CC BY
106
ТЕМА НОМЕРА:
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ
А.В. Баженов
Государственно-частное партнерство в России: состояние и перспективы развития
В статье исследуется существующий механизм государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов и рассматриваются перспективные направления его совершенствования. Автором подробно рассмотрен мировой опыт и методика реализации проектов государственно-частного партнерства в крупных инвестиционных проектах, формирующих инфраструктуру в различных отраслях Российской Федерации. Изложены принципы формирования программ типовых проектов государственно-частного партнерства, отражена роль Внешэкономбанка в развитии ГЧП в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, законодательство, инфраструктура, инвестиционные риски, программы типовых проектов ГЧП, Внешэкономбанк.
Качество и доступность транспортных, социальных, коммунальных услуг зависит, прежде всего, от состояния их основы: зданий и сооружений, сетей, оборудования. Неравномерность социально-экономического развития стран и территорий, комплексность проблем и высокая стоимость их решения привели к тому, что те или иные проблемы общественной инфраструктуры присущи любой стране мира. Устранение сформировавшихся диспропорций и перекосов для устойчивого развития требует разработки комплекса мер, направленных на модернизацию и развитие инфраструктуры, учитывающих ее особенности. К ним, прежде всего, относятся ресурсоем-кость и долгосрочность окупаемости инфраструктурных проектов, нехватка средств в традиционном источнике их финансирования — бюджете, но также привлекательность для частного сектора инвестиций в инфраструктуру.
Законодательство, как правило, возлагает ответственность за состояние инфраструктуры на органы государственной власти и местного самоуправления. Это связано с высокой значимостью инфраструктуры для населения и экономики и необходимостью сохранения государственного (муниципального)
© Баженов А.В., 2010
контроля за данной сферой. Действительно, сложно представить без государства такие сферы, как безопасность и правопорядок, комфорт и жизнеобеспечение, здоровье, знания, мобильность, оказание государственных услуг. Но власть постоянно сталкивается с бюджетными ограничениями, низкой эффективностью текущих капитальных расходов, недостоверностью оценки необходимых капиталовложений, низкой эффективностью управления имущественным комплексом, ухудшением качества оказываемых услуг. Именно в этой связи возникает понимание необходимости решения старых проблем новыми способами, постепенно осознается необходимость перехода к моделям развития инфраструктуры, альтернативным традиционным механизмам государственных закупок, основывающимся на внебюджетном финансировании проектов развития и привлечении частного сектора, обладающего необходимыми и неприсущими органам власти компетенциями.
Приватизация инфраструктуры только на первый взгляд является приемлемым для власти и общества выходом из сложившейся ситуации. Успешная реализация этого замысла предусматривает не только существование, но и эффективное функционирование экономического и технического регулирования, сформированный платежеспособный спрос, доступ к глубоким финансовым рынкам, позволяющим финансировать крупные капиталовложения. При отсутствии данных компонентов провалы рынка снова толкают государство на вмешательство в экономику. Возникает порочный круг: неэффективность государственного управления подталкивает к приватизации, неэффективность приватизации — к усилению регулирования, неэффективность регулирования — к национализации. В этой связи государственно-частное партнерство (ГЧП) является эффективным механизмом привлечения инвестиций и компетенций частного бизнеса для решения насущных проблем регионов и муниципалитетов в рамках реализации проектов развития.
ГЧП в России часто понимается крайне широко, а именно как все возможные формы взаимодействия государства и бизнеса: благотворительность, коллективные договоры между государством, профсоюзами и работодателями, понуждение к социальной ответственности и далее весь ряд любых форм контрактных и иных отношений общества, частного бизнеса и государства. Вместе с тем такое определение не раскрывает экономической сущности данного партнерства. В западной практике термин ГЧП используется в узком смысле — как инструмент привлечения бизнеса к выполнению государственных и муниципальных задач, связанных с предоставлением публичных услуг, развития общественной инфраструктуры, осуществления крупных и сложных проектов развития инфраструктуры на условиях распределения затрат, рисков, компетенций.
Современная экономическая концепция ГЧП появилась около 20 лет назад в Великобритании. В стране разработана специальная юридичес-
кая форма контракта ГЧП с четко прописанными условиями привлечения частного бизнеса к участию в предоставлении общественных услуг, за которые отвечает национальное правительство, региональные власти или муниципалитет — это услуги образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, транспортной доступности, безопасности и обороноспособности. Само же взаимодействие строится вокруг создания и организации эксплуатации необходимой инфраструктуры.
