CC BY
118
УДК 330.322.2
С. В. Сухих, Е. Л. Вершинина, Ю. Б. Вершинин
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ УСЛУГ
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), коммунальные услуги, водоснабжение, инструменты финансирования, посткризисное развитие.
В условиях нестабильно развивающейся экономики и сокращения бюджетного финансирования особое значение для развития сферы услуг приобретает развитие проектов государственно-частного партнерства (ГЧП).
Keywords: public private partnership (PPP), public services, financing tools, post crisis economy.
In the conditions of unstably developing economy and reduction of budgetary financing special value for development public services gets development PPP-projects.
Во многих странах мира структуры, созданные на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере услуг, действуют весьма успешно. В России же в настоящее время подобных проектов достаточно мало, и основная причина сложившейся ситуации кроется в целом комплексе проблем.
Такое своеобразное направление сферы услуг как водоснабжение с одной стороны включает широкую инвестиционную программу, характерную для инфраструктуры. С другой
- общество, выступая в качестве потребителя данной услуги, предъявляет повышенные требования, как к ее качеству, так и цене.
В мировой практике (по данным Международной (PSIORA) развитие ГЧП в сфере водоснабжения идет различными темпами - в ряде стран уже накоплен достаточный (как положительный, так и отрицательный) опыт, в других же, таких как Россия существует пока только ряд пилотных проектов, реализация которых идет с явным отставанием к заявленному графику.
С 1990 по 2010 годы в Евросоюзе были реализованы 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд. евро. Только в 2010 году было осуществлено 112 проектов стоимостью 18,3 млрд. евро, причем на образование и здравоохранение пришлось 6,5 млрд. евро.
На 2009 г. объем глобального рынка услуг водоснабжения и канализации составил 501 млрд. долл. США, в т.ч., 149 млрд. долл. капитальных вложений (Рис.1):
ООН поставила Цели развития тысячелетия (MDG): снижение к 2015 году вдвое доли населения, не имеющего устойчивого доступа к воде питьевого качества и элементарным средствам водоотведения.
В России, как и во многих развивающихся странах - существует высокий износ инфраструктуры водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) и, соответственно, в настоящий момент чрезвычайно остро стоит задача его модернизации.
Рост инвестиций в сектор ВКХ опережает общий темп экономического роста в странах мира. Ключевой фактором роста инвестиций выступает урбанизация, т.к. население городов растет в два раза быстрее, чем население в целом (рис.2).
Не менее остро в России стоит и задача развития систем очистки воды в малых и средних муниципальных образованиях, где отсутствуют финансово устойчивые организации ВКХ.
Российский контекст проблем ставит как наиболее актуальную задачу развитие системы государственного финансирования такой модернизации. В связи с напряженной бюджетной обстановкой практически на всех уровнях бюджета возникает естественная неизбежность использования внебюджетного (банковского) финансирования инвестиционных проектов в водном секторе.
□Станции водоснабжения □Опреснение
□ Водоснабжение
□ Водоотведение
□Станции очистки сточной воды
□ Промышленная вода и стоки
Рис. 1 - Структура мирового рынка услуг водоснабжения (в %)
Municipal and industrial water capital expenditure forecast
C4GR 2007-2016 = 5.6%
ID
J $250,000m с $200,000m
$150,000m —
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Рис. 2 - Прогноз капитальных расходов на водоснабжение (промышленность и муниципалитеты). Источник: Global Water Intelligence, июль 2007 г.
Среди источников инвестиций в ВКХ России сегодня больше половины составляют средства бюджетов различных уровней. Притом, что расходные обязательства лишь 15% муниципалитетов страны полностью обеспечены собственными доходами.
Собственник инфраструктуры чаще всего не в состоянии определить качественный «спрос на инвестиции». Планированием капвложений в инфраструктуру ВКХ занимаются, как правило, сами водоснабжающие организации, которые зачастую не обладают должной инвестиционной квалификацией.
Собственные средства, вкладываемые этими организациями в инфраструктуру, формируются, как правило, из их текущей тарифной выручки, что явно не повышает их финансовую устойчивость.
