CC BY
115
УДК 321.1 ББК 66.4
А.А. ЗЫКОВ
Проблемы трансграничного сотрудничества в контексте российской политики
В статье рассматривается процесс институционального развития становления трансграничного сотрудничества. Особое внимание уделено соотношению мирового и российского опыта развития и политико-правового оформления приграничного сотрудничества, особенностям структурирования системы государственного управления трансграничными связями.
Ключевые слова: трансграничное сотрудничество, Дальний Восток России, институционализация, региональное развитие, приграничное взаимодействие.
A.A. Zykov
The topical issues of institutionalization for cross-border cooperation in the context
of the Russian policy
The paper studies the development of institutionalization for cross-border cooperation. The special attention is paid to the correlation between worldwide experience and Russian practice of cross-border cooperation development and legal registration, as well as, peculiarities of structuring government management system for cross-border relationships.
Key words: cross-border cooperation, Far East of Russia, institutionalization, regional development, cooperation across boundaries.
Появление такого формата отношений, как трансграничное сотрудничество, было обусловлено вступлением мира в новый период радикальных преобразований в последней трети XX в., ознаменовавших завершение эпохи «модерна».
В западной специальной литературе это отразилось сменой акцентов в исследовании границы, суверенитета и сопутствующих явлений [8]. В результате установления на продолжительный период системы отношений, удерживающей мир от глобальных конфликтов, акцент исследований сместился от проблем конфликтов к актуализации коммерческих и административных
ЗЫКОВ Александр Александрович - главный специалист-эксперт отдела по работе с общественными объединениями Департамента внутренней политики Приморского края, соискатель кафедры государственного и муниципального управления Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, г. Владивосток.
42
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(66)/2014
интересов пограничных областей Европы, Северной Америки, а затем -и других частей света. Трансграничное сотрудничество стало подразумевать под собой в первую очередь систему отношений разновеликих акторов (под которыми понимаются федеральная власть, региональная политикоэкономическая элита, население приграничных территорий), складывающихся в процессе формирования общего интеграционного пространства с соседними народами.
Несмотря на стандартизацию многих социальных процессов под воздействием глобализации, прямолинейный перенос категориально-аналитического аппарата западной науки на опыт других регионов эвристически не оправдан. Большое значение для понимания становления конкретных институтов трансграничного сотрудничества имеют исторический опыт и региональные особенности взаимодействующих сторон. Освоение модели успешного опыта разных аспектов политико-экономического развития в местных условиях неизбежно деформируется, в результате создаются вторичные и третичные формы.
Основной целью данной статьи является выделение особенностей становления трансграничного формата сотрудничества Дальнего Востока России.
Первые шаги на пути к освоению новых форм сотрудничества Россия сделала лишь в начале 1990-х годов, прошлый опыт приграничного взаимодействия имел совершенно иной принцип организации. Командноадминистративная система управления социалистического государства не допускала самой возможности самоорганизации политико-экономических акторов, тем более их свободное взаимодействие с зарубежными партнерами в регионах, расположенных у государственной границы.
В советский период действовала государственная монополия на внешнюю торговлю, т. е. эта сфера деятельности находилась в ведении Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления. Как следствие - не существовало министерств внешней торговли на республиканском уровне (в союзных республиках СССР). Функции представительства и координации внешнеторговой деятельности на их территориях выполняли уполномоченные Минвнешторга. Только с конца 1980-х и особенно в 1990-е годы начались реформы, открывшие регионы для новых форм отношений с политическим центром страны и международным окружением.
Произошел чрезвычайно важный и в полной мере не осмысленный до настоящего времени поворот в эволюции российских границ. Быть может, впервые в своей истории из военно-политического феномена средства государственного контроля над пространством стали трансформироваться в явление, прежде всего, социально-экономической и социокультурной реальности, в один из мощнейших механизмов функционирования и развития общества [9, с. 60]. Причиной такой трансформации послужили кардинальные политические изменения - начало новой волны транзита демократизации российской политической системы. Как справедливо заметил академик П. Я. Бакланов,
ЭКОНОМИКА
43
один и тот же природно-ресурсный потенциал и географическое положение страны в зависимости от типа и особенностей политической системы могут по-разному влиять на ее внешнюю политику. Большой и разнообразный природно-ресурсный потенциал в условиях СССР был одной из причин сдерживания внешнеэкономических связей страны, а в условиях нынешней России стал основным фактором развития регионов [5, с. 28].
