CC BY
129
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ
УДК 345.5
О.М. Рой
Омский государственный университет
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ
In article the features of economy of public sector in Russian Federation are considered, the problems of development of municipal economy are investigated. On the basis of the analysis of mutual relation between levels of state and municipal authority the tendencies of development of regional economy come to light.
Общественный сектор экономики включает в себя совокупность экономических факторов, находящихся в распоряжении государства. Реально об объеме общественного сектора можно судить по доле совокупных расходов государственных и муниципальных органов власти в национальном ВВП. В некоторых странах, в частности в Швеции, действует консолидированный государственный сектор, без дополнительного выделения муниципального сектора. Этот сектор состоит из расходов на центральные органы власти, органы самоуправления и фонд социального страхования, включающий в себя страхование по болезни и Всеобщий пенсионный фонд [1]. По данным 1989 г., емкость государственного сектора для ряда развитых стран может быть распределена следующим образом [2] (табл. 1):
Таблица 1
Доля совокупных расходов государства в ВВП (1989)
Страна Доля совокупных государственных расходов в ВВП (%)
Австрия 49,9
Великобритания 40,5
Индия 17,6
Испания 34,3
Италия 52,5
Корея 17,7
Нидерланды 55,8
Норвегия 56,8
США 36,0
ФРГ 43,8
Финляндия 35,9
Франция 45,4
Швеция 61,5
Япония 32,4
Источник развития государственного сектора экономики - это главным образом налоговая база государства, которая является тем большей, чем выше емкость этого сектора. Государство использует присущее ему право принуждения, необходимое для обеспечения социальной стабильности, определяющей оптимальные условия развития всех участников рынка. Емкость государственного сектора экономики обеспечивается объемом потребления средств бюджета учрежденными и контролируемыми государством предприятиями и учреждениями, а также размерами его инвестиций. Во Франции, к примеру, значительная часть коммунальных услуг сосредоточена именно в госсекторе. Конституция 1946 г. косвенно, путем национализации признала правомерность существования госсектора общественных услуг на общенациональном уровне. Речь идет о модернизации и поддержании в надлежащем состоянии инфраструктуры, жилищного фонда, улучшении экологического состояния городов, повышении качества социальных услуг, совершенствовании работы городских и региональных транспортных, электрогазоэнергетических и телекоммуникационных сетей, систем водоснабжения и канализации, уборки и переработки мусора, городской неотложной помощи и т. д. Согласно ст. 9 Преамбулы, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает характер национальных общественных услуг или фактической монополии, должно стать общественной собственностью. Несмотря на произошедшую в конце 1980-х гг. широкомасштабную приватизацию, в середине 1990-х гг. на госпредприятия приходилось 56 % занятых в отраслях общественного пользования. В госсекторе муни-
© О.М. Рой, 2003
45
О.М. Рой
ципальных услуг в этот же период было занято 95 тыс. чел. В госсектор на местном уровне входили 170 местных предприятий газо-, электро- и водоснабжения с занятостью около 7 тыс. чел. В секторе услуг 66 % предприятий, осуществляющих деятельность прежде всего в области транспорта, курортного, гостиничного обслуживания, содержания рынков, принадлежит местным муниципалитетам [3].
Муниципальный сектор экономики - это ограниченный границами муниципального образования сектор хозяйственных отношений, ориентированный на поддержание и развитие тех сфер национальной экономики, которые отнесены к компетенции муниципальных властей. Как правило, отнесенные к компетенции местных органов власти вопросы принадлежат к разряду оперативных вопросов и должны разрешаться в минимальные сроки в установленном порядке их рассмотрения. Функционировать в муниципальном секторе экономики могут предприятия любой формы собственности, целью которых представляется удовлетворение муниципального интереса. К примеру, частное образовательное или лечебное заведение, акционерное общество, специализирующееся на ремонте жилого фонда, строительная компания или страховое общество - все они функционируют в муниципальном секторе экономики и вынуждены учитывать не только собственные интересы, но и интересы муниципального образования, на территории которого они проводят свои текущие операции.