Опираясь на опыт Великобритании, но уже в условиях континентального права, аналогичную систему создала и активно развивает Германия. Несмотря на богатейший опыт делегированного управления и концессионных отношений, эта же идея реализована во Франции. В этой стране принят специальный закон о контракте ГЧП, предусматривающий новую специальную контрактную форму, альтернативную концессии.
Объединяет эти модели понимание, что ГЧП — это отличная от прямых государственных закупок товаров и услуг форма взаимодействия государства и бизнеса. К контракту ГЧП прибегают в тех случаях, когда существует необходимость и есть возможность передать частному бизнесу по результатам конкурсной процедуры риски финансирования, проектирования, строительства, эксплуатации, предоставления услуг потребителям. При этом проект должен обеспечить достижение заранее определенных сторонами выходных параметров публичной услуги, определяемых в терминах качества и эффективности. Такие проекты, как правило, рассчитаны на длительный срок осуществления, в течение которого заказчик (тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления) рассчитывается в рассрочку с частным бизнесом за произведенные работы (модель «платит бюджет») или же предоставляет возможность окупить инвестиции путем предоставления платных услуг потребителям, как правило, регулируемых государством услуг (модель «платит потребитель»),
Контрактные модели, к обсуждению которых часто сводят проблематику ГЧП, могут быть совершенно разными: аренда общественной инфраструктуры, строительство нового объекта частником и его аренда публичным заказчиком, строительство нового объекта частником на рынке сбыта коммерческих услуг, концессия, подряд под ключ с оплатой в рассрочку, долгосрочный сервисный контракт, проч. Помимо контрактных существуют институциональные формы ГЧП, в рамках которых взаимоотношения частного бизнеса и государства структурируются на уровне участия в капитале компании, которая создается для решения какой-либо задачи. При этом определяются специальные условия деятельности компании, которые обеспечиваются государством, между государственным и частным партнером заключается акционерное соглашение, определяющее круг специфических обязанностей сторон.
Инициатором развития рынка проектов ГЧП, как правило, выступает Министерство финансов как ведомство, в наибольшей мере заинтересо-
ванное в повышении эффективности использования бюджетных средств. Добиться этого оказывается возможным за счет передачи рисков частному сектору, в первую очередь, рисков осуществления проектов в рамках сметы и в установленные сроки. О том, что такой подход реально работает, говорят данные контрольных органов Министерства финансов Великобритании, Японии, США, которые свидетельствуют, что за 20 лет развития практики ГЧП количество проектов, завершенных в срок и в рамках сметы, выросло с 20-30 до 80-90%.
Частный сектор способен с этими рисками справляться лучше государства за счет постоянных инвестиций в повышение качества управления проектами и внедрения технологических новаций. Например, Suez Environment, одна из крупнейших компаний — операторов муниципальных систем водоснабжения и канализации в мире, имеет конкурентное преимущество перед муниципальными водоканалами уже только по причине ежегодных инвестиций в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы порядка 70—100 млн евро и опыта управления многочисленными проектами по всему миру.
При анализе практики ГЧП от исследователей часто ускользает третья сторона в проектах, отдельной буквой в этой аббревиатуре не обозначенная. Это финансовый сектор. Разделение рисков между частным бизнесом и государством, как правило, создает эффект рычага, который, в свою очередь, позволяет привлекать долговое финансирование с финансовых рынков. Последние нуждаются в стабильных долгосрочных проектах, которые должны обеспечивать стабильные потоки доходов в течение долгих лет. И с этой точки зрения инфраструктурные проекты безупречны. Потребность населения, например, в чистой воде, только увеличивается в связи с его ростом. Это же справедливо и по отношению к обучению детей. В этой связи у инвестора появляется уверенность в том, что в проекты повышения качества подобных услуг можно вкладывать деньги, так как на эти услуги всегда будет платежеспособный спрос.
