CC BY
71
УДК 342.9
ББК 67.401
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА КУРСАНТОВ И СЛУШАТЕЛЕЙ, ОБУЧАЮЩИХСЯ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ МВД РОССИИ
МАКСИМ АЛЕКСАНДРОВИЧ ВАШАЕВ,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс Рецензент: кандидат юридических наук, профессор С.Н. Бочаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены отдельные особенности реализации административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел, обучающихся в образовательных организациях МВД России; автором выделены особенности прохождения службы данной категории сотрудников; выделены различные уровни административно-правового статуса курсанта и слушателя; предложена классификация правоотношений, в которых могут принимать участие курсанты и слушатели; сделан вывод о необходимости совершенствования нормативного правового обеспечения вопросов прохождения службы данной категории сотрудников.
Ключевые слова: административно правовой статус сотрудников органов внутренних дел, образовательные организации МВД России, курсанты, слушатели.
Abstract. The article deals with some features of the implementation of administrative and legal status of employees of law-enforcement bodies, in educational institutions Ministry of Internal Affairs of Russia; author highlighted features of service of this category of employees; marked with various levels of administrative and legal status of cadets and students; proposed legal classification, which may be involved students and trainees; It concluded on the need to improve the legal issues of service provision of this category of employees.
Keywords: administrative legal status of employees of law enforcement bodies, educational institutions Russian Ministry of Internal Affairs, the students, the students.
Вопросы, касающиеся сущности и содержания административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел (далее — ОВД), а также проблемы, связанные с его реализацией, вполне обоснованно не перестают интересовать ученых-административистов1.
На наш взгляд, правовая конструкция статуса сотрудника ОВД требует оптимального структурирования на основе объективных критериев, что позволит обеспечить надлежащую реализацию его предназначения в системе урегулированных правом общественных отношений, участником которых
указанный сотрудник является. В полной мере это относится и к такой особой категории сотрудников ОВД, которые обучаются в образовательных организациях МВД России. При этом, крайне важно выделить общие элементы правового статуса, присущие без исключения всем лицам, которые проходят государственную службу в ОВД, соотнеся их с элементами, носящими специальный характер, относящимися к отдельным категориям сотрудников.
На наш взгляд, образовательные организации МВД России выделяются среди других элементов системы ОВД прежде всего тем, что их первоочередной задачей является подготовка кадров для органов, организаций, подразделений МВД России путем реализации основных и дополнительных образовательных программ.
Заметим, что в образовательных организациях для ряда категорий сотрудников установлен особый порядок прохождения службы, складывающийся из определенной совокупности правоотношений, обладающих некоторыми особенностями.
Так, одной из особенностей прохождения службы для лиц, проходящих подобное обучение, является способ замещения ими должности, применяющийся именно к разряду обучаемых, получивший в нормативных правовых актах вполне определенное название — «зачисление».
В качестве следующей особенности можно указать то, что в образовательные организации МВД России для обучения по очной форме и одновременного прохождения полноценной службы в полиции вправе поступать граждане, не достигшие 18 лет, что имеет существенное значение для характеристики такого важного сегмента правового статуса служащего, как его права и обязанности. Реализация функции и задач, возложенных на ОВД, напрямую взаимосвязаны с наделением этого сотрудника реальными властными полномочиями, пусть и в усеченном объеме2.
Подобное объясняется тем, что реализация возложенных на полицию полномочий, напрямую связана со значительными физическими и психическими нагрузками. И только высокая степень подготовленности, профессионализма, выработанные устойчивые морально-боевые и психологические качества являются гарантией безопасности сотрудника. Поэтому, не правомерно требовать от кур-
санта, не достигшего к тому же совершеннолетия, выполнения полицейских полномочий, связанных с угрозой для его жизни и здоровья.
В то же время, следует заметить, что законодательство умалчивает о том, что конкретно можно рассматривать в качестве служебных задач и функций, способных повлечь угрозу для жизни и здоровья лиц, их выполняющих. В данной связи, полагаем, правильнее поставить вопрос об ограничении части конкретных полномочий несовершеннолетнего сотрудника, связанных с исполнением им отдельных функций полиции, требующих самостоятельного принятия и реализации юридически значимых решений, влекущих правовые последствия.