За счет кредитов коммерческих банков в ВКХ, как правило, либо закрываются текущие кассовые разрывы организаций сектора, либо осуществляются инвестиции, которые имеют фрагментарный и не системный характер.
Большие надежды в данной сфере возлагаются в настоящее время как государством, так и перспективными получателями ресурсов на Внешэкономбанк. которому государством
дан мандат предоставлять крупные долгосрочные кредиты для финансирования инфраструктурных проектов
Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» обладает специальной правоспособностью: регулируется Федеральным законом «О банке развития» и Меморандумом о финансовой политике Внешэкономбанка, не регулируется ЦБ РФ, Наблюдательный совет банка возглавляет Председатель Правительства РФ. Это некоммерческая организация, действующая на принципах безубыточности, освобождена от уплаты налога на прибыль, а модернизация и развитие инфраструктуры ВКХ предусмотрены в числе основных направлений ее инвестиционной деятельности.
Внешэкономбанк является сегодня готовой площадкой для решения государственной задачи банковского кредитования водной отрасли. Конкретный пример - Проект комплексной модернизации системы водоснабжения и водоотведения в Ростове-на-Дону. Проект осуществляется ОАО «Евразийский» при софинансировании из Инвестиционного фонда РФ, бюджетов Ростовской области и г. Ростова-на-Дону. Утвержденная сметная стоимость первого этапа проекта составляет 13 млрд. руб., кредитная линия Внешэкономбанка -4,1 млрд. руб.
Данный проект реализуется в соответствии «Комплексной программой строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области».
Реализация проекта имеет целью:
- строительство новых объектов системы водоснабжения для обеспечения жилищного и промышленного развития;
- модернизацию существующих сооружений водоснабжения и водоотведения путем повышения их эффективности и модернизации;
- строительство новых объектов системы водоотведения для удовлетворения потребностей города в развитии;
- повышение качества услуг по водоснабжению и канализации, в том числе очистки сточных вод;
- снижение аварийности сетей и объектов водоснабжения и водоотведения города.
Работы по проекту за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда
Российской Федерации и за счет средств инвестора ведутся в соответствии с паспортом проекта, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 года № 1708-р, и инвестиционным соглашением от 4 декабря 2008 года № 33, заключенным между ответственным исполнителем (администрация г. Ростова-на-Дону) и инвестором (ОАО «Евразийский»). В указанном инвестиционном соглашении предусмотрены санкции за не исполнение или за несвоевременное исполнение инвестиционного соглашения, в случае нарушения сторонами своих обязательств по финансированию проекта (уплата неустойки в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации действующей на момент взыскания). В соответствии с паспортом и указанным инвестиционным соглашением инвестиции распределялись следующим образом: из
федерального бюджета - 20 %, из бюджета субъекта Российской Федерации - 6 %, из муниципального бюджета - 1 %, инвестор - 73 процента.
В соответствии с инвестиционным соглашением инвестиционный проект состоял из трех этапов:
1 этап - «начальная стадия» - должен быть реализован за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, государственного координатора, ответственного исполнителя, частного инвестора и проектной компании в течение 5 лет с 2007 по 2011 год стоимостью 13,724 млрд. рублей;
Этапы 2 (2012-2016 годы) и 3 (2017-2021 годы) - за счет средств частного инвестора и проектной компании в суммах 9,601 млрд. рублей и 10,145 млрд. рублей, соответственно.
В связи с изменением фактических сроков строительства по объектам непрерывного технологического процесса и необходимостью своевременного освоения средств, предусмотренных графиком перечисления субсидий Инвестиционного фонда Российской Федерации, 23 декабря 2008 года подписано дополнительное соглашение к соглашению от 9 декабря 2008 года № 527 «О предоставлении бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации комплексного инвестиционного проекта», заключенного между Минрегионом России и администрацией Ростовской области. Изменения внесены в целях уточнения порядка финансирования (графика перечисления субсидий в 2009 году). Поступление в бюджет Ростовской области бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации осуществляется в соответствии с дополнительным соглашением от 6 марта 2009 года № 2 к соглашению от 9 декабря 2008 года № 527.