Безусловно, приграничные регионы осуществляли торговые и культурные обмены с сопредельными народами даже в самый закрытый период СССР, и трансформация политического строя не могла повлиять на географическое положение этих территорий. Разница между приграничным и трансграничным регионами основывается не столько на географическом положении, сколько на институционально-правовом факторе, связанном с административным статусом территории и предполагающем создание особой социальноэкономической, политической и социокультурной общности [15, с. 54].
Начало развития трансграничного сотрудничества Дальнего Востока России осуществлялось практически в институциональном вакууме: по многим вопросам не было как законодательных актов, так и деловой практики ни у одной из сторон [12, с. 186]. Институционализация1 стала первостепенной задачей потенциальных акторов трансграничного сотрудничества. Тем более что процессы демократизации и федерализации России происходили во многом стихийно, скорее как следствие ослабления возможностей контроля центра власти страны в условиях глубокого государственного кризиса. Такая политическая ситуация позволила некоторым лидерам национальных субъектов РФ претендовать на статус субъекта международных отношений, заявлять об ассоциативном участии в Российской Федерации, объявлять о суверенитете или расширении его содержания (Татарстан, Якутия, Чечня, и т. п.).
На фоне становления трансграничного формата сотрудничества постепенно складывался пакет межгосударственных договоров и соглашений, многие положения которых регулировали и различные аспекты приграничных связей. Среди основополагающих следует отметить договоры, заключенные с дальневосточными соседями, ранее считавшимися сторонниками враждебного полюса миропорядка эпохи «холодной войны». В 1992 г. Россия заключила договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Корея, наладив, таким образом, официальные дипломатические отношения (до 1990 года СССР не признавали законности существования Южной Кореи). В этом же году президент Б. Н. Ельцин издал указ, заложивший правовую
1 Под институционализацией понимается превращение в организованное учреждение, формализованный, упорядоченный процесс с определенной структурой отношений и иерархией власти. Соотношение контактности и барьерности границ зависит от правовых и нормативных актов, регулирующих экономическое взаимодействие российских регионов и их зарубежных соседей. Эти акты и исполняющие их органы составляют институты, определяющие правовые рамки. В этом правовом поле ведется деятельность региональных и неправительственных организаций, осуществляющих и обеспечивающих трансграничные связи [2, с. 99].
44
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(66)/2014
базу для развития отношений между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой на о. Тайвань (документ предусматривал открытие на территориях каждой их сторон сотрудничества экономических и культурных бюро). В 1993 г. Россия заключила договор о сотрудничестве с Монголией, который, в отличие от договора 1966 г., не носит военно-политического характера. Отношения с КНР регулировались договором2, подписанным еще в июне 1988 г.
Эти договоры были призваны снять военную настороженность в системе международных отношений Северо-Восточной Азии (далее - СВА) и стимулировать уплотнение многосторонних контактов.
В немалой степени сложившаяся обстановка способствовала активизации субнационального уровня взаимоотношений народов СВА. Так, в начале 1990-х годов несколько администраций, в первую очередь префектур Ниигата, Тоттори, Тояма (Япония), провинций Цзилинь, Хейлуйнцзян (КНР), Канвон, Северный Кёнсан, Южный Кёнсан (Республика Корея), Приморского и Хабаровского краев (РФ) сформировали ведущую группу по развитию сотрудничества в СВА, сердцевиной которого было развитие взаимосвязей в зоне Японского моря. В дальнейшем к ней присоединились и другие участники.
В середине 1990-х годов с новой инициативой одновременно выступили еще две префектуры западного побережья (Симанэ и Тоттори) и, во многом на конкурентной основе, приступили к формированию многосторонних институтов сотрудничества в СВА на уровне субнациональных администраций [14, с. 109]. В 1993 г. в префектуре Симанэ прошло первое ежегодное совещание глав администраций стран СВА, представлявших Японию, Россию, КНР и Республику Корея. Среди ее основателей были: префектуры Симанэ, Хёго (Япония), Хабаровский край (РФ), провинция Северный Кёсан (Республика Корея), и др. В 1994 г. в префектуре Тоттори представители этих четырех стран провели первое ежегодное Совещание глав региональных администраций по развитию сотрудничества в бассейне Японского моря. Его основателями, помимо Тоттори, стали провинции Цзилинь (КНР), Кавгон (Республика Корея) и Приморский край (РФ), позднее к ним присоединился Центральный Аймак (Монголия).
