CC BY
98
интегрйция правовой начни и высшего юридического ОБРазования
(ДидактичЕСкий аСПЕКТ)
УДК 378.14
Супрунов Александр Германович Suprunov Alexandr Germanovich
кандидат юридических наук, начальник учебного отдела
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) candidate of sciences (law), head of the office of studies
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Цветков Владимир Владимирович Tsvetkov Vladimir Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of science (law), associate professor department of constitutional and international law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Проблемы правового регулирования обучения иностранных граждан в образовательных организациях Министерства внутренних дел
Российской Федерации
Problems of legal regulation of instruction of foreign citizens at the educational establishments of the Ministry of internal affairs of the Russian Federation
В статье описываются проблемы правового регулирования обучения иностранных граждан (сотрудников полиции (министерства внутренних дел) иностранных государств) в образовательных организациях МВД России. Предлагаются векторы юридической регламентации отношений в сфере получения юридического образования иностранными специалистами в современном ведомственном вузе.
Ключевые слова: обучение иностранных граждан в образовательных организациях МВД России, правовое регулирование ведомственного обучения иностранцев.
The author describes the problems of legal regulation of teaching foreign citizens (law enforcement officers (ministry of internal affairs) of foreign states) at educational establishments of the MIA, Russia. He offers vectors of legal adjustment of relations in the sphere of acquiring law education by foreign specialists at contemporary departmental institution of higher learning.
Keywords: instruction of foreign citizens at educational establishments of the MIA, Russia; legal regulation of departmental education of foreigners.
Часть 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» [1] (далее — Закон об образовании) закрепляет перечень источников, регулирующих отношения в сфере образования. К ним относятся Конституция Российской Федерации, Закон об образовании, а также другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Феде-
рации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере образования. Часть 3 описываемой статьи в качестве одной из основных задач правового регулирования отношений в сфере образования определяет создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. Часть 6
интЕГРация правовой начли и высшего юридического ОБРазования
(ДидактичЕСкий аспЕкт)
той же статьи предусматривает условие установления иных правил, чем те, которые предусмотрены Законом об образовании, если они установлены в международном договоре Российской Федерации.
Поводом для подготовки данной статьи послужила поставленная перед творческим коллективом Нижегородской академии МВД России задача — в кратчайшие сроки подготовить проект инструкции по организации обучения сотрудников МВД/полиций зарубежных государств в образовательных организациях системы МВД России по основным образовательным программам высшего образования (далее — проект инструкции).
Справедливости ради необходимо отметить, что сотрудники академии готовили не весь проект, а его отдельные структурные компоненты. Был сформулирован перечень прав и обязанностей обучающихся, а также определен порядок подготовки и обучения иностранных специалистов. Вся проделанная работа заставила серьезно переосмыслить правовое регулирование осуществляемой образовательной деятельности и определить дальнейшие ведомственные перспективные направления работы в данной сфере.
В настоящее время нормативного правового акта, регулирующего организацию обучения иностранных граждан в образовательных организациях МВД России нет. А существует ли необходимость в его подготовке? Исторический анализ позволяет утверждать, что ранее эти отношения подвергались правовому регулированию.
