CC BY
46
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ А.,
Актуальные проблемы конституционного права
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В ПЛАНЕ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ НОРМ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РЕГУЛИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
С.С. МАИЛЯН,
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор;
А.Л. МИРОНОВ,
доцент кафедры конституционного права и муниципального права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: arturmironov@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются проблемы, возникающие при осуществлении правотворчества. Определены принципы правотворчества. На примере некоторых нормативно-правовых актов анализируются последствия просчетов правотворческого процесса.
Ключевые слова: правотворчество, конституция, принципы, справедливость, законотворчество.
PROBLEMS OF LAW-MAKING PROCESS IN RESPECT OF IMPLEMENTATION OF CONSTITUTIONAL RULES OF LAW ABOUT THE ORGANIZATION OF THE GOVERNMENT AND REGULATION OF PUBLIC ADMINISTRATION
S.S. MAILYAN,
deserved lawyer of the Russian Federation, doctor of jurisprudence, professor;
A.L. MIRONOV,
associate professor constitutional law and municipal right Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia, candidate of jurisprudence
Annotation. The problems arising at implementation of law-making are considered. The principles of law-making are defined. On the example of some normative legal acts consequences of miscalculations of law-making process are analyzed. Keywords: law-making, constitution, principles, justice, lawmaking.
Как известно, одной из важнейших сторон деятельности государства, формой его активности, имеющей своей непосредственной целью организацию государственной власти, и именно — формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение, является правотворчество1. Следовательно, в любом демократическом государстве правотворчество должно быть ориентировано на обеспечение, охрану и защиту прав, свобод и интересов человека и гражданина, именно в процессе правотворчества должен применяться принцип справедливости.
По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон
(олицетворяющий и легитимирующий государственную власть), ее оформления в различных нормативных правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениям общеобязательного характера. Однако в демократическом правовом государстве государственная воля не безгранична, напротив, действует в строгих рамках закона. Результат правотворчест-
1 В каждом государстве оно обладает своими особенностями, но везде направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе отношения.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ва — норма закона, которая после вступления в силу становится регулятором определенных общественных отношений, используемым в правоприменительной деятельности органов государственной власти (в том числе, судебных).
Правотворческая деятельность любого современного цивилизованного государства должна осуществляться на базе ряда основополагающих принципов, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. Например, М.Н. Марченко выделяет следующие принципы творчества в правовой сфере:
♦ демократизм (предполагает активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности);
♦ законность и конституционность (означают строгое следование конституции и законам в процессе правотворческой деятельности);
♦ гуманизм (выражается в направленности издаваемых нормативных правовых актов на защиту прав и свобод граждан, максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей);
♦ профессионализм (проявляется в обязательном участии квалифицированных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса);
♦ постоянное техническое совершенство принимаемых актов (в целях повышения качества и эффективности правотворческого процесса)2.
К сожалению, в России достаточно часто результаты правотворческого процесса не отвечают общественным потребностям, оказываясь итогом произвола властных структур или даже личным произволом. Законы в этой ситуации появляются как результат давления тех или иных заинтересованных политических элит, экономических корпораций, лоббистов3. Без наличия строго очерченной и отшлифованной нормативной системы, которая выражает в обществе всеобщую волю народа, справедливость того или иного решения полностью отдается на откуп субъективному мнению. Не секрет, что каждый законопроект это продукт согласия, борьбы или компромиссов; он нуждается в поддержке соответствующих сил, получает ее или, наоборот, ему в этом отказывают.
Что представляет собой правотворчество и какие проблемы правотворческого процесса в России можно обозначить в плане реализации конституционно-правовых норм об организации государственной власти и регулировании государственного управления?
В России правотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом путем проведения референдума как высшего непосредственного выражения воли народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ); субъектами Федерации — республиками, краями и областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами — путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные веления.
Наряду с традиционными представлениями о правотворчестве как о «форме государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»4, в научной литературе есть и другие его определения.
Правотворчество нередко понимается как направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих5.
В юридической литературе такое нередко называют правотворчеством в собственном («буквальном») смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения государственных органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм. В системе правотворчества выделяется процесс законотворчества, которым охватывается правотворческая деятельность не всех, а только высших законодательных органов. В отличие от правотворчества законотворчество порождает не всю систему нормативных правовых актов, весьма условно и далеко не всегда удачно именуемых «законами», а только те из них, которые по всем признакам — по форме и по содержанию — являются именно таковыми6. Есть мнение,
2 Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2001. С. 665.
3 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 478.
4 Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2002. С. 200.
5 Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 17.
6 Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 661.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
что от специфики правового сознания российского населения и его представлений о справедливости зависит действенность законотворчества7. Однако нет сомнения в том, что законотворчество уже само по себе существенно влияет на наше «чувство справедливости» и уровень легитимации государственной власти в стране, доверие к ней граждан. Содержание этого чувства испытывает воздействие культуры и конкретного исторического периода, переживаемого страной.