Емкость муниципального сектора экономики может измеряться в таких показателях, как удельный вес муниципальных расходов в консолидированном бюджете региона, масштабы потребления на территории муниципального образования, доля местных налогов в валовом региональном продукте, число занятых на муниципальных предприятиях и предприятиях, действующих в муниципальном секторе.
В России в советский период общественный сектор экономики без остатка поглощал все формы хозяйственной инициативы, охватывая все факторы производства и распределения продукции и услуг. И это обстоятельство способствовало существенной деформации хозяйственного механизма, размыв материальную ответственность участвующих в заключение сделок сторон. В ходе приватизационной кампании 1993-1994 гг. значительная часть отраслей национальной экономики практически полностью перешла в частные руки, оставив под опекой государства лишь небольшую часть экспортноориентированных и социально значимых отраслей производства. Таким образом, в состав общественного сектора экономики сегодня входят такие отрасли, как газодобывающая промышленность, авиастроение и космическая промышленность, отдельные направления внешнеэкономической деятельности, образование, здравоохранение, культура и ЖКХ.
Естественно, что удержать столь обширный блок федеральные органы власти оказались не в состоянии, и поэтому определенная часть полномочий в сфере управления общественным сектором перекочевала на региональный уровень, уровень субъектов Федерации. На основе разграничения предмета ведения между федеральной и региональной властями на уровень субъекта Федерации были делегированы полномочия по управлению такими секторами экономики, как среднее профессиональное образование, здравоохранение, управление недрами, земельными и водными ресурсами, экология, социальная защита и пр.
В целом распределение расходов между федеральным и региональным уровнями передает таблица 2, из которой хорошо видно, что государство в целом придерживается стратегии передачи на региональный уровень ряда своих полномочий, сохраняя под своим контролем силовые ведомства, а также определенную часть базовых отраслей промышленного сектора. И несмотря на то что с 1999 г. доля налоговых доходов на федеральном уровне не только не сократилась, но, напротив, увеличилась: с 50,8 % в 1999 г. до 60 % в 2002 г. и соразмерно этому увеличению снизилась и доля местных бюджетов, полномочия региональной власти остаются достаточно широкими.
Распределение доходов
между федеральным и региональным бюджетами в 1997-1999 гг., % [4]
Таблица 2
Показатель Федеральный уровень Региональный уровень
Годы
1997 1998 1999 1997 1998 1999
Расходы, итого 44,3 49,8 48,1 55,7 50,2 51,9
Промышленность, энергетика, строительство 60,2 59,3 54,6 39,8 40,7 45,7
Сельское хозяйство, рыболовство 31,8 19,4 25,4 68,2 80,6 74,6
Социальные, культурные мероприятия 22,8 25,1 23,3 77,2 77,9 76,7
Управление 34,9 35,1 31,9 65,1 64,9 68,1
Поддержание правопорядка 76,6 73,8 74,5 23,4 26,2 25,5
Оборона 100,0 100,0 100,0 - - -
46
Проблемы формирования экономики общественного сектора...
Однако, несмотря на положительную динамику основного показателя региональной экономики - валового регионального продукта - во многих регионах, удельное значение этого показателя (в расчете на душу населения) остается стабильным (рис. 1).
45000 40000 35000 £ 30000 л 25000 | 20000 §. 15000 * 10000 5000 0
1992 1994 1996 1998 2000
Годы
Рис. 1. Соотношение показателей уровня совокупного ВРП и ВРП на душу населения
(на примере Омской обл.) [5]
В то же время, несмотря на имеющиеся тенденции увеличения роли регионов в решении общегосударственных задач, на субрегиональном уровне складываются серьезные, еще до конца не осознаваемые диспропорции. Введение первой части Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. создало предпосылки для того, чтобы доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 4-5 раз и составляла на сегодня 5-6 % от доходов местных бюджетов. В 2002 г. происходит значительное (с 5 % до 2 %) снижение ставки налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты. Кроме того, согласно изменениям и дополнениям в ст. 48 Бюджетного кодекса РФ сумма налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, зачисляемых до 1 января 2002 г. в местные бюджеты, уже сегодня подлежит уплате в доходы бюджетов субъектов РФ. Эти изменения усугубили и без того катастрофическую ситуацию с состоянием муниципальных финансов, стремительно теряющих в весе при одновременном сохранении закрепленных за ними полномочий. Образец такой диспропорции по отношению к важнейшему региональному показателю «инвестиции в основной капитал» представлен на рис. 2.