В качестве положительного примера ведомственного регулирования стоит указать приказ МВД СССР от 9 июля 1990 года № 261 «Об утверждении инструкции по организации учебно-воспитательной работы с иностранными учащимися в учебных заведениях Министерства внутренних дел СССР», а также приказ МВД России от 27 июля 1994 года № 363 «Об утверждении инструкции об организации подготовки зарубежных специалистов в учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации». Отметим, что жизнь перечисленных нормативных правовых актов протекала, как бы переплетаясь с другими правилами обучения в ведомственных вузах. Одновременно общие правила обучения всех категорий сотрудников милиции были предусмотрены, к примеру, в приказе МВД РФ от 3 января 1996 года № 10 «Об утверждении Инструкции по организации учебного процесса в высших учебных за-
ведениях МВД России». Подобное двойное регулирование традиционно свойственно и иным силовым структурам [2]. Таким образом, необходимость в отдельном правовом регулировании вопросов обучения иностранцев в учебных заведениях МВД России является скорее исторически сложившимся правилом, чем объективно обоснованной реальностью. Наименование же проекта инструкции более чем красноречиво сужает предмет регулирования до определения правил обучения по программам бакалавриата, магистратуры и специалитета. Вне правового поля оказывается обучение иностранных лиц в рамках повышения квалификации, лиц, проходящих обучение по дополнительным общеобразовательным программам, и т. д. Отсюда и первая задача, стоящая сегодня перед образовательными организациями МВД России и ДГСК МВД России, — определение объема правового регулирования в обучении иностранных граждан в ведомственных вузах. Оговоримся заранее, что освоение всех видов образовательных программ иностранными обучающимися вне зависимости от уровня и вида образования имеет общие закономерности. Именно дальнейшее выявление этих закономерностей позволит создать структурно унифицированный и логически совершенный нормативный правовой акт, регулирующий обучение всех категорий иностранных граждан в ведомственных образовательных организациях.
Во-вторых, говоря об особенностях подготавливаемого проекта инструкции, в отличие от предыдущих приказов МВД России следует выделить раздел, посвященный правам и обязанностям иностранных обучающихся. Анализ нормативных правовых актов, закрепляющих правовой статус иностранных обучающихся, позволил прийти к следующим выводам.
Самый общий перечень прав и обязанностей обучающихся содержится в Законе об образовании. Права обучаемых сконцентрированы в части 1 статьи 34 Закона об образовании. Перечень не является закрытым, и законодатель использует отсылочные нормы для регулирования этого вопроса. Так, пункт 29 части 1 статьи 34 Закона об образовании говорит, что обучаемые имеют иные академические права, предусмотренные Законом об образовании, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, локальными нормативными актами. В первую очередь, речь идет о правах обучаемых, которые прямо закреплены в тексте Закона об образовании. Так, право обучающихся на посещение по своему выбору
интЕГРация правовой начки и высшего юридического оБРазования
(ДидактичЕСкий аспЕкт)
мероприятий, которые проводятся в образовательной организации и не предусмотрены учебным планом, предусмотрено в части 4 статьи 34 Закона об образовании, а право на перерыв достаточной продолжительности для питания, предусмотренный расписанием занятий, можно сформулировать из анализа части 2 статьи 37 Закона об образовании. Однако полноценного и самого серьезного изучения и обсуждения заслуживают сегодня неочевидные, вытекающие из смысла сформулированных статей Закона об образовании субъективные права иностранных обучающихся.
К примеру, статья 60 Закона об образовании определяет возможность оформления документов об образовании на иностранном языке в порядке, установленном организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Думаем, не стоит говорить о том, как ответит иностранный гражданин, обучающийся в образовательной организации МВД России, на вопрос о выборе языка оформления его диплома. Однако право возникает, видимо, только тогда, когда образовательная организация предусмотрит такую возможность в локальном правовом акте.
Возможность оформления диплома на родном языке иностранным гражданам, освоившим образовательную программу в полном объеме и успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию в образовательной организации МВД России, несомненно, окажет влияние на имидж и авторитет ведомственного образования. Наиболее же перспективным направлением в обучении иностранных граждан сегодня видится реализация части 5 статьи 14 Закона об образовании. Так, согласно указанной структурной единице нормативного правового акта высшей юридической силы образование обучающимися иностранцами может быть получено на иностранном языке в соответствии с образовательной программой и в порядке, установленном законодательством об образовании и локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность. Что же касается определения языка или языков, которые используют преподаватели на занятиях с обучающимися, то ситуацию должны разрешать локальные нормативные акты образовательной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Нам не составило огромного труда проанализировать уставы, размещенные на официальных сайтах вузов МВД России. Надо ли го-
ворить, что ни в одном из них не предусмотрена возможность использования обучения на иностранном языке?