Отметим, что наряду с правотворчеством в собственном, узком смысле слова существует понятие «правотворчество в «широком смысле слова», синонимом которого является термин и понятие «правообразо-вание», охватывающий собой законотворчество, правотворчество, а также весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права.
В этом ракурсе невозможно обойти вниманием социальную реформу (отмену социальных льгот), стартовавшую в России еще 1 января 2005 г. Чем было продиктовано столь непопулярное решение, вызвавшее взрыв недовольства в регионах?
Очевидно, что при принятии Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 принцип справедливости законодатель трактовал по-своему, не предприняв никаких попыток исследования общественного мнения, проведения социологических опросов. Отмена льгот, на наш взгляд, за последние семь лет самый яркий пример безразличия законодателя к мнению граждан, а значит осуществления правотворчества без учета принципа справедливости. Реализация одной из самых болезненных социальных реформ стала серьезным испытанием для всех ветвей власти в России. 3 февраля 2005 г. в Государственной Думе прошел круглый стол на тему «Вопросы защиты социальных прав и законных интересов граждан при реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ», организованный Комитетом по труду и социальной политике. Депутаты, представители ми-
нистерств, ведомств и общественных организаций собрались, чтобы обсудить и найти решение проблем, возникших при реализации закона о замене льгот денежными компенсациями. Было отмечено, что многое при решении возникших в ходе реформы проблем зависит от того взаимодействия, которое существует между властями разных уровней и от их профессионализма.
Однако невозможно истолковать «пробуксовывание» социальной реформы исключительно непрофессионализмом чиновников как одним из упоминавшихся выше принципов законотворчества. Представляется, что главная ошибка законодателя состояла в том, что не было изучено и учтено мнение населения по данному вопросу, не был проведен анализ всех факторов и обстоятельств, не был составлен прогноз развития событий. Свидетельством тому служат массовые недовольства во многих российских регионах. Еще раз подчеркнем благородную «установку» права — всякий нормативный правовой акт должен быть воплощением справедливости. Почти 40 лет назад А. Нашиц писал о том, что решения, на которых останавливает свой выбор законодатель, «призваны служить не чисто юридическим или исключительно юридическим проблемам; они должны содействовать урегулированию важных проблем социального характера»9. Здесь речь идет об обеспечении «справедливого и соответствующего возможностям данной стадии развития общества удовлетворения всех законных интересов»10. Отмена льгот — яркий пример того, что элементарное упущение законодателем из виду принципа справедливости может вылиться в массовые недовольства и протесты.
Таким образом, грубое попрание законодателем в результате правотворчества, например, принципа справедливости чревато для государственной власти в центре и на местах «большими проблемами». В связи с этим, с одной стороны, политика государства не должна доходить до такой «крайней точки» (это необходимо в целях элементарного сохранения властью контроля над территорией и населением), с другой стороны, само население, помимо выхода на улицы, ми-
7 Григорьян Э. Образовательный секонд-хенд // Российская газета. 2003. 5 окт.
8 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
9 Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 131.
10 Там же. С. 132.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
тингов и бурных протестов, должно иметь другие инструменты цивилизованного «давления» на власть. Сейчас в России баланс этих совмещающихся сосудов явно нарушен. Главная проблема — безразличие большинства россиян к политике и к правотворческому процессу, правовой нигилизм и абсентеизм.
Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативных правовых актов. Важно определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того ли иного акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований, содержащихся в различных нормативных правовых актах. Уровень качества и эффективности нормативных правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность. Все это, безусловно, составляющие общеправовых принципов права, которые, на наш взгляд, будучи классической основой общей теории права, должны стать частью техники законодательного процесса в России. В юридической теории и практике общепризнанно, что, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит, на наш взгляд, непроизвольная и ничем не оправданная подмена понятий и явлений. Ибо когда мы говорим о стадиях процесса правотворчества, то по логике вещей должны рассматривать стадии процесса принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности нормативного правового акта. Когда же речь идет о стадиях процесса законотворчества, рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены законов. Вместе с тем, в юридической литературе данным терминологическим различиям, так же как и отражаемым в них фактическим, содержательным различиям не прида-валось11 и не придается особого значения, что позволяет сказать о существовании традиции отождествления данных понятий.
Вторая стадия законодательной инициативы предполагает всестороннее обсуждение законопроекта с
привлечением экспертов и специалистов. Представляется, что уже на этой стадии необходимо обнародование законопроекта и вынесение его на самое широкое общественное обсуждение.
Особенностью третьей стадии является право Президента Российской Федерации наложить вето на принятый закон, что означает, в том числе, возможность первого лица государства вплоть до последнего (завершающего) этапа, после которого закон должен получить свою юридическую силу, проконтролировать, не войдет ли закон в противоречие со сложившейся правовой системой12.
Предметом острой дискуссии юристов стала конституционная норма ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, регламентирующая порядок представления Президентом Российской Федерации Государственной Думе кандидатур на должность главы Правительства Российской Федерации. В соответствии с этой нормой после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства, Президент РФ назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Государственная Дума РФ в запросе в Конституционный Суд РФ попросила дать толкование этой конституционной нормы, а именно разъяснить, вправе ли Президент Российской Федерации вновь представить отклоненную Государственной Думой РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой РФ одной и той же кандидатуры на указанную должность.