♦ Всего
■ На душу населения
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
г. Омск
Омская область
Годы
Рис. 2. Распределение динамики инвестиций в основной капитал между Омской областью и г. Омском как муниципальным образованием [6]
47
О.М. Рой
Представленная диаграмма наглядно отображает противоположные тенденции в изменении важнейшего показателя региональной экономики, грозящие существенно ограничить производственные возможности областного центра и вместе с тем сократить налогооблагаемую базу региона. Областные центры как муниципальные образования являются основными донорами региональных бюджетов. Так, в 1998 г. на долю Екатеринбурга приходилось 60 % всех поступлений в бюджет области, Омска - 97 %, Челябинска - 75 %, Перми - 61 % [7].
Другой проблемой в становлении общественного сектора России является проблема низкой информативности в деятельности государственных и муниципальных предприятий. Будучи сердцевиной общественного сектора, государственные и муниципальные унитарные предприятия вынуждены действовать в сферах, в которых в наибольшей степени проявляются изъяны рынка. Общественно значимый статус предприятий, входящих в государственный (муниципальный) сектор, в условиях жестких бюджетных ограничений стимулирует его представителей минимизировать расходы на информационные нужды, что не всегда является оправданным, тогда как предприятия негосударственной формы собственности предусматривают значительные затраты на предоставление информации о себе, о производимых продукции или услугах. Дефицит информации о предприятиях общественного сектора, отсутствие налаженной коммуникации и координированных действий между ними в ходе их повседневной хозяйственной деятельности чрезвычайно ослабляет этот сектор, ставит его в невыгодные условия перед частным бизнесом.
Кроме того, атрибутивным элементом общественного сектора экономики является проявление положительных внешних эффектов (экстерналий), порождающих пресловутую проблему «безбилетника» - физического лица или хозяйственного субъекта, бесплатно пользующегося результатами деятельности общественного сектора. Уместная здесь деятельность государственных и муниципальных предприятий органов власти по компенсации затрат должна быть выражена в режиме согласования экономических интересов с принципами социальной целесообразности (справедливости, социальной защиты, общественной безопасности и пр.). Проявление отрицательных экстерналий предполагает необходимость разработки социального и правового механизма компенсации общественных затрат в связи с заключенными между хозяйствующими субъектами контрактами, исполнение которых наносит ущерб третьим лицам, не относящимся ни к одной из сторон подписанного контракта.
Выделенные выше проблемы лишь немногие из имеющихся в сфере функционирования общественного сектора в России, являющегося атрибутивным элементом государства, передающего сюда наиболее важные для защиты своих интересов отрасли народного хозяйства. Эффективность общественного сектора обеспечивается его рамками и способностью государства развивать частный сектор, служащий одним из основных источников формирования общественного сектора в экономике страны. Структура общественного сектора в регионах может быть представлена структурой активной части консолидированного бюджета субъекта Федерации. Общая сумма бюджетных ресурсов региона является показателем емкости общественного сектора, а с ростом значения этого показателя позволяет усиливать социальную составляющую экономической политики субъекта Федерации.
1. Эклунд К. Эффективная экономика: шведская модель. М.: Экономика, 1991. С. 154.
2. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. М.: Наука, 1995. С. 22.
3. Клинова М.В. Сфера государственных услуг в городах Франции и ЕС // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1995. Вып. 5. С. 81-82, 84.
4. Зайдель Б., Шротен М. Бюджетный федерализм и финансовые ресурсы регионального развития - модели сотрудничества и конкуренции // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск: Экор, 2000. С. 491.
5. Регионы России: Сб. статей: В 2 т. М., 2001. Т.1. С. 527.
6. Там же. С. 530.
7. Анимица Е., Елохов А., Сухих В. Качество жизни населения крупного города. Екатеринбург: УрГЭУ, 2000. Ч. 1-2. С. 32.
48