Так, согласно пункту 14 действующего устава Нижегородской академии МВД России «вступительные испытания, обучение и воспитание, итоговая государственная аттестация, учебная и служебная документация в Академии ведутся на русском языке» [3]. Идентичная формулировка пункта 14 содержится и в уставе Волгоградской академии МВД России [4], а также уставе Московского университета МВД России
[5]. Долгожданные проекты новой редакции уставов ведомственных образовательных организаций фактически содержат ту же норму.
В «гражданских» вузах описываемая ситуация разрешается по-разному. К примеру, в уставе Российского университета дружбы народов
[6] о языке обучения не говорится. Образцом для подражания можно назвать МГУ, в уставе которого пункт 63 закрепил указание на возможность проведения отдельных занятий с обучающимися на иностранном языке по решению ученого совета университета [7]. Это правило в МГУ утверждено постановлением Правительства РФс 2008 года.
Считаем, что возможность получения образования (освоение части образовательной программы) на «удобном» для обучаемого языке окажет благотворное влияние на овладение знаниями, умениями, навыками отдельных учебных дисциплин, а также создаст условия для реальной конкурентоспособности будущего обучения иностранных граждан образовательными организациями МВД России на формируемом рынке образования (речь идет о возможности оказания платных образовательных услуг) [8].
Нами предлагается создание единого механизма обеспечения предусмотренных возможностей для образовательных организаций и обучающихся в сфере получения образования (в первую очередь, описываемых в Законе об образовании). В основе механизма реализации Закона об образовании необходимо определять новые цели и сформулировать задачи вузов МВД России. Осознав ведущую роль современного законодательства об образовании, необходимо развивать способности именно тех отдельных образовательных организаций (расширять учебную, материальную базу и повышать эффективность процесса обучения в условиях уменьшения финансирования МВД России), которые определят реализацию нормативного регулирования образовательных от-
интЕГРация правовой науки и высшЕго юридического овразования
(ДидактичЕСкий аспЕкт)
ношений в качестве приоритетных направлений на среднесрочную перспективу. Вопросы прак-тико-ориентированного обучения, непрерывности обучения в органах внутренних дел, выполнение заказа МВД России и потребностей региона в зоне дислоцирования образовательной организации должны носить вторичный, то есть производный характер. Дело в том, что перечисленные вопросы так или иначе решены (созданы образовательные программы, есть дидактический материал,основанный на запросах практики, подобраны коллективы исполнителей — преподавателей и т. д.). Существующие недостатки или упущения покажут проводимые инспекторские, целевые и другие виды проверок, в то время как качество образования можно определять лишь в сравнении с другими образовательными организациями. Именно по такому принципу необходимо внедрение педагогических инноваций — создание абсолютно нового спектра оказываемых услуг, очерченных правовым регулированием, и только затем совершенствование существующих технологий.
Несмотря на то, что Закон об образовании предоставляет образовательным организациям, в том числе и ведомственным, широчайший круг полномочий в управленческой и экономической сфере, сдерживающим фактором эффективного менеджмента по-прежнему остается тяжелейшая процедура согласования с курирующими органами того, что не запрещено законом.
Косновным проблемам в формировании перечня обязанностей иностранных обучающихся можно отнести особенности их правового статуса в качестве иностранцев. Приходится признавать, что образовательным организациям перечня обязанностей обучающихся в статье 43 «Обязанности и ответственность обучающегося» Закона об образовании явно недостаточно. Анализируемые контракты на оказание образовательных услуг, заключенные иностранными гражданами (и/или заказчиками) с Нижегородской академией МВД России, позволяют говорить о дополнительных полноценных двух десятках обязанностей иностранных обучаемых. Сформулированы они преимущественно из опыта организации в подобной работе и, конечно, нуждаются в серьезном осмыслении. К примеру, традиционной становится фраза об освоении образовательной программы в полном объеме, тогда как Закон об образовании определяет добросовестное выполнение образовательной программы. Стал очевидным тот факт, что общие обязанности, которые содержатся в
Законе об образовании, в новой редакции уставов образовательных организаций МВД России требуют не только переработки, но и выделения их в особую группу обязанностей, свойственных исключительно иностранным обучаемым в вузе МВД России.