Государственная Дума РФ полагала при этом, что по смыслу положений ст. 111 и связанных с ней п. «а» ст. 83, п. «б» ст. 84 и п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ Президент Российской Федерации не вправе повторно предоставлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, а Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации только после отклонения ею трех разных представленных им кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации.
11 Правотворчество в СССР / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1974.
12 Кроме того, результаты голосования («за» или «против» законопроекта) — это в принципе доступная (и обнародуемая) информация. И чтобы ни говорили в публичных выступлениях и дебатах политики конкретными бывают только цифры.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев запрос Государственной Думы, в своем Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П, определил, что по буквальному смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, оцениваемой во взаимосвязи с другими положениями этой статьи, словосочетание «трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации» может означать и трехкратное отклонение одной и той же кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность. Иными словами, текст ст. 111 Конституции РФ сам по себе не исключает ни одного из двух названных вариантов, а конституционно-правовой смысл положений ч. 4 ст. 111 может быть выявлен с учетом преследуемых конституционным законодателем и заложенных в этих положениях целей. Проанализировав эти цели, Конституционный Суд Российской Федерации постановил: «Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представить одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата»13.
Особое мнение по этому вопросу высказал судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрук. По его мнению, «исходя из буквального смысла текста ст. 111, взятого в системном виде с другими положениями Конституции РФ, вытекает следующее общее правило: Президент Российской Федерации должен представлять каждый раз новую кандидатуру на пост Председателя Правительства Российской Федерации при ее отклонении Государственной Думой.
Если Государственная Дума не дает согласие, то необходимо проводить дальнейшее согласование позиций Президента Российской Федерации и Государственной Думы по вопросу о новой кандидатуре. При предоставлении Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры дважды, а тем более трижды Государственная Дума лишается права самостоятельного выбора, что гарантировано ей ст. 10 и 11 Конституции РФ и, следовательно, она превращается в «орудие проведения воли главы го-сударства»14.
Свое мнение по этому поводу высказал и судья Конституционного Суда В.О. Лучин. По его мнению,
положение ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации означает, что Президент Российской Федерации не вправе по своему усмотрению вносить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации. Президент может представить отклоненную кандидатуру лишь при условии достигнутого посредством взаимных консультаций согласия Государственной Думы вернуться к обсуждению и голосованию по данной кандидатуре15.
Вспомним далекий 1998 г., когда после отставки Правительства C.B. Кириенко Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру B.C. Черномырдина на пост Председателя Правительства Российской Федерации. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламентско-правительствен-ного кризиса, Президент Российской Федерации провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов16.
В целом можно сделать вывод о том, что действующая Конституция Российской Федерации не ограничивает Президента Российской Федерации в выборе кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации. При этом Основной закон не содержит норм, регламентирующих порядок действий Президента по выбору кандидатуры Председателя Правительства.
Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно подчеркивал важность поиска согласия между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой при назначении Председателя Правительства: «Из ст. 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ч. 1 ст. 10, 11, ч. 2 и 3 ст. 80, п. «а» ст. 83, п. «б» ст. 84, п. «а» ч. 1 ст. 103, ч. 1 ст. 110 и ч. 1 ст. 115, определяющими место Правительства Российской Федерации системе государственной власти, условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации
13 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2000. С. 158.
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 159.
15 Там же. С. 166, 167.
16 Шахрай С.М. Конституция и законодательство. М., 2003. С. 45.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике»17.
Некоторые из судей Конституционного Суда Российской Федерации полагают, что Президент Российской Федерации и Государственная Дума не только могут, но и должны использовать самые различные формы нахождения взаимного согласия при подборе кандидатуры Председателя Правительства: «Президент, предлагая кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации, должен искать и находить согласие с Государственной Думой, подбирая соответствующую кандидатуру.
Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция Российской Федерации устанавливает и для Президента Российской Федерации, и для Государственной Думы соответствующие сроки (ч. 2,
3 ст. 111). Процесс представления кандидатур, будучи формой реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий, должен осуществляться на основе взаимодействия его с Государственной Думой в рамках существующих парламентских процедур.
О нацеленности ст. 111 Конституции РФ на достижение согласия Президента и Государственной Думы свидетельствует установление определенного срока, с тем чтобы они предприняли соответствующие усилия по согласованию предлагаемой кандидатуры. Необходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах — очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом»18.
17 Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
18 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Лучина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П).
Конституционное право России: учебник для бакалавров // под ред. И.Н. Зубова, А.С. Прудникова, Е.Н. Хазова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
Учебник подготовлен на основе программы бакалавриата, с учетом изменений нормативных правовых актов по состоянию на 1 октября 2012 г.
Рассмотрены традиционные вопросы науки конституционного права: конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, избирательная система, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
РОССИИ