Главной целью организации было определено развитие научных, культурных и экономических связей. Основная направленность деятельности саммита по международным связям и сотрудничеству региональных администраций стран СВА заключается в формировании в бассейне Японского моря общего международного коммуникативного пространства, углубление взаимопонимания, создание соответствующей инфраструктуры развития
2 «Советско-китайское соглашение об устройстве и развитии торгово-экономических отношений между провинциями, автономными районами и городами КНР, республиками, краями, областями, соответствующими предприятиями и организациями СССР», которое регулировало различные виды взаимодействия в сфере торговли, привлечения ресурсов, капиталовложений.
ЭКОНОМИКА
45
людских ресурсов. Проводимые в рамках саммита мероприятия направлены на выработку единой региональной политики в области экономики, охраны окружающей среды, транспорта, туризма, культуры, детских и молодежных обменов.
Данные мероприятия стали первыми шагами на пути к институционализации регионального трансграничного сотрудничества как новой формы интеграции в условиях общей (поверхностной) гуманизации постбиполярных международных отношений. В 1995 г. на ежегодном совещании глав субнациональных администраций стран СВА в Хабаровске представитель японской префектуры Хёго выступил с предложением создать орган, координирующий сотрудничество этих двух региональных организаций. Инициатива была реализована в 1996 г. на очередном ежегодном совещании в г. Кёнджу (Северный Кёсан, Республика Корея), на котором была создана Ассоциация субнациональных (региональных) администраций стран СВА (The Association of Regional Administrations of the States of the North East Asia - ARASNEA). По оценке участников этого процесса, формирование ассоциации стало важным событием в истории СВА, обеспечив поддержку межгосударственного диалога систематическими контактами регионального уровня в многостороннем формате [14, с. 110]. В последующие годы ассоциация продолжила проведение совещаний по актуальным проблемам развития СВА.
Параллельно шел процесс формирования российской федеральной нормативной базы в области развития внешнеэкономической и трансграничной деятельности. Так, принятие Конституции 1993 г. установило совместную компетенцию Федерации и субъектов РФ по вопросам координации международных и внешнеэкономических связей регионов, при сохранении за федеральным центром исключительных полномочий в области международных отношений и внешней политики [1, статьи 71, 72].
Признанию права субъектов Российской Федерации принимать самостоятельное участие в трансграничной деятельности сопутствовал непростой путь трансформации основ внешнеполитического ведомства (Министерство иностранных дел РФ после развала советской государственной системы по сути создавалось заново в условиях стихийной федерализации страны, отчасти это касается и Министерства внешней торговли РФ). Для усиления согласованности действий федеральных и региональных властей на международной арене в МИД России был создан департамент по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями. В 1994 г. был создан Консультативный совет субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России, на заседаниях которого обсуждаются проблемы совершенствования координации внешних связей регионов.
В 1995-1998 гг. произошло значительное упорядочение международной деятельности российских регионов, чему в немалой степени способствовало принятие федеральных законов «О международных договорах Российской
46
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(66)/2014
Федерации» [2] и «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [4]. Также Положение о МИД России 1995 г. и Указ о координирующей роли МИД России в проведении единой внешнеполитической линии России 1996 г. закрепили функции МИД как координатора внешних связей субъектов Федерации [13].
