CC BY
117
Экономическое районирование муниципальных образований: на пути к новой статистической классификации
О.М. Рой
Роль территориальных различий на муниципальном уровне исключительно высока. Именно здесь, в случае появления разрывов в оценке качества жизни между соседствующими местными сообществами, начинают формироваться недоверие к власти и недовольство граждан существующим положением. Подобное «экономическое разбегание» поселений и районов способствует разобщению граждан и властных элит внутри регионов и ограничивает возможности межмуниципальной кооперации, с развитием которой обычно связывают наиболее перспективные проекты на местном уровне.
В этом случае у региональной власти есть инструмент, позволяющий противодействовать процессам нарастания территориальных диспропорций и снижать уровень межтерриториальных различий в сфере социально-экономического развития локальных сообществ. Таким инструментом является процедура экономического районирования, выступающая в виде различных форм государственного регулирования муниципальной сферы, задающих пространственные условия для функционирования местных сообществ. Включение муниципальных образований в крупные надобщинные структуры, выделенные преимущественно по экономическому критерию (экономические районы), позволяет выстраивать институциональные предпосылки для скоординированной и взаимовыгодной деятельности местных сообществ в реализации проектов государственного значения.
Формирование системы экономического районирования является реакцией на усиление территориальных диспропорций на региональном уровне. Чем выше степень неоднородности в развитии территориальных единиц, тем сложней ее развитие, тем больше социальных проблем ограничивают ход развития региона и государства. Причем это касается не только больших государств, но и малых стран, отличающихся сложной конфигурацией внутренних межрегиональных и межнациональных отношений (Бельгия, Италия и Испания).
В России процедура экономического районирования на региональном уровне реализуется в полномочиях субъекта Федерации по учреждению административно-территориального устройства региона, разделенного на различные типы муниципальных образований: поселения, районы и городские округа. По результатам принятых в период с 2004 по 2005 г. региональных законов об административно-территориальном устройстве в России сформировалась но-
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
43
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
вая модель территориальной организации, основанная на резком увеличении численности самоуправляемых единиц в сельской местности.
Однако экономическая и географическая разнородность муниципального пространства вызвала явные диспропорции в развитии муниципальных образований одного и того же типа. В отдельных муниципалитетах доходы на душу населения превышают соответствующий показатель по другим муниципалитетам в несколько десятков раз. Результаты исследований показывают, что уровень расходов местных бюджетов на душу населения в 14-ти наиболее развитых регионах, большая часть населения которых проживает в пределах основной полосы расселения (освоенная зона), в 2009 г. различался до 2-х раз для городских округов и до 4-х раз — для муниципальных районов и поселений, хотя уровень экономического развития и доходы бюджетов этих регионов были близкими. При этом неравенство подушевых расходов местных бюджетов между регионами значительнее, чем внутри них. Если квинтильный коэффициент подушевых расходов консолидированных бюджетов регионов, не входящих в зону Крайнего Севера, составляет (за вычетом субвенций) 2,0, то бюджетов городских округов этих же регионов — 2,3, а еще более зависимых от региональных трансфертов бюджетов муниципальных районов (включающих бюджеты поселений) — 2,71. Для многих муниципальных образований характерно сочетание низкой трансфертной обеспеченности муниципалитетов с низкой их дотируемостью, а это ведет к тому, что значительное число муниципальных поселений не способны решить даже часть вопросов местного значения, вверенных им законом. По некоторым данным, более 80% вновь созданных в течение 2005-2008 гг. муниципальных сельских поселений функционируют исключительно на дотационной основе, в большинстве из них даже нет никаких предприятий.
В этих условиях все сильнее начала проявляться тенденция к укрупнению муниципалитетов, что с неизбежностью приведет к их общему сокращению. Несмотря на заметное увеличение их числа с 2005 по 2009 г. с 11,5 тыс. до 24,5 тыс. единиц, в последние годы наметилась устойчивая тенденция к их сокращению. Только за 2010 г. муниципальных образований в стране стало меньше на 1000 по сравнению с 2009 г. Кроме того, нередки случаи отказа отдельных поселений от прав на местное самоуправление, на депутатские мандаты и добровольного сложения полномочий глав муниципальных поселений, что вызвано главным образом низкой бюджетной самодостаточностью соответствующих территорий. Возникает вопрос: как управлять этим процессом и как должна выстраиваться политика государства в отношении динамики развития муниципальных образований?