По состоянию на 1 октября 2009 года инвестиционный проект профинансирован на 100,0 % от объема установленного бюджетной росписью в сумме 605,41 млн. рублей (Минрегионом России доведено финансирование до ответственного исполнителя -администрации г. Ростова-на-Дону в соответствии с суммой, установленной бюджетной росписью).
При этом в соответствии с приложением 1 к соглашению о предоставлении бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации от 9 декабря 2008 года № 527 объем ассигнований по состоянию на 1 октября 2009 года должен был составить 1232,44 млн. рублей.
В соответствии с проектом отчета ответственного исполнителя отчета за III квартал 2009 года реализация проекта в общем виде представлена в таблице 1
Таблица 1
Наименование Отчетный Всего по всем источникам финансирования, млн. руб.
период подлежало финансированию кассовые расходы освоение
За отчетный период III кв. 2009 г. 1198,1 244,9 290,7
Нарастающим итогом с начала года 2009 г. 1974,8 898,3 857,3
Нарастающим итогом с начала реализации инвестиционного проекта 2007-2009 гг. 5194,8 4110,3 4097,9
Задержка в реализации отдельных мероприятий проекта в IV квартале 2008 года составляла 40 дней, в I квартале 2009 года - от 28 до 56 дней.
На совещании в Минрегионе России 25 июня 2009 года (протокол от 25 июня 2009 года № ВТ-11-61пр) во исполнение раздела I протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д. Н. Козака от 23 июня 2009 года № ДК-П13-84пр о финансировании в 2010-2012 годах за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации приоритетных инвестиционных проектов, принято решение рассмотреть вариант дальнейшей реализации проекта, предусмотреть уменьшение объемов финансирования проекта в 2010-2011 годах и увеличение объема финансирования работ по проекту в 2012 году на сумму не используемых в 2010-2011 годах средств Инвестиционного фонда Российской Федерации в соответствии с утвержденным паспортом проекта, установив следующий график финансирования на основании предложений ответственного исполнителя и инвестора: 2010 год - 1300 млн. рублей, 2011 год - 1600,00 млн. рублей, 2012 год - 1550,69 млн. рублей.
В апреле 2008 года между ОАО «Вода Ростова» и Г осударственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» было заключено кредитное соглашение № 110100/952, в соответствии с которым Внешэкономбанк обязуется предоставить ОАО «Вода Ростова» денежные средства в форме кредитной линии с лимитом выдачи в размере 4500 млн. рублей на цели, связанные с реализацией первого этапа Комплексной программы строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области.
В соответствии с данной Программой в рамках первого этапа предусматривается за счет источников внебюджетного финансирования разработать технико-экономическое обоснование комплексной программы, произвести строительство новых водозаборных сооружений и насосной станции первого подъема, строительство инженерного центра, строительство водоводов и другие работы. Администрация г. Ростова-на-Дону подтверждает участие ОАО «Вода Ростова» в проекте, который осуществляется на условиях ГЧП. В соответствии с кредитным соглашением объем выданных кредитных средств ОАО «Вода Ростова» на 1 августа 2009 года составил 2200 млн. рублей [1].
Правительство РФ рассматривает данный проект как системообразующий, на его примере стоит задача отработать механизм взаимодействия государства и бизнеса в такой социально чувствительной сфере, как услуги населения.
Реализация проектов ГЧП наталкивается, прежде всего, на серьезные
институциональные проблемы, особенно с системой ценообразования.
В настоящее время ее с полным на то основанием можно назвать непрозрачной, т.к. она не позволяет обеспечить баланс интересов потребителей, водоканалов и собственника
инфраструктуры, порождает постоянное недовольство населения и частые, если не сказать, постоянные проверки водоканалов со стороны проверяющих органов.
В этой ситуации установление надбавки к тарифам может рассматриваться как механизм гарантирования заемщикам тарифной выручки, достаточной для возврата кредитных средств.