Процесс институционализации трансграничного сотрудничества российских регионов достиг максимальной точки развития с подписанием 4 ноября 1999 г. Мадридской конвенции и ее ратификацией в январе 2003 г. Принятые обязательства декларируют курс на разрешение юридических, административных или технических сложностей, которые могут затруднить развитие и нормальный ход осуществления приграничного сотрудничества. Провозглашенные в Конвенции принципы были отражены в федеральном законе «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [3], что открыло новый этап в развитии процесса взаимодействия центра и регионов по вопросам их внешних связей. Закон значительно укрепил правовую базу координации, фактически оформил при этом юридическим образом сложившуюся практику осуществления регионами внешних связей. В настоящее время механизм координации внешних связей регионов включает деятельность МИД России, его загранучреждений, представительств МИД России в субъектах Федерации, Консультативного совета по международным и внешнеэкономическим связям, рабочих групп по международному сотрудничеству в рамках межправительственных комиссий по двустороннему сотрудничеству, регулярный систематический диалог руководства МИД России с администрациями субъектов РФ и другие составляющие. Среди направлений координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации можно выделить развитие федеральной нормативно-правовой базы, экспертизу заключаемых регионами соглашений о сотрудничестве, заключение межгосударственных рамочных соглашений о межрегиональном и приграничном сотрудничестве, информирование регионов об основных направлениях внешней политики России, подготовку специалистов в области международных связей регионов в Дипломатической академии МИД России, содействие сотрудничеству субъектов Федерации с международными организациями.
Подписание федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» открыло процесс принятия региональных законодательных актов, регулирующих актуальные вопросы приграничного сотрудничества. В частности, это касается дальневосточных региональных законов о заключении соглашений органами государственной власти об осуществлении международных и внешнеэкономических связей и прочих подобных документов. В целом это не противоречит федеральному законодательству. Но в процессе сотрудничества со своими ближайшими соседями приграничные территории сталкиваются с вопросами, отнесенными Конституцией России исключительно к федеральным
ЭКОНОМИКА
47
полномочиям. Это режим государственной границы, таможенное регулирование, внешнеэкономические и международные отношения, использование исключительной экономической зоны, континентального шельфа и территориальных вод и некоторые другие. Решение подобных вопросов приходится оговаривать региональным властям с федеральными структурами, что способствует переключению деловых контактов на Москву, либо отпугивает партнеров с ограниченным капиталом.
В настоящее время региональные исполнительные органы власти обладают достаточными полномочиями, что отражено в законах дальневосточных регионов об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ международных и внешнеэкономических связей3.
В их сферу регулирования входит установление порядка заключения, утверждения и расторжения органами государственной власти субъекта РФ соглашений об осуществлении международных, внешнеэкономических соглашений об осуществлении связей с другими субъектами РФ4. Независимо от наименования соглашения заключаются российскими регионами с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, с международными организациями в рамках органов, созданных специально для этой цели, а также с согласия Правительства РФ с органами государственной власти иностранных государств5.
Ключевым фактором реализации трансграничного сотрудничества выступает глава субъекта РФ (губернатор, президент республики и т. п.). Губернатор как высшее должностное лицо субъекта РФ, представляющее субнациональный регион в международных отношениях, ведет переговоры
3 Закон Чукотского автономного округа от 27.01.2000 № 05-ОЗ «О соглашениях об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Чукотского автономного округа»; постановление администрации Приморского края от 14.04.2004 № 87 «Об утверждении Положения о комитете международного сотрудничества администрации Приморского края»; закон Хабаровского края от 27.02.2002 № 11 «О соглашениях Хабаровского края при осуществлении международных и внешнеэкономических связей и межрегиональных договорах»; постановление губернатора Хабаровского края от 22.06.2011 № 62 «О координации международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края»; закон Республики Саха (Якутия) от 17.10.2003 84-З № 163-Ш «О международных и внешнеэкономических связях Республики Саха (Якутия)»; закон Магаданской области № 1290-ОЗ «О соглашениях об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Магаданской области»; закон Амурской области от 05.10.2004 № 359-ОЗ «О соглашении Амурской области об осуществлении международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей»; закон Сахалинской области от 20.02.2008 № 4-ЗО «О Заключении соглашений органами государственной власти Сахалинской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей»; постановление губернатора ЕАО от 13.02.2008 № 27 «Об утверждении порядка подготовки, согласования, регистрации и учета соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемых от имени Еврейской Автономной области и от имени правительства Еврейской Автономной области», и др.
4 См.: ст. 1 ОЗ Амурской области № 359; ст. 1 ОЗ Магаданской области № 1290-ОЗ; ст. 1 ОЗ Сахалинской области № 4-30; п. 1 ст. 1 Закона ЧАО № 05-ОЗ.