Обращает на себя внимание тот факт, что кризисные тенденции в муниципальном развитии коснулись главным образом регионов с низким уровнем урбанизации, где большая часть муниципальных образований представлена сельскими поселениями. В первую очередь это касается регионов восточнее Урала, где ресурсная база сельских муниципальных образований исключительно бедна. Возможным выходом из сложившейся ситуации могла бы стать кон-
1 Куликов Г.К. Территориальная дифференциация финансово-бюджетного положения муниципалитетов России: автореф. дис. ... канд. геогр. наук. М., 2012.
44
Выпуск 3 2013
О.В. Рой
солидация активов муниципальных поселений, нацеленная на реализацию капиталоемких и общественно значимых проектов, направленных на повышение качества жизни граждан смежных территорий. Однако муниципальные поселения, большей частью заинтересованные в получении бюджетных ресурсов, рассматривают своих соседей в качестве прямых конкурентов, что не способствует достижению единства в проведении ими своей политики. Такая ситуация является следствием того, что система государственной поддержки муниципального развития располагает высокой степенью централизации и оставляет безучастными нижестоящие уровни бюджетной системы в финансировании проектов низшего муниципального звена. Чрезвычайно малое количество специальных фондов развития муниципальных образований, крен в сферу преимущественно государственной поддержки делают развитие местного самоуправления в стране крайне затруднительным.
Одним из возможных направлений преодоления этой ситуации и корректировки действующей в стране муниципальной политики могло бы стать введение новой статистической классификации территорий России, адаптированной к особенностям территориального развития регионов с разным экономическим потенциалом и географическим расположением. Определенную помощь в такой классификации мог бы оказать европейский опыт, позволивший привязать систему территориальных уровней к различным стратегическим целям ЕС и закрепить за соответствующими территориальными звеньями устойчивые источники финансирования.
С целью рационализации осуществляемой в отношении регионов политики в ЕС используется единая классификация NUTS - Nomenclature of Territorial Units for Statistics, подразделяющая государства последовательно на целое число регионов соответствующего регистра. Так, NUTS-1 подразделяется на определенное число регионов NUTS-2, а NUTS-2 — на NUTS-3 и т. д. С 2010 г. действует пяти уровневая классификация регионов, предусматривающая три региональных и два местных уровня и включающая 97 регионов уровня NUTS-1, 270 регионов — NUTS-2, 1294 регионов — NUTS-3 и 8397 регионов — NUTS-4 (LAU-1). И наконец, самую обширную сферу имеет уровень NUTS-5 (LAU-2), включающий в себя более 120 тыс. объектов. Выделение единой классификации позволяет европейским странам проводить согласованную политику с учетом наличия соответствующих правил для каждого уровня и особенностей экономического и географического положения территории. Каждому уровню присущи определенные категории задач и источники покрытия затрат на реализацию программных целей. Особое значение в классификации NUTS уделяется не столько полюсам роста, сколько территориям с наиболее трудной социальноэкономической ситуацией, являющимся главными потребителями ресурсов в рамках реализуемой государственной региональной политики.
Муниципальный уровень в европейских странах разбит между LAU-1 и LAU-2. Во Франции первый уровень представляют кантоны, а второй — коммуны. В Германии, соответственно, коллективные муниципалитеты (Verwaltungs-gemeinschaften) и общины (Gemainde) и пр. Однако не все территориальные единицы уровня LAU-2 обладают статусом самоуправляемой общины. К примеру, в Болгарии статусом органа местного самоуправления —
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
45
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
LAU-1 — обладают общины. А на уровне LAU-2 главным образом представлены населенные пункты (кметства, городские районы). Важно то, что даже несамоуправляемые общины могут являться реципиентами союзной поддержки, контроль над использованием которой осуществляется представителями как государственной, так и муниципальной власти.
Европейский опыт свидетельствует, что потенциальными факторами роста обладают не только крупные города. Акцент на полицентричное развитие предусматривает развитие небольших и средних городов и местных центров в сельской местности. Роль средних городов в формировании связей между большими и малыми территориями, городскими и сельскими поселениями чрезвычайно высока. Серьезное влияние средние города оказывают также и на процессы интеграции, налаживание связей между поселениями и сдерживание центробежных тенденций.