Плата за подключение: в силу высокой непредсказуемости и процикличности спроса на рынке подключений данный инструмент окупаемости может рассматриваться как слишком рискованный.
В настоящее время прямо не определена возможность использования другого, более привлекательного для банков инструмента абонентской платы как платы за используемую (зарезервированную) мощность. В разумной мере Внешэкономбанк должен принимать на себя соответствующие тарифные риски, снижая их за счет соглашений, заключаемых заемщиками с органами власти. Среди важнейших институциональных проблем - непрозрачность сектора, т. е. непрозрачность сложившихся отношений между водоканалами и местными органами власти, а непрозрачность порождает недостаток доверия (т.е. кредита (credit - доверие, лат.)).
Кардинальным решением может стать формирование договорных отношений между властью и водоканалами (как муниципальными, так и частными). Конкурсы и общественные слушания также в значительной степени повышают эффективность и прозрачность принимаемых властью решений и доверие к ним избирателей.
Ряд критически важных обязательств властей, необходимых для успеха ГЧП и свойственных соглашениям ГЧП за рубежом, (о тарифном регулировании, о порядке выкупа создаваемого в рамках проекта имущества) никак не могут возникнуть в российском праве.
Имеет место либо необходимость проведения двух конкурсов в отношении одного и того же предмета (один - на право строительства объекта, другой - с целью выкупа возведенного объекта), либо правовые риски проведения только первого из двух указанных конкурсов.
Возникает неопределенность в связи с необходимостью получения разрешений на строительство при строительстве или модернизации линейных объектов и необходимостью их регистрации как объектов недвижимого имущества.
Внешэкономбанк, как банк развития, в разумных пределах должен принимать на себя институциональные риски, связанные с проблемами и противоречиями в российском законодательстве, исключая обострение социальной напряженности при реализации услуг населению.
Также к серьезным институциональным проблемам можно в полной мере отнести недостаток и низкую квалификацию кадров, что серьезно замедляет процесс реализации проектов. По своей экономической природе ГЧП - не самоцель и не универсальный ответ на вызовы, а инструмент достижения целей развития и достижения баланса интересов государства, общества и бизнеса.
Сейчас уже можно констатировать, что в развивающихся странах в 90-х гг. ХХ века произошел провал внедрения данной формы хозяйствования в общественном секторе. Среди наиболее характерных причин можно отметить:
1. Неготовность концедентов (государства в лице органов государственной власти и местного самоуправления) и общественности к ГЧП - отсюда неприятие населением и высокие политические риски.
2. Возникшие в ходе реализации проектов риски и неопределенности не удалось снизить до приемлемого уровня.
3. Явное «забегание вперед» - немедленное внедрение сразу продвинутых форм ГЧП, несмотря на то, что для них еще не везде созрели объективные условия.
4. Чрезмерный крен в сторону международных операторов, а не выращивания и вовлечения отечественных.
Корень провалов проектов ГЧП в том, что при их структурировании властями не соблюдается ключевое правило: передавать частному сектору только те риски, которые он в состоянии контролировать и снижать с меньшими издержками, чем его публичный партнер. Поэтому, учитывая весь неблагоприятный опыт, одной из миссий Центра ГЧП Внешэкономбанка стало содействие подготовке квалифицированных кадров.
Общие требования Внешэкономбанка к проектам в настоящее время предусматривают общую стоимость проекта более 2 млрд. рублей и объем финансирования проекта Банком более 1 млрд. рублей.
В рассматриваемой нами отрасли таким ограничениям могут удовлетворять лишь весьма ограниченное число проектов:
1. Очень крупные комплексные многолетние проекты в крупных городских агломерациях (Ростов-на-Дону, Москва);
2. Общероссийские (или региональные) программы крупных частных операторов, как российских (ОАО «Евразийский», ООО «Росводоканал», ОАО «РКС»), так и зарубежных (Remondis, Suez);
3. Региональные/межмуниципальные программы типовых муниципальных проектов.
Но таких проектов до сих пор в России очень немного и они не спешат появляться. В
этой связи Внешэкономбанк предлагает отменить или существенно снизить требование Меморандума Внешэкономбанка в отношении минимальной стоимости проектов в ЖКХ.