5 См.: п. б ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) 84-З № 163-Ш; ст. 1 Закона Хабаровского края № 217; п. 1 ст. 2 ОЗ Амурской области № 359; п. 1 ст. 2 ОЗ Сахалинской области № 4-30; ст. 1 Закон ЕАО № 122-ОЗ;
п. «а» ст. 2 ОЗ ЧАО № 05-03.
48
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(66)/2014
и подписывает соглашения без предъявления специальных полномочий6. Губернатор рассматривает предложения о заключении соглашения, принимает решения о его подготовке или сообщает инициатору предложения о нецелесообразности заключения соглашения с обоснованием решения7.
Основным органом исполнительной власти субъекта РФ, отвечающим за осуществление, в пределах своих полномочий, государственного управления и регулирования в сфере трансграничного сотрудничества (международной и внешнеэкономической деятельности) является комитет (или подструктура) международного сотрудничества администрации края, области, и т. п. Этот орган формируется администрацией главы субъекта РФ, подчиняется и подотчетен губернатору и вице-губернатору, осуществляющему непосредственное руководство комитетом международного сотрудничества8.
В некоторых случаях (т. е. в субъектах РФ, заключивших федеральный договор с Москвой) функции по координации международных и внешнеэкономических связей разделены между управлениями международных связей и государственного протокола губернатора и правительства региона и Министерством экономического развития и внешних связей. В качестве примера такой структуры управления трансграничного взаимодействия можно привести административное устройство Хабаровского края9. Все заместители председателя правительства края, министры края, руководители органов исполнительной власти края, структурных подразделений аппарата губернатора и правительства края, региональных учреждений и предприятий обязаны согласовывать свои намерения международного взаимодействия с Министерством экономического развития и внешних связей края и управлением международных связей и государственного протокола губернатора и правительства края. Вышеперечисленные должностные лица края имеют право на следующие полномочия10:
— выдвигать предложения по осуществлению контактов с представителями иностранных дипломатических представительств и консульских учреждений в Российской Федерации, органов государственной власти иностранных государств, субъектов иностранных государств, административно-территориальных образований иностранных государств, органов международных организаций, иностранных предприятий и компаний по вопросам развития международных и внешнеэкономических связей;
6 См.: п. 2 ст. 5 закона Хабаровского края № 217; п. 5 ст. 4 ОЗ Амурской области № 359; п. 1 ст. 9 ОЗ Сахалинской области № 4-30.
7 См.: п. 1 ст. 3 закона Республики Саха (Якутия); п. 1 ст. 4 закона Хабаровского края № 217; п. 2 ст. 3 ОЗ
Амурской области № 359; ст. 6 ОЗ ЧАО № 05-03.
8 См.: пункты 1, 2 Положения о комитете международного сотрудничества администрации Приморского края от 01.02.2006 № 35-па.
9 См.: постановление губернатора Хабаровского края от 22.06.2011 № 62 «О координации международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края».
10 Там же.
ЭКОНОМИКА
49
— делать предложения о проведении переговоров и заключении соглашений между Хабаровским краем и иностранными партнерами о развитии международных и внешнеэкономических связей; предлагать проекты соглашений между Хабаровским краем и иностранными партнерами по вопросам развития международных и внешнеэкономических связей и иных соглашений, затрагивающих международные и внешнеэкономические интересы Хабаровского края, подписываемых губернатором края, членами правительства края;
— представлять информацию об осуществленных международных контактах, о поступивших в адрес органов исполнительной власти края предложениях о сотрудничестве, об участии государственных служащих края и подведомственных организаций в переговорах и консультациях с иностранными партнерами, о заграничных командировках в виде отчетов, о проведенной работе по развитию международных и внешнеэкономических связей края по итогам полугодия, а также по итогам года.