Однако если проект структурирован без учета требований финансовых рынков, возможности частного бизнеса в проектах ГЧП ограничиваются управлением эксплуатацией имущественного комплекса. Это обстоятельство часто не учитывается органами власти, что приводит к передаче имущественных комплексов в управление частному сектору, но отсутствию значительных инвестиций. В данном случае речь идет не об освоении бюджетных средств, а об эффективном использовании инвестиций, предоставляемых на условиях срочности, платности и возвратности. Между тем к преимуществам ГЧП относится и эффективный контроль со стороны финансового сектора за реализацией проектов, который помогает избежать необоснованного увеличения затрат и затягивания сроков строительства.
Учитывая отмеченные особенности, Центр ГЧП Внешэкономбанка в своей повседневной работе использует следующее определение ГЧП. Это
привлечение органами государственной власти и (или) местного самоуправления частного бизнеса для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания. В данном определении четко указан заказчик, инициатор и организатор проектов ГЧП — органы государственной власти и местного самоуправления, так как согласно российскому законодательству именно они отвечают за состояние общественной инфраструктуры — единственно возможную сферу использования ГЧП. Указана необходимость проведения конкурентной процедуры, организованной уполномоченным органом власти, так как по ее итогам должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер, который должен предложить наиболее эффективный способ реализации проекта. Между победителем конкурса и органом власти должен быть заключен контракт, определяющий деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП, организацию проверки выполнения сторонами своих обязательств, механизм возврата инвестиций и порядок действий в случае досрочного завершения контракта. Обязательства органов власти должны быть приняты легитимно для снижения долгосрочного политического риска, прежде всего, отказа от исполнения обязательств органов власти вследствие ее смены.
Применение инструментов ГЧП необычно для России. Действительно, это и не привычное государственное управление госсобственностью, и не вызывающая настороженность приватизация, а альтернатива традиционным госзакупкам. Согласно российскому законодательству, единственным легитимным заказчиком развития общественной инфраструктуры являются органы государственной власти и местного самоуправления. Основным источником финансирования инфраструктуры в России до сих пор являются расходы государства в форме капитальных расходов бюджета в виде долгосрочных целевых программ, но эти статьи сокращены как в кризисный 2009 год, так и в посткризисный 2010 год.
Российское правительство в предкризисные годы дало старт десятку престижных мегапроектов с участием государства и частного бизнеса, прежде всего, в сфере транспорта и промышленного развития. В их интересах было принято и неоднократно изменялось концессионное законодательство, созданы Инвестиционный фонд России и особые экономические зоны, выделены государственные гарантии, оказана организационная поддержка проектам. К сожалению, в России на федеральном уровне не сформировалось отношение к ГЧП как механизму развития инфраструктуры на национальном уровне. Текущие проблемы в сфере ответственности органов власти регионов и муниципалитетов не исчезли — это зим-
ний отопительный период, нехватка детских садов, удручающее состояние школ и больниц, постоянный ремонт дорог, подача воды по графику и т.д. Но эти проекты не имеют и не могут иметь такой же поддержки, как федеральные проекты, что подталкивает местные власти к поиску самостоятельных инвестиционных решений по развитию инфраструктуры за пределами исключительно бюджетной сферы.
В этой связи можно утверждать, что ГЧП в России формируется не по указанию сверху, а демократическим путем, снизу, как инициативы муниципалитетов и регионов, каждая из которых имеет право на успех. Разные подходы регионов к ГЧП наглядно демонстрируют преимущества и недостатки таких инициатив. При этом для частного бизнеса региональные и муниципальные проекты являются более привлекательными, чем мегапроекты. На местном уровне сохранена базовая экономическая активность, потребление общественных благ и возможность за них платить остались на докризисном уровне. Локальные проекты являются менее капиталоемкими, это означает, что для их реализации легче найти деньги, чем на большие проекты. Поэтому для их успеха осталось создать работоспособные механизмы привлечения инвестиций, то есть механизмы обеспечения возвратности инвестиций, которые непосредственно связаны со способами управления рисками и сводятся к исполнению взятых на себя обязательств органами власти. И примеров таких проектов на региональном уровне предостаточно. В данном случае довод, «что дозволено Юпитеру, то не дозволено быку», не применим. Вопрос состоит в желании и умении организовать на местах процесс подготовки и реализации проектов развития, так как ГЧП приводит к необходимости принятия органами власти соответствующих управленческих и нормативных решений.
К сожалению, лучший опыт, полученный на местах, остается единичным, не анализируется федеральными органами власти и не распространяется на другие регионы. Накопление позитивного опыта происходит на уровне консультационных компаний, в научном сообществе, в Центре ГЧП Внешэкономбанка — национальном центре компетенции ГЧП в России.