По аналогии с перечнем обязанностей должен быть решен и вопрос об ответственности иностранных обучающихся. Нелепо отождествлять сегодня меры дисциплинарного взыскания обучающихся — замечание, выговор, отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность (ч. 4 ст. 43 Закона об образовании), с перечнем дисциплинарных взысканий, содержащихся в статье 50 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этот, казалось бы, очевидный факт до настоящего времени принципиального разрешения в ведомственных нормативных правовых актах не получил. Есть ли опыт у вузов МВД России в этой сфере? Есть. Речь идет о функционировании платных факультетов в образовательных организациях МВД России. Однако принцип оказания платных образовательных услуг (плати и учись) сводил применение мер дисциплинарных взысканий к обучающимся в единичные случаи. Попытки же воздействия на иностранных обучающихся приводили к резонансной и негативной реакции со стороны заказчиков (МВД/полиции зарубежного государства). Какие же предстоит решить проблемы сегодня. Как уже и было сказано, приходится готовить нормативное правовое регулирование не в развитие и реализацию Закона об образовании, а «имплемен-тировать» законодательство об образовании в существующие локальные правовые акты ведомственных вузов. К примеру, часть 7 статьи 43 Закона об образовании содержит перечень конкретных структурных подразделений образовательной организации, при учете мнения которых необходимо выбирать меру дисциплинарного взыскания — совет обучающихся, совет родителей (ч. 7 ст. 43 Закона об образовании). Порядок применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания, а также порядок формирования и функционирования совета обучающихся в образовательной организации (студенческий совет) определяются актами Министерства образования и науки Российской Федерации [9]. Создание в вузах МВД России описываемых в
интЕГРация правовой начки и высшего юридического оБРазования
(ДидактичЕский аспЕкт)
них условий применения дисциплинарных взысканий к обучающимся — следующая актуальная задача образовательных организаций МВД России. Сегодня же следует констатировать единоличное решение (решение начальника образовательной организации) о привлечении к дисциплинарной ответственности и выбора ее меры обучаемым.
Разрешение третьей проблемы, на которую необходимо сегодня направить большую часть усилий ведомственных вузов, вытекает из логической взаимосвязи системы образования (гл. 2 Закона об образовании), профессионального образования (гл. 8 Закона об образовании), профессионального обучения (гл. 9 Закона об образовании) и дополнительного образования (гл. 10 Закона об образовании). Речь идет о выявлении общих закономерностей формирования образовательных программ и их ведомственном правовом регулировании. Результаты инспекторских, контрольных и целевых проверок, организованных ДГСК МВД России за последние полтора года, позволили сделать вывод, что ни одна инспектируемая образовательная организация МВД России не смогла своевременно и (самое главное) в полном объеме сформировать образовательные программы, полностью отвечающие требованиям Закона об образовании и требованиям приказов Минобрнауки России.
Порядок, условия и ключевые правила формирования основных образовательных программ, реализуемых образовательными организациями МВД России (в том числе и обучение иностранных специалистов), содержатся исключительно в актах Правительства Российской Федерации и Министерства образования и науки Российской Федерации. Со вступления в силу Закона об образовании и по настоящий момент МВД России не издано ни одного правового акта, который определял бы поведение курируемых образовательных организаций в обозначенной деятельности. При этом, с определенной долей условности, ориентирами организации обучения в МВД России выступят Методические рекомендации по разработке примерных (рабочих) программ учебных дисциплин в рамках разработки примерной основной образовательной программы (основной образовательной программы), подготовленные Московским университетом МВД России, и Методические рекомендации по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок де-
ятельности образовательных организаций системы МВД России, утвержденные заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации С.А. Герасимовым 21 февраля 2014 года.