Отличие данной структуры координации международных связей от других аналогичных структур дальневосточных субъектов РФ заключается в разделении обязанностей между административными органами, отвечающими за сопровождение работы губернатора, и исполнительными органами власти региона (в данном случае правительства края). Так, управление международных связей и государственного протокола губернатора и правительства края ведет учет своевременного представления итоговых документов о заграничных командировках, визитах иностранных делегаций в Хабаровский край, встречах и переговорах с иностранными делегациями и отдельными иностранными гражданами, использовать представляемые отчеты для подготовки ежегодного отчета о проделанной работе по развитию международных связей края. Принимать к рассмотрению проекты соглашений, подготовленные органами государственной власти иностранных государств и субъектами иностранных государств по вопросам внешнеэкономических связей, либо включающие разделы, касающиеся развития внешнеэкономических связей, этот орган может только после согласования с Министерством экономического развития и внешних связей края.
Министерство экономического развития и внешних связей края (совместно с управлением международных связей и государственного протокола губернатора и правительства края) выполняет следующие функции: 1) осуществляет мониторинг исполнения органами государственной власти края порядка координации международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края, утвержденных настоящим постановлением; 2) докладывает губернатору края о действиях (бездействии) органов исполнительной власти края, влекущих за собой нарушение порядка; 3) ежегодно представляет губернатору края сводный отчет о проделанной работе по развитию международных и внешнеэкономических связей края.
Участие муниципальных образований в координации трансграничной деятельности ограничивается уведомлением его об этом исполнительными
50
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(66)/2014
органами региона в случае, если заключение соглашения с зарубежными партнерами затрагивает интересы органов местного самоуправления. Получается, что от губернатора и его команды зависит плодотворность согласования проекта соглашения; они могут решить, что планируемое сотрудничество не затрагивает интересы муниципалитета, либо рекомендовать зарубежным партнерам другое муниципальное образование11.
По мнению отдельных экспертов [11], роль муниципальных образований России в трансграничном сотрудничестве не получила должного политико-правового оформления. Несмотря на то, что Россия ратифицировала Европейскую конвенцию трансграничного сотрудничества и Европейскую хартию о местном самоуправлении без оговорок, не был принят проект федерального закона «О координации международных связей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российской Федерации»12.
Само понятие координации в Конституции РФ не раскрывается, и в настоящее время федеральными законами не предусмотрена процедура осуществления Российской Федерацией координации международных связей субъектов РФ и органов местного самоуправления. По мнению С.Н. Мирошникова, принятие данного законопроекта позволит четко определить права и обязанности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении координации деятельности субъектов РФ и муниципальных образований во внешнеэкономической сфере. Что позволит, с одной стороны, ограничить их произвольное вмешательство в указанную деятельность регионального и муниципального уровней, а с другой стороны, создать механизм защиты прав и интересов Российской Федерации при заключении этими субъектами соглашений об осуществлении международных связей [11, с. 52].
Как уже было показано, существует много форм осуществления международного сотрудничества: помимо межгосударственных дипломатических отношений, регионального и муниципального уровней трансграничного сотрудничества можно выделить народную и партийную парадипломатию. Региональный орган законодательной власти также обладает широкими полномочиями в осуществлении внешних связей, составляет часть парламентской парадипломатии. В Дальневосточном регионе в компетенции законодательных собраний входят: утверждение и расторжение договоров о международном сотрудничестве13, право представлять субъект РФ в переговорах с представительными органами государственной власти административно-территориальных образований иностранных государств (субъектов иностранных федеративных государств или международные организации)14.
11 См.: п. б ст. 1 закона Республики Саха (Якутия); п. 1 ст. 7 закона Хабаровского края № 217; п. 3 ст. 3 ОЗ Амурской области № 359; п. 1 ст. 2 ОЗ Сахалинской области № 4-30; ст. 2 ОЗ ЧАО № 05-03.
12 Разработан Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ от 01.06.2002 № ПР-969 и поручений Правительства РФ от 06.06.2002 № МК-П11-08185 и от 12.10.2002 № ХВ-П11-14672.
13 См.: п. 5 ст. 13 закона Республики Саха (Якутия); ст. 8 закона Хабаровского края № 217; п. 2 ст. 6, пункты 1, 4 ст. 7, ст. 12 ОЗ Амурской области № 359; ст. 8, ст. 3 ОЗ Сахалинской области № 4-30; ст. 12 ОЗ ЧАО № 05-03.
14 См.: п. 5 ст. 3 ОЗ Амурской области № 359.