В России наблюдается дефицит тщательно структурированных проектов, потому что государство, ответственное за организацию предложения рынку таких проектов, с этой обязанностью пока не справляется. К примеру, за последний год нам известно больше случаев, когда конкурсы на инфраструктурные проекты были отложены, чем примеров начала подготовки новых. При этом, если сложить вместе эти проекты, их можно пересчитать по пальцам. В то же время опыт Китая показывает, что достаточно предложить рынку сбалансированные (то есть учитывающие интересы всех сторон) проекты, и желающими в них участвовать окажутся не только единицы энтузиастов. К примеру, в сфере водного хозяйства в Китае в год к реализации предлагается до 30 проектов типа BOT (Build-Operate-Transfer) и концессий. Есть специальное министерство, которое занимает-
ся подготовкой проектов на условиях BOT. Россия идет по этому же пути. Созданы и продолжают создаваться новые специализированные структуры в составе органов власти, которые призваны поддерживать организацию проектов на условиях ГЧП, фактически готовить и проводить тендеры. Так, для Минтранса России концессионные проекты готовит ФГУ «Дороги России», для Правительства Санкт-Петербурга — Комитет Санкт-Петербурга по инвестициям и стратегическим проектам. Региональные центры ГЧП при методологической поддержке Центра ГЧП Внешэкономбанка созданы в 15 регионах, переговоры о создании ведутся еще с двадцатью.
Еще одна проблема заключается в том, что компетентного национального бизнеса, который был бы готов участвовать в проектах ГЧП, в России нет. Прежде всего, это касается строительных компаний, национальных операторов, способных взять на себя эксплуатацию объектов. Такой бизнес в России только начинает формироваться. Но и эта проблема — следствие отсутствия единой отраслевой политики (за исключением транспортной сферы) по расширению применения ГЧП в инфраструктуре.
Российское законодательство о ГЧП уже достаточно развитое, но имеет ряд недостатков, ограничивающих участие частных инвесторов и финансовых организаций в проектах ГЧП. Вместе с тем на его основе сформировано достаточно большое количество организационных и правовых форм реализации проектов: это концессионные соглашения на основе федерального закона, инвестиционные соглашения с участием Инвестиционного фонда России, контрактные формы на основе Гражданского Кодекса Российской Федерации и регионального законодательства о ГЧП. Всего 17 субъектов Российской Федерации приняли законы об участии в проектах ГЧП, еще 20 субъектов ведут процедуры по разработке и одобрению таких законопроектов.
Критерий успеха или неудач ГЧП в любой стране один — это число реализующихся и реализованных проектов ГЧП.
По данным регистрационных служб, по состоянию на середину 2009 года в России было зарегистрировано 23 концессии на муниципальном уровне, в основном в отрасли ЖКХ (из крупных городов — концессия на теплоснабжение в Иркутске). Информации, в том числе публичной, о сколько-нибудь значимых привлеченных инвестициях в рамках этих концессий нет.
В настоящее время на федеральном уровне завершились концессионные конкурсы на участок автодороги Москва — Петербург и участок дороги Москва—Минск, Орловский тоннель в Санкт-Петербурге. Завершился региональный концессионный конкурс на реконструкцию и модернизацию системы водоводов в Краснодарском крае. В настоящий момент ведется работа по подготовке финансовых соглашений, определяющих привлечение инвестиций в эти проекты.
В рамках деятельности Минтранса России и госкомпании «Росавто-дор» ведется планомерная подготовка новых конкурсов на объекты федеральной транспортной инфраструктуры. В Удмуртии ведется подготовка
регионального концессионного конкурса на строительство крупного автомобильного моста. Готовится конкурс на реализацию проекта легкого метро в Санкт-Петербурге «Надземный экспресс».
Отложен конкурс на разработку конкурсной документации на концессию систем водоснабжения и канализации в одном из районов Санкт-Петербурга. Проект строительства Западного скоростного диаметра реализуется на основе бюджетного финансирования вместо ранее предполагавшейся концессии. Ее использование ожидается по завершающим участкам этого проекта, когда будут снижены финансовые и строительные риски проекта, сформируется трафик.
В рамках деятельности Инвестиционного фонда России финансируются объекты инфраструктурных проектов, преимущественно транспорта, энергетики и инженерного обустройства промышленных площадок. Аналогичные проекты реализуются в рамках софинансирования за счет федеральных целевых программ.