Необходимой чертой эффективной классификации регионов должна стать ориентация на практические потребности государственной политики, заключающиеся в установлении правил распределения трансфертов и порядке финансирования региональных проектов и программ. Основой государственной муниципальной политики может стать принципиально новая система экономического районирования, главным назначением которой является придание местным сообществам свойств самоорганизованных и самодостаточных общин.
Экономическое районирование — это одна из форм зонирования территории на обособленные территориальные единицы, имеющие относительно автономную систему производственного обеспечения, отраслевую специализацию и устойчивые экономические связи. На государственном уровне в основе экономического районирования лежит выделение экономических районов. В настоящее время в Российской Федерации выделяют 12 экономических районов. Однако в связи с созданием в 2000 г. федеральных округов роль экономического районирования значительно ослабла, но на региональном уровне актуальность учета экономических критериев в территориальном зонировании только возрастает.
В отечественной литературе экономическое районирование традиционно рассматривается как способ выделения макрорегионального уровня государственного управления, призванного стимулировать синергические эффекты вследствие процессов межрегионального взаимодействия. Экономическое районирование позволяет выделять в экономическом пространстве страны сбалансированные по ресурсам и продукции надрегиональные территориальные образования, в отношении которых реализуется экономическая политика государства.
Одним из ключевых признаков экономического района является относительно замкнутая система воспроизводственного процесса. Экономическое районирование позволяет обеспечивать учет всех факторов и предпосылок, способствующих идентификации данной территориальной единицы в качестве объекта плановых и прогнозных исследований.
Методологическим инструментом, призванным рационализировать систему расселения и пространственного размещения производительных сил, полвека назад служила теория центральных мест немецкого ученого В. Кристаллера. Как известно, в соответствии с данной теорией можно сформировать структуру
46
Выпуск 3 2013
О.В. Рой
населенных пунктов, обеспечивающую пропорциональное распределение производительных сил на изотропной территории, расширение доступа населения к объектам сферы обслуживания, максимально быстрое перемещение товарной продукции и услуг между поселениями, что позволяет осуществлять более эффективное управление территорией. Структура расселения имеет форму пчелиных сот (смежных шестиугольных ячеек), где центры некоторых ячеек являются узлами шестиугольной решетки более высокого порядка, центры ее ячеек — узлами решетки еще более высокого порядка и т. д. — вплоть до наивысшего уровня с единственным центром. С ростом уровня иерархии каждый вышестоящий населенный пункт оказывает все больший набор услуг для большего числа нижестоящих поселений. Однако начальные условия, необходимые для реализации такой модели (например, равномерное расселение по территории населения), не всегда осуществимы даже в небольших, относительно благополучных странах. тем более в России с ее высокой экономической дисполяризацией в регионах, когда имеется ограниченное число административно-территориальных единиц, способных оказывать влияние на территории низших таксономических уровней. Вне сферы влияния городов остается значительная часть сельских территорий, потребность которых в ресурсной базе городских поселений является достаточно высокой.
Поэтому сегодня в стране фактически отсутствует статистическая классификация поселений, являющаяся (по примеру европейских стран) основой для эффективного распределения бюджетных ресурсов между поселениями в зависимости от их места в иерархической структуре расселения.
В настоящее время в России наблюдаются глубокие различия между территориями в рамках одного классификационного регистра. И несмотря на то, что такие различия имеют место также и в европейской классификации, российские проблемы имеют свои специфические причины.
Во-первых, в стране отсутствуют общие, прозрачные правила для территорий, находящихся в рамках единого классификационного регистра.
Во-вторых, фактически отсутствует блок муниципальной статистики, позволяющей реально оценивать динамику развития местных поселений, особенно в сельской местности.
В-третьих, существуют регионы, располагающие определенной спецификой, но не имеющие своего статистического статуса (территории Крайнего Севера, моногорода и пр.).
В-четвертых, наличие 83 субъектов Федерации затрудняет процесс идентификации каждого региона, находящегося в уникальных географических и экономических условиях.
В-пятых, в системе финансирования муниципальной сферы отсутствуют четкие и прозрачные правила, привязанные к реализации стратегических целей на местном уровне.