ЭКОНОМИКА
51
В Хабаровском крае, Амурской области и Чукотском автономном округе проекты международного сотрудничества вносятся губернатором в законодательный орган власти15, в Республике Саха (Якутия) и Магаданской области, наоборот, губернатору на рассмотрение вносятся предложения от местного парламента или структурных подразделений администрации региона16. В областном законе Сахалина от 20.02.2008 № 4-ЗО «О заключении соглашений органами государственной власти Сахалинской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей» сотрудничество осуществляется по инициативе и от имени Сахалинской областной думы, администрации Сахалинской области, областных и территориальных органов исполнительной власти (межведомственные соглашения), в пределах их компе-тенций17. Именно этот закон отличается примерно равным упоминанием исполнительных и представительных органов власти в нормативном тексте. В целом действующие региональные законы имеют своей целью не только регламентацию порядка заключения договоров от имени субъекта РФ и создание дополнительных государственных гарантий для привлечения в край иностранных инвестиций, но и усиление контрольных функций законодательной власти за использованием средств регионального бюджета и региональной собственности во внешнеэкономической деятельности [7].
Не все аспекты трансграничного сотрудничества получили должное политико-правовое оформление. Как говорилось ранее, Россия ратифицировала Европейскую конвенцию трансграничного сотрудничества и Европейскую хартию о местном самоуправлении без оговорок, следовательно, приняла на себя обязательства следовать всем ее положениям. Это означает, что положения этих документов должны были быть учтены при разработке законопроектов «О приграничном сотрудничестве» и «О координации международных связей субъектов РФ и муниципальных образований». Принятие международных обязательств предоставило возможность региональным властям заявить о своих интересах: 22 января 2003 г. концепция приграничного сотрудничества обсуждалась и была поддержана на заседании Государственного совета Российской Федерации (совещательного органа, в состав которого входят президент и все губернаторы). Однако Россия до сих пор не сделала следующий шаг и не приняла закон о приграничном сотрудничестве (он вносился в Госдуму еще в 2004 г., но не был принят).
Принятие этих законопроектов усовершенствовало бы прогрессивный для своего времени закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и ликвидировало существующие правовые проблемы.
15 См.: п. 2 ст. 8 закона Хабаровского края № 217; п. 2 ст. 6 ОЗ Амурской области № 359; п. 2 ст. 12 ОЗ ЧАО № 05-03.
16 См.: п. 1 ст. 3 закона Республики Саха (Якутия); п. 1 ст. 3 закона Магаданской области № 1290-ОЗ.
17 См.: ст. 3 ОЗ Сахалинской области № 4-30.
52
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(66)/2014
В целом следует отметить, что несмотря на достаточно низкие темпы освоения и оформления институций, способствующих становлению трансграничного сотрудничества, нельзя сказать, что российское руководство не осознает важность развития новых форм международного сотрудничества. Судя по затянутости процесса принятия закона «О приграничном сотрудничестве» и некоторым другим моментам, можно сделать вывод, что определенные аспекты данного вида взаимодействия не устраивают многих представителей различных государственных структур. По мнению известного российского политического географа В. А. Колосова, «развитие приграничного сотрудничества стало серьезным вызовом для федерального центра, не изжившего настороженности (иногда вполне обоснованной) в отношении самостоятельности регионов как новых субъектов внешнеполитической деятельности. Тенденции к дальнейшей централизации в отношениях между Москвой и регионами не способствуют развитию «европейских» форм приграничного сотрудничества, предполагающих значительную самостоятельность региональных и местных властей. В приграничной деятельности доминируют интересы силовых ведомств, объективно мало заинтересованных в усилении трансграничных взаимодействий. Преобладающий ныне политический дискурс не оставляет сомнений в том, что функции границ по обеспечению национальной безопасности в ее традиционном понимании будут в обозримой перспективе приоритетнее контактных» [10].
Определяющее значение в осуществлении трансграничного сотрудничества имеет осуществление взаимодействия ответственных органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными ведомствами, в первую очередь, рабочие отношения с Министерством иностранных дел РФ по вопросам согласования проектов международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия региона.