На основе Гражданского кодекса Российской Федерации и регионального законодательства о ГЧП реализуется ряд проектов BOT и проектов долгосрочной аренды с внесением улучшений.
В Санкт-Петербурге это аэропорт Пулково (в настоящее время происходит финансовое закрытие сделки), мусороперерабатывающий комплекс в Янино (готовится конкурс), в Москве — это проекты Мосводоканала в сфере водоочистки (один из них уже завершен, то есть частный инвестор окупил свои инвестиции и передал проект в собственность города), в Ростове-на-Дону и еще более чем в 15 регионах с населением более 40 миллионов человек это проекты частных операторов по предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения, в Калужской области — это строительство инженерной инфраструктуры промышленных парков для автомобильных заводов Volkswagen, Peugeot, Volvo, Mitsubishi и др.
По результатам взаимодействия с регионами мы считаем, что в России преимущественным вниманием будут пользоваться проекты массовой модернизации систем теплоснабжения, строительства объектов экологической инфраструктуры — очистки стоков и переработки отходов, строительства объектов государственного управления и социальной инфраструктуры здравоохранения и образования, строительства отдельных объектов транспортной инфраструктуры (мосты, развязки).
Одним из ведущих институтов развития государственно-частного партнерства в России является Внешэкономбанк. Его деятельность, как деятельность любого института развития в любой стране мира, направлена на преодоление провалов рынка. Для России одной из таких проблем финансово-кредитной системы является ограниченный доступ к долгосрочному кредитованию.
Все возможные формы участия Внешэкономбанка в инвестиционных проектах определены Федеральным законом от 17 мая 2007 года ФЗ-82
«О банке развития» и Меморандумом о финансовой политике. Это участие в капитале, участие в заемном финансировании, предоставление гарантий, оказание консультационных услуг. Банк развития рассматривает любой проект частного инвестора, получившего юридическое право на его реализацию, если проект соответствует требованиям закона «О банке развития» и Меморандуму о финансовой политике. Замечу, проект — это не идея, юридические права на реализацию проекта — это не договоренности и не обещания. Проект — это разработка, предполагающая, что инвестор несет предпроектные затраты. Проект принимается на экспертизу совершенно независимо от того, предусматривает ли его реализация использование механизмов ГЧП или нет. Во время экспертизы принимается решение о возможности финансирования и условиях финансирования. Если это проект ГЧП, то проводится специальный анализ возможности поддержки кредитоспособности проекта со стороны государства. Организуется взаимодействие между различными ведомствами относительно соответствия проекта политике развития соответствующей отрасли, региона. Предполагается, что при поддержке государства риски проекта будут меньшими. В ходе экспертизы могут быть даны рекомендации, что нужно поменять в проекте и как это наилучшим образом сделать в целях формирования правильного механизма управления рисками. В соответствии с нормативной базой отдельная экспертиза проводится для заявок, которые направляются в Инвестиционный фонд России.
Одновременно с этим задача Внешэкономбанка — сформировать рынок предложения проектов развития. Эта задача решается по ряду направлений, включающих содействие органам власти в организации проектов ГЧП в общественной инфраструктуре, развитию рынка квалифицированных частных спонсоров проектов развития, в первую очередь, инжиниринговых компаний, а также формирование новых инструментов, которые могли бы способствовать реализации таких проектов.
Основная цель деятельности Центра ГЧП Внешэкономбанка состоит в оказании помощи регионам и муниципалитетам в формировании проектов, которые могут быть квалифицированы как ГЧП. Речь идет о проектах, в рамках которых может существовать определенная государственная поддержка, будут грамотно распределены риски, правильно сформулирована роль частного инвестора, а сам частный инвестор — правильно выбран. При таких условиях возникает предложение проектов, которые можно будет реализо-вывать, финансировать, и в первую очередь — в области инфраструктуры.
Другой пример развития рынка проектов ГЧП с участием Внешэкономбанка — это пилотный проект по созданию компании ВЭБ-Инжиниринг в сотрудничестве со стратегическим партнером — одной из ведущих инжиниринговых компаний SNC Lavalin (Канада).