В этой связи региональные/межмуниципальные программы как перспективный механизм финансирования муниципальных проектов могли бы в какой-то степени заполнить инвестиционный вакуум.
Представляется целесообразным объединить однотипные инвестиционные проекты, объединенные в один портфель по признаку одинакового предмета инвестиционной деятельности для всех проектов.
Для реализации проектов на условиях ГЧП может стать основой типовая контрактная, нормативная и обосновывающая база проекта, разработанная в рамках требований Внешэкономбанка: один частный инвестор - оператор программы, отбираемый в рамках конкурентной процедуры, общей для всех проектов; одно соглашение о софинансировании программы, заключаемое с оператором программы, инициатором проектов для реализации в
рамках программы будут выступать органы государственного и муниципального управления (ОГМУ).
Участие ОГМУ - инициаторов проектов в обеспечении рисков проектов должно снизить общие риски реализации проектов. ОГМУ должны участвовать в обосновании состава программы и ее размера, в управлении отбором заявок на участие в программе и в управлении рисками реализации программы.
Две модели представляются наиболее эффективными для данной ситуации: BOLT (Build - Operate - Lease - Transfer) и подряд «под ключ» с оплатой в рассрочку. Такие программы представляют собой уникальный шанс для малых муниципалитетов по всей России привлечь заемное банковское финансирование в свои коммунальные системы.
Региональные/межмуниципальные программы в своей реализации сталкиваются с проблемами отсутствия квалифицированных заемщиков, что на практике выражается в не всегда адекватном предмете осуществления инвестиций (как правило, муниципалитеты предлагают профинансировать экстенсивное развитие неэффективно функционирующих систем), отсутствие места для инвестирования (не определенны земельные участки, отсутствует заинтересованность местных властей), отсутствие регистрации муниципального имущества не позволяет осуществлять долгосрочные сделки в его отношении (важно для проектов модернизации ветхой инфраструктуры).
Кроме того, формирование региональных пулов муниципальных проектов требует высокой координации взаимодействия властей, что оказалось труднодостижимым и уже по этой причине не получает пока должного развития.
Внешэкономбанк предлагает увязать такие региональные программы в ВКХ с ФЦП комплексной модернизации жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и Федеральной программой «Чистая вода», учитывая их роль механизмов координации и создания соответствующих стимулов к координации.
Текущей проблемой осуществления инвестиций в водный сектор (как не странно после более 20 лет рыночных реформ) так же является подготовка нормального техникоэкономического обоснования (ТЭО). По мнению экспертов, хороших ТЭО в отрасли практически нет и мало кто заинтересован тратить средства на их подготовку без уверенности в последующем финансировании соответствующих инвестиционных проектов. Без кардинального решения именно этой проблемы масштабных инвестиций в водный сектор добиться будет невозможно.
Внешэкономбанк в принципе готов и заинтересован способствовать подготовке таких ТЭО потенциальными заемщиками и органами власти, но дальнейшее развитие инвестиционного процесса потребует внесения ряда точечных изменений в федеральное тарифное и конкурентное законодательство, внесения соответствующих изменений в меморандум Внешэкономбанка, в том числе в отношении требования к минимальной стоимости проектов в ЖКХ. Необходимо уточнить в федеральном законодательстве порядок получения разрешения на строительство/модернизацию линейных объектов и их государственной регистрации, а также увязать Федеральную целевую программу (ФЦП) комплексной модернизации ЖКХ со стимулами к реализации региональных/межмуниципальных программ типовых инвестиционных проектов.
Литература
1. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства». Бюллетень Счетной палаты РФ № 4 (148), 2010. - С.160-217.
© С. В. Сухих - канд. экон. наук, прор. Ульяновского госуд. ун-та; Е. Л. Вершинина - асп. каф. финансов и кредита Ульяновского госуд. ун-та; Ю. Б. Вершинин - доц. каф. финансов и кредита Ульяновского госуд. ун-та, [email protected].