Реализация многих трансграничных проектов напрямую зависит от плодотворных отношений с Министерством экономического развития РФ, Министерством РФ по развитию Дальнего Востока и Министерством регионального развития РФ по вопросам разработки государственных программ развития внешнеэкономической деятельности субъектов РФ, программ сотрудничества субъектов Российской Федерации с субъектами иностранных государств, внесения предложений по сотрудничеству в рамках двусторонних межправительственных комиссий, комитетов, рабочих групп18. Российская политика реализации трансграничного сотрудничества непосредственно связана с проблемой регионального развития Дальнего Востока.
Институционализация трансграничного сотрудничества в России приняла вид расширения представительства федеральных органов в субъектах
18 См.: постановление губернатора Хабаровского края от 22.06.2011 № 62 «О координации международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края».
ЭКОНОМИКА
53
Российской Федерации, правового оформления и ограничения международной и внешнеэкономической автономии субъектов РФ, принятия федеральных программ модернизации приграничной инфраструктуры. Из чего следует, что произошло распределение полномочий между федеральным и региональным уровнями власти, значение приграничного регионального сообщества в сфере развития трансграничного сотрудничества в официальных документах не обозначено19.
К сожалению, термин «трансграничное сотрудничество» как новая форма политического взаимодействия ещё не получил официального признания20 в качестве, например, стратегической концепции; в официальных документах его заменяют термином «приграничное сотрудничество». Под трансграничным сотрудничеством официальные российские лица подразумевают торговые связи и приграничные сообщения. Развитие механизмов трансграничного (приграничного и межрегионального) взаимодействия продолжается, демонстрируя непростой путь адаптации страны к новым условиям эволюции мировой системы. Эти преобразования исходят из понимания того, что новый уровень сотрудничества позволяет более аргументированно доводить до наших партнеров российскую озабоченность по ключевым вопросам двусторонних отношений и международной повестки дня.
Список литературы
1. Конституция РФ [принята 12.12.1993] [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/popular/cons/1_3.html#p478
2. О международных договорах Российской Федерации (1995 г.): федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/1995/07/21/mejdunarodnye-dogovory-dok.html
3. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21476/
4. Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности [Электронный ресурс]: федер. закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 30.11.2013). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155072/
5. Бакланов П. Я. Экономико-географическое и геополитическое положение Тихоокеанской России / П. Я. Бакланов, М. Т. Романов. Владивосток: Дальнаука, 2009. С. 28.
6. Вардомский Л. Б. Российское порубежье в условиях глобализации. М.: Либроком, 2008. С. 99.
19 На данный момент механизмы представительства общественных интересов в трансграничном сотрудничестве не оговорены, их реализация возможна косвенно через участие в формировании государственных и представительных органов на выборах.
20 Даже в основном документе - Мадридской рамочной конвенции - термин «трансграничное» заменяется термином «приграничное» сотрудничество.
54
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(66)/2014
7. Дума Хабаровского края приняла закон о международных и межрегиональных договорах 06 октября 1999 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rbc.ru/fisnews/archiv/common/1999/10/06/142122.html
8. Зыков А. А. Трансграничное сотрудничество в политическом дискурсе / А. А. Зыков, М. Ю. Шинковский // Политическая наука. 2010. № 3. С. 29.
9. Киреев А. А. Европейская и дальневосточная границы России: две модели управления? // Ойкумена. 2012. № 2. С. 60.
10. Колосов В. Как изучать «новое пограничье» России? // Междунар. процессы. 2004. № 3. С. 89.
11. Мирошников С.Н. О проекте закона о координации международных связей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации. Оренбург: Газпромпечать, 2004. С. 43-52.
12. Региональное измерение трансграничной миграции в России / науч. ред. С. В. Голунов. М.: Аспект Пресс, 2008. С. 186.
13. Рыжкин Э. Развитие международного сотрудничества регионов [Электронный ресурс] // Вестник РАМИ. 2001. № 1. URL: http://www.risa.ru/
14. Севастьянов С. В. Неправительственные участники сотрудничества Восточной Азии: вклад в развитие регионализации и региональной идентичности. Владивосток: ВГУЭС, 2009. С. 109.
15. Черная И.П. Приграничный регион в условиях глобализации: теоретико-концептуальные подходы / И.П. Черная, М.Ю. Шинковский // Пространственная экономика. 2005. № 2. С. 54.