Третий пример — взаимодействие с международными финансовыми организациями в рамках финансового закрытия концессионного проекта дороги
Москва—Санкт-Петербург и проекта BOT по реконструкции аэропорта «Пулково», в ходе которого совместно с органами власти формулируются общие подходы по управлению рисками изменения обменного курса и риска трафика.
Меморандумом установлен минимальный срок окупаемости проектов, которые Банк может финансировать. Этот срок не может составлять менее 5 лет. Банк развития в его современном качестве существует чуть больше трех лет. Инвестиционные проекты за это время только проходят отдельные этапы реализации. Следовательно, успех Банка сегодня надо оценивать по способности сформировать новый кредитный портфель, соответствующий Меморандуму, и по составляющим его проектам, которые реализуют идеологию развития. Банк сейчас является крупнейшим российским инвестором в инфраструктуру транспорта, энергетики и ЖКХ.
Один из примеров такого участия — это проект по обеспечению инфраструктурой промышленных площадок для производства автомобилей в Калужской области. Для его реализации ранее было заключено соглашение между Калужской областью, Минэкономики России, автопроизводителями, в том числе Volkswagen AG. В рамках соглашения обеспечение площадок инфраструктурой было возложено на Калужскую область. Для исполнения этих обязательств регионом создана «Корпорация развития Калужской области». Этой корпорации в рамках специально принятого нормативного правового акта были переданы права на землю. Корпорация привлекла средства в капитал и заемные средства (один из инвесторов — Внешэкономбанк), построила инфраструктуру, подключила к ней пользователей без взимания платы за подключение, получает доход за эксплуатацию инфраструктуры. В результате осуществления проекта начинают работать промышленные предприятия, в бюджете появляются налоговые доходы от их работы. За счет этих доходов область оказывается способной рассчитаться с Корпорацией за выполненные частными инвесторами обязательства области по соглашению.
Еще одним примером участия Внешэкономбанка в инфраструктурных проектах является «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области» — крупнейший проект в сфере водоснабжения и водоотведения в Восточной Европе. В рамках этого проекта город акционировал Водоканал без инфраструктуры и внес имущество в совместное с инвестором предприятие, отобранное по конкурсу. Инвестор, управляя Водоканалом, привлек финансирование Внешэкономбанка и Инвестиционного фонда России для реализации программы реконструкции, модернизации и развития действующей системы водоснабжения и канализации. Также деятельность оператора софинансируется муниципалитетом и областью для завершения программы по развитию городской канализации. При этом существующая муниципальная инфраструктура находится в долгосрочной аренде у Водоканала, а новая инфраструктура, построенная за счет собствен-
ных и заемных средств, находится в собственности инвестиционной компании и в аренде у Водоканала. По завершении сроков аренды муниципальной инфраструктуры она перейдет в собственность города по остаточной стоимости, а новая инфраструктура, построенная за счет средств бюджета, будет находиться в собственности города и сдаваться в аренду на условиях договора долгосрочной аренды муниципальной инфраструктуры. Для реализации 15-летнего проекта муниципалитетом утверждена 10-летняя инвестиционная программа, на основании которой утверждены тарифы на 5 лет вперед. Источником возвратности инвестиций частного инвестора является тарифная выручка Водоканала.
Также Внешэкономбанком был разработаны и запущены программы типовых проектов ГЧП. Целью формирования программ типовых проектов государственно-частного партнерства является решение проблемы привлечения финансовых ресурсов для массовой модернизации и нового строительства городской инфраструктуры, ответственность за состояние которой несут органы государственной власти и местного самоуправления.
Органы государственной и муниципальной власти и местного самоуправления заинтересованы в модернизации и развитии городского хозяйства, так как это, помимо решения накопившихся насущных проблем, позволит:
• улучшить качество жизни (здравоохранение, экология, мобильность);
• повысить энергоэффективность инфраструктуры;
• способствовать развитию инновационного потенциала (образование, наука, квалифицированные рабочие места);
• увеличить инвестиционную привлекательность субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Проблемы городского хозяйства типичны для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в связи с этим имеется возможность реализации массово повторяющихся однотипных инфраструктурных проектов. Однако имеется ряд проблем и ограничений на их реализацию: оценка потребности в финансировании недостоверна, бюджетное финансирование ограничено и низко эффективно, отсутствуют компетенции по подготовке межмуниципальных проектов, ориентированных на привлечение частных инвестиций.