Третьей особенностью, как представляется, является неоднозначность в определении момента окончательного формирования у обучающегося правового статуса государственного служащего органов внутренних дел, то есть, того момента, когда он становится полноценным участником государственно-служебных, правоохранительных и иных правоотношений (приказ о зачислении в образовательную организацию, заключение контракта, принятие Присяги сотрудника органов внутренних).
Анализ правовых норм позволяет сделать вывод, что обучающиеся приобретают статус сотрудника с момента заключения контракта о службе в органах внутренних дел и издания приказа об их зачислении в образовательную организацию. В данный момент формально юридически возникают возможности по реализации ими своих прав и применению к ним мер юридической ответственности. При этом важно осмыслить, определить и оценить значение и роль Присяги сотрудника ОВД. Проведя сравнительный анализ с порядком приведения к воинской присяге, мы пришли к выводу, что она выступает не только в виде торжественного ритуала, но и несет определенную юридическую нагрузку, так как до ее проведения ни во внутренний наряд, ни в наряд по охране общественного порядка курсанты не назначаются, равно как и не подвергаются дисциплинарному наказанию.
Кроме того, вопрос о моменте возникновения и прекращения у обучаемого, выполняющего правоохранительные функции и реализующего государственно-властные полномочия, обусловленном комплексом предшествующих этому моменту
последовательно принимаемых вполне определенными должностными лицами ОВД юридически значимых решений, в законодательстве решается также недостаточно четко и конкретно. В данном случае речь идет о том, что не до конца ясно, что надлежит считать основанием и поводом для начала и окончания служебной деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности данной категории сотрудников (приказ Министра внутренних дел Российской Федерации, приказ начальника образовательной организации, приказ иного прямого или непосредственного начальника, приказ руководителя ОВД, у которого личный состав образовательной организации находится в оперативном подчинении, и так далее).
Таким образом, полагаем, уточнение оснований, поводов и временных параметров формирования правового статуса является важным обстоятельством для всех сотрудников ОВД, поскольку от этого самым непосредственным образом зависит полноценность и легитимность наделения сотрудника необходимым комплексом прав, обязанностей и гарантий, составляющих содержание данного статуса.
В-четвертых, необходимо обратить внимание на то, что изучение ряда учебных дисциплин предполагает ознакомление обучаемых со сведениями, составляющими государственную тайну, в силу чего они обязаны исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне, а также нести ответственность за его нарушения.
При этом, нельзя обойти стороной вопрос о нормативно правовых требованиях в сфере государственной тайны относительно иностранных граждан, состоящих на службе в ОВД в соответствии с международными договорами и нормативными правовыми актами МВД России.
В-пятых, в образовательных организациях МВД России действуют особые правила прекращения служебного контракта в связи с отчислением обучающихся. Относительно данных правил необходимо отметить, что в настоящий момент правовое обоснование подобного исключения сотрудников, получающих профессиональное образование в образовательных организациях системы МВД России, и в силу различных обстоятельств уволенных из
органов внутренних дел Российской Федерации, на практике вызывает ряд вопросов.
В-шестых, для ведомственных вузов свойственны не только служебная дисциплина, но и внутренний порядок, для которого нормативное установление практически отсутствует. Подобная ситуация сложилась в результате нераспространения на ОВД требований воинских Уставов без соответствующей их замены. Отдельного внимания заслуживают внутренние отношения, возникающие как между курсантами, так и между обучающимися и их непосредственными командирами, руководителями, преподавателями и др.
Принимая во внимание, что административно-правовой статус величина переменная, постоянно находящаяся в состоянии развития, состоящая в прямой зависимости от должности, замещаемой сотрудником и определяющей его место среди других субъектов правоотношений, предлагаем, в зависимости от влияния сопровождаемых и обеспечиваемых нормативных стадий, рассмотреть данный феномен применительно к сотрудникам, обучаемым в образовательных организациях МВД России, на различных уровнях.
