стандартам научной статьи и может быть опубликована.
Рецензент, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Северо-Восточного федерального государственного университета Корякин И.И.