Решение инфраструктурных проблем ОГМУ возможно путем привлечения частных инвестиций и компетенций при условии применения ГЧП.
Центром ГЧП Внешэкономбанка разработан такой механизм и обеспечивающая его реализацию документация, которая:
• основывается на общих правовых инструментах, предусматривающих реализацию проектов на основе механизмов ГЧП, удовлетворяющих требованиям Внешэкономбанка и иных финансовых организаций, условиям использования иных долгосрочных инструментов финансирования;
• предусматривает, при необходимости, проведение муниципальными образованиями совместного конкурса в рамках субъекта Российской Федерации для определения единого инвестора;
• предполагает, что по окончании срока действия соглашения о ГЧП вновь созданный объект инфраструктуры переходит в собственность муниципального образования;
• основывается на арендных платежах оператора коммунальной инфраструктуры инвестору как источнике возвратности инвестиций;
• основывается на принципе разделения рисков, при котором инвестор, отобранный на конкурсе, принимает на себя риски, связанные со строительством объекта, при этом риски эксплуатации, тарифные риски остаются под управлением субъекта Российской Федерации/муниципалитета и определяемого ими оператора коммунальной инфраструктуры.
По результатам обсуждения с экспертным сообществом и субъектами Российской Федерации было принято решение о реализации на первоначальном этапе трех наиболее востребованных программ: программы повышения энергоэффективности, экологической программы, программы содействия городскому развитию.
Программы повышения энергоэффективности включают в себя проекты строительства или модернизации объектов сетей теплоснабжения, водоснабжения, канализации, уличного освещения, реализация которых необходима для снижения потерь и повышения энергоэффективности объектов сетей.
Экологические программы предполагают реализацию проектов строительства или модернизации объектов водоснабжения и канализации, управления ТБО, реализация которых позволяет решить ряд экологических проблем на территории субъектов Российской Федерации.
Программы содействия комплексному городскому развитию объединяют проекты строительства новых обособленных объектов инженерной и социальной инфраструктуры муниципальных образований для подготовки площадок под комплексную жилую или промышленную застройку с целью строительства доступного жилья или промышленных парков.
Центр ГЧП организовал взаимодействие с российскими регионами по сбору предложений о заинтересованности в участии в упомянутых Программах, 35 субъектов Российской Федерации выразили такой интерес и представили списки объектов для включения в региональные программы по обозначенным направлениям. С ними ведется работа по формированию региональных программ, включающая определение целевых показателей каждой региональной программы, принятие необходимых для реализации программ локальных нормативных актов, предпроектную проработку юридической, экономической и технической документации по заявленным объектам и подготовку соответствующих конкурсных процедур. Также проводится работа с российскими и иностранными потенциальны-
ми участниками программ — институциональными инвесторами, строительными компаниями, поставщиками оборудования, консультационными компаниями, финансирующими организациями, операторами — по информированию о программах и возможностях участия в них. В рамках данной деятельности Центр ГЧП организует проведение презентаций в России и за рубежом.
Начало реализации проектов в рамках заявленных программ ожидается к концу 2010 года. Их стартом станет проведение конкурсов на право заключения Соглашения о ГЧП между органами государственной власти и муниципального управления и частным инвестором.
В 2011—2013 гг. на основе типовой документации также предполагается сформировать программы по следующим направлениям:
• городская транспортная инфраструктура;
• образование (ДОУ, школы, университеты);
• здравоохранение (поликлиники, больницы, медицинские центры);
• объекты государственного управления.
Таким образом, в настоящее время в России формируется суверенная модель ГЧП, направленная на модернизацию общественной инфраструктуры. Внешэкономбанк является ключевым элементом системы данной модели, оказывающим влияние на все ее составляющие: механизмы подготовки и реализации проектов, совершенствование федерального и регионального законодательства, формирование институтов ГЧП в структуре органов власти, взаимодействие с консультационными компаниями, помогающими структурировать проекты ГЧП, представителями частного бизнеса — компетентными участниками проектов, финансовыми организациями, предоставляющими долгосрочное финансирование.
Успешное формирование рынка проектов ГЧП в России позволит перейти экономике страны из стагнационной фазы посткризисного состояния в фазу устойчивого экономического роста. Необходимые условия для этого созданы. Остается только проявление необходимой политической воли.
Литература
1. Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
3. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
4. Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития».
5. Постановление Правительства РФ от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».