Однако далеко не все требования МВД России (ДГСК МВД России) сегодня могут быть полностью реализованы для качественной подготовки образовательных программ обучения иностранцев. К примеру, пункт 19 Рекомендаций по организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов и представителей иных ведомств и государственных организаций иностранных государств в образовательных и научных учреждениях, реализующих подготовку, переподготовку и повышение квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также осуществляющих международное сотрудничество в форме обучения иностранных граждан, утвержденных начальником ДГСК МВД России генерал-лейтенантом внутренней службы В.Л. Кубышко 29 февраля 2013 года, устанавливает правило, согласно которому проведение занятий с иностранными обучающимися осуществляется с учетом специфики деятельности правоохранительных органов, особенностей национального законодательства, климата и традиций стран обучаемых.
В решении описываемой проблемы несомненный положительный эффект окажут целевые командирования сотрудников образовательных организаций в иностранные государства-заказчики для изучения форм работы МВД/полиции, а также появление новой категории повышения квалификации преподавателей вузов — преподаватели, проводящие занятия с иностранными гражданами.
Дополнительного правового регулирования требуют и вопросы оформления контрактов на обучение иностранных слушателей по программам повышения квалификации, индивидуальных контрактов на обучение иностранных слушателей на подготовительном курсе русского языка; ответственности за непредоставление предусмотренных контрактом медицинских документов о состоянии здоровья, втом числе сведений о прививках, об отсутствии у них опасных заболеваний; обеспечения иностранных слушателей банно-прачечными принадлежностями, канцтоварами и медикаментозными средствами; финансирования организации культурной программы и отчисления из образовательной организации.
интегряция правовой науки и выешЕго юридического оБРазования
(дидяктический яспект)
Примечания
Notes
3. URL: http
4. URL: http
5. URL: http
со URL: http
7.
1. Собрание законодательства РФ. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598.
2. О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации: приказ Министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. № 575 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 15.03.2015).
>7/www.namvd.ru/abitur/804.html >7/va-mvd.ru/images/ustav.htm >7/mosumvd.com/universitet/ustav/ >7/www.rudn.ru/?pagec=4845 URL: http://government.consultant.ru/page.aspx? 954788
8. См.: Супрунов А.Г., Цветков В.В. Проблемы правового регулирования платных образовательных услуг образовательными организациями МВД России (на примере Нижегородской академии МВД России) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 3 (27).
9. Порядок применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания: приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 15 марта 2013 г. № 185 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.03.2015); О методических рекомендациях о создании и деятельности советов обучающихся в образовательных организациях: письмо Минобрнауки России от 14 февраля 2014 г. № ВК-262/09 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.03.2015).
1. Collection of legislative acts of the RF. 2012. № 53, p. 1, art. 7598.
2. On training of national military personnel and technical staff of foreign states in military units and agencies of the RF Armed Forces: order of the RF Defense Minister dated 10.12.2000 № 575 // SPS «ConsultantPlus» (the date of visit: 15.03.2015).
3. URL: http://www.namvd.ru/abitur/804.html
4. URL: http://va-mvd.ru/images/ustav.htm
5. URL: http://mosumvd.com/universitet/ustav/
6. URL: http://www.rudn.ru/?pagec=4845
7. URL: http://government.consultant.ru/page.aspx? 954788
8. See: Suprunov A.G., Tsvetkov V.V. Problems of legal regulation of paid educational services by educational establishments of the MIA, Russia (the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of internal affairs of Russia as illustration) // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2014. № 3 (27).
9. The procedure of applying to the learners and of removing measures of disciplinary punishment: order of the Ministry of education and science of the Russian Federation, dated March 15, 2013 № 185 // SPS «ConsultantPlus» (the date of visit: 15.03.2015); About methodical recommendations on creation and activity of the learner's boards at educational establishments: letter of the Ministry of education and science of the Russian Federation, dated February 14, 2014 № VK-262/09 // SPS «ConsultantPlus» (the date of visit: 15.03.2015).