Первый уровень — это уровень сотрудника органов внутренних дел. Рассмотрев правовые акты и положения, которые выработаны наукой административного права в части прохождения службы в органах внутренних дел3, можно сделать вывод о том, что обучающиеся образовательных организаций МВД России являются сотрудниками органов внутренних дел, и на них, как и на других сотрудников ОВД распространяются правовые основы государственной службы, принципы отбора на службу и механизмы (способы) замещения должностей, условия и порядок прохождения службы, льготы и привилегии в социальной сфере, а также ряд других положений. Данная ситуация объединяет два начала. С одной стороны, возникает вопрос о возможности курсанта, слушателя к профессиональной реализации в процессе службы своих полномочий, как сотрудника ОВД, а также получения адекватной оценки на его действия со стороны населения. В тоже время, если принять во внимание указанные выше обстоятельства и ограничить полномочия обучающихся в образовательных организациях МВД России, то остается не решенным вопрос о возможности рассматривать
их в качестве полноценных сотрудников, проходящих государственную службу в ОВД.
Второй уровень — статус полицейского. Поскольку обучающиеся являются полицейскими4, то основные элементы их статуса, включая полномочия, нашли свое отражение в Федеральном законе от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции»5, согласно которому курсант (слушатель), независимо от места нахождения и времени суток, обязан выполнять возложенные на полицейского обязанности (п. 2 ст. 27). Следовательно, можно говорить о том, что сотрудник находится на службе, при исполнении своих обязанностей все 24 часа в сутки6.
Курсанту, обучающемуся в образовательной организации МВД России, присваивается специальное звание рядового и младшего начальствующего состава полиции, выдается служебное удостоверение, специальный жетон с личным номером, нагрудный знак, он обеспечивается форменной одеждой полиции. Следует обратить внимание на то, что право на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств за курсантом не закреплено в отличие от слушателя, проходящего первоначальную подготовку. Последним, в отличии от курсантов, присваиваются специальные звания не только полиции, но и внутренней службы, юстиции.
Третий уровень статуса — это занимаемая обучаемым должность курсанта (слушателя), для которой основная задача — получить определенные знания, умения и навыки, т.е. стать специалистом. Полномочия обучающихся закрепляются в соответствующих должностных регламентах, которые, по нашему мнению, необходимо формировать исходя из общих служебных прав и обязанностей сотрудников органов внутренних дел, учитывая особенности образовательных организаций МВД России. В связи с этим представляется логичным провести анализ полномочий, закрепленных в должностных регламентах лиц, проходящих обучение в образовательных организациях МВД России, что позволит обобщить и систематизировать их права, обязанности, гарантии, в том числе и специфические полномочия по несению службы в составе суточного наряда.
Четвертый уровень статуса — постовой (караульный) суточного наряда, который назначается для поддержания внутреннего порядка, охраны и обороны собственных объектов образовательной
организации МВД России, оружия и боеприпасов, и другого вверенного имущества. Необходимость в суточном наряде, сомнений не вызывает и основное его предназначение, по нашему мнению, заключается в том, что несение службы в его составе должно способствовать получению профессиональных знаний и умений, являясь частью обучения.
Пятый уровень статуса — курсант, слушатель, задействованный в охране общественного порядка за пределами образовательной организации, временно направленный в распоряжение территориального органа внутренних по согласованию с Департаментом государственной службы и кадров МВД России. Заметим, что участие курсантов и слушателей образовательных организаций МВД России в обеспечении безопасности граждан и охране общественного порядка, являются частью их профессиональной подготовки и предусматривается в соответствующих образовательных программах.
Вместе с тем подчеркнем, что ситуации, в которых реализуются приведенные выше правомочия, нередко характеризуются наличием конфликта, быстротечностью и другими факторами7, при которых возможность принятия неправомерного решения достаточно велика, так как обучающейся самостоятельно и незамедлительно должен дать правильную юридическую оценку сложившейся ситуации и квалифицировать противоправное деяние. По нашему мнению, крайне важно уяснить, когда уровень профессиональной подготовки дает возможность обучаемому реализовать возложенные на него полномочия по обеспечению законности и правопорядка.
Для того чтобы определить основные виды правоотношений, в которых участвует курсант, слушатель образовательной организации МВД России, их следует классифицировать, по различным основаниям. Проведенное изучение точек зрения позволяет прийти к выводу, что, несмотря на некоторые отличия в наименовании таких оснований и, можно выделить, нечто общее, наиболее значимо характеризующее основные критерии (основания), что в сою очередь поможет более точно и полно раскрыть особенность административных правоотношений, в которые вступает обучаемый8.
По направленности, в деятельности органов внутренних дел, правоотношения с участием кур-
сайтов (слушателей) позволительно разделить на две группы.
Первую составляют отношения внутри органов (по вертикали, по горизонтали), возникающие в процессе прохождения государственной службы, а также в процессе организации, обеспечения и функционирования образовательной организации МВД России, которые можно назвать внутренними или внутриорганизационными.
Вторая группа — правоотношения, связанные с реализацией курсантами (слушателями) внешних основных функций ОВД, где обучающийся позиционируется и как курсант, и как полицейский.
Наконец, необходимо рассмотреть еще один вопрос, касающийся реализации правового статуса обучающегося, в свободное от службы время, когда жизненная ситуация потребует специальных знаний, без которых невозможно эффективно обеспечить интересы государства, безопасность граждан, их права и свободы9. И особое внимание здесь требуется уделить первоначальной подготовке, рассмотрев вопрос ее оптимизации посредством нормативно-правового обеспечения, и выработав единый алгоритм действий в случаях, связанных с выполнением возложенных на полицию функций.
Полагаем, что только комплексное решение обозначенных аспектов позволит поднять на качественно новый уровень правое регулирование прохождения службы курсантами и слушателями в образовательных организациях МВД России, в том числе заложить необходимую нормативную основу для повышения эффективности реализа-
ции всех элементов их административно-правового статуса.
1 См., например, Оесянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации. М., 1998; Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998; Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы. М., 2006; Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: Курс лекции // С.Н. Бочаров, С.В. Бубнов, А.В. Зубач и др. М.: Издательство «Щит-М», 2004.
2 Согласно правилу, изложенному в п. 3 ст. 23 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» запрещено привлекать обучаемых, не достигших возраста 18 лет, к выполнению задач, связанных с угрозой для их жизни или здоровья.
3 См., например, Сергун П.П. Указ. соч.; Габричидзе Б.Н. Административное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: Дело и Сервис. 2001 и др.
4 Курсанты, слушатели, адъюнкты, научно-педагогические работники, руководящий состав и иные сотрудники организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ среднего профессионального образования, высшего образования и (или) дополнительного профессионального образования и входящих в систему федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, считаются проходящими службу в полиции. Ст. 25 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-Ф3 «О полиции».
5 См.: Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900.
6 См.: Смирнов Л.В. Административно правовой статус сотрудника милиции. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 48.
7 Арбузкин A.M., Шергин А.П. и др. Административная ответственность за нарушения общественного порядка: законодательство и практика его применения ОВД. М., 1993. С. 78.
8 См. напр.; Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Ю.И. Мигачёв, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров; под ред. Л.Л. Попова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2013. С. 38—39; Административное право России: учебник для бакалавров. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект 2013. С. 34; Административное право: учебник / Под общ. ред. А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. С. 42.
9 См. Белова Н.М. Административно-правовой статус служащего государственной правоохранительной службы. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 55.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
НА ПРИМЕРЕ РОССИИ И ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Теоретико-методологические и правовые основы регулирования миграционных процессов (На примере России и государств-членов Европейского Союза): Монография / Прудникова Т. А. М.: Изд-во ЮНИТИ, 2016.
В монографии раскрываются развитие миграционных процессов и основы их административно-правового регулирования. Анализируется опыт международно-правового регулирования миграционных процессов. Рассматриваются основные направления совершенствования национального законодательства, регулирующего миграционные процессы.
Для аспирантов юридических вызов, практических работников системы правоохранительных органов, а также студентов, курсантов, слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля.