Экономическим районом на муниципальном уровне является совокупность компактно размещенных в границах субъекта Федерации муниципальных поселений и районов, связанных общностью экономических связей, производственной специализацией и ярко выраженным административным центром, представленным главным образом крупным или средним городом, оснащенным
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
47
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
производственными мощностями, притягивающими и распределяющими ресурсный потенциал периферийных территориальных образований. В структуре муниципального экономического района можно выделить муниципальные образования, представляющие различные звенья единого производственно-технологического цикла — добывающий (сельскохозяйственный), перерабатывающий (агропромышленный) и сервисный сектора. В отношении каждого такого района должна проводиться комплексная государственная политика, нацеленная на стимулирование межмуниципального сотрудничества и формирования партнерских отношений между предприятиями по кластерному типу с учетом экономических особенностей и производственной специализации каждой такой территории.
Важнейшими недостатками существующего в России порядка государственной муниципальной политики являются отсутствие четкости в выполнении задач и неопределенность источников их исполнения. Важно чтобы в рамках разработки такой политики были сформулированы системные задачи для различных категорий регионов и закреплены на постоянной основе специализированные фонды. Затем эти задачи должны быть распределены между статистическими уровнями с учетом определения источников финансирования каждой задачи.
К примеру, в ЕС наиболее простой из вариантов теоретической классификации регионов включает три группы, основанные на моделях конкурентоспособности:
- отстающие регионы, характеризующиеся высокой долей занятости в отраслях с низкой добавленной стоимостью и низкой производительностью труда (сельское хозяйство, многие отрасли промышленности);
- регионы с высокой долей занятости в промышленности, которые могут быть как благополучными, так и неблагополучными в зависимости от состояния доминирующих отраслей;
- регионы с высокой долей занятости в сфере услуг, которые также могут существенно различаться между собой по уровню развития: среди них могут быть как крупнейшие мегаполисы, так и регионы с относительно невысоким уровнем развития, но со специализацией, например, на туризме. С 2006 г. регионы с уровнем ВВП на душу населения до 75% по ЕС-25 были названы регионами конвергенции, более 75% среднего по ЕС-25, менее 75% среднего по ЕС-15 — стагнирующими регионами, более 75% среднего по ЕС-15 — развивающимися регионами.
Для исполнения каждой задачи создаются специальные фонды, которые разрабатывают правила распределения этих средств между входящими в соответствующие группы регионами.
В США в основе выделения таксономических уровней также закладывается экономический критерий. К примеру, критерий выделения аграрных графств учитывает как структуру добавленной стоимости, производимой на территории графства (доля сельского хозяйства — не менее 15%), так и структуру занятости (не менее 15% занятых в этой отрасли). Для включения в тип аграрных графств достаточно соответствия хотя бы одному из двух критериев. Двойственный характер критерия связан с тем, что рентабельность сельского хозяйства зависит
48
Выпуск 3 2013
О.В. Рой
от колебаний урожайности, ценовой конъюнктуры, правительственных субсидий и ряда других факторов, не имеющих прямого отношения к экономической специализации графств. Критерий 15% в валовой добавленной стоимости установлен для горнодобывающей промышленности и для государственных расходов. Для обрабатывающей промышленности принят критерий в 25%, для услуг — в 45%2.
Россия явно нуждается в разработке статистической классификации, построенной не по правовым, а по экономическим критериям, что позволит создать более эффективный механизм для комплексного развития муниципальных образований в зависимости от степени экономического развития регионов страны. Еще одним фактором в пользу такой классификации является ожидаемое формирование Единого экономического пространства в рамках Таможенного Союза, что позволит унифицировать административно-территориальные системы стран-партнеров и рационализировать систему союзной экономики.
По аналогии с ЕС в настоящее время в России достаточно четко выделяются три основных вектора региональной политики. Первый вектор, соответствующий регионам с условным наименованием Рег. 1, направлен на сильные регионы, отвечающие главным критериям квазигосударственных территориальных образований в рамках федеративного государства, способных осуществлять сохранение и воспроизводство своего экономического потенциала. Второй вектор направлен на регионы (Рег. 2), являющиеся либо дотационными, либо депрессивными, что заставляет формировать по отношению к ним самые разнообразные формы государственной поддержки. Ну и, наконец, третий вектор представляют крупные города и агломерации (Рег. 3), которые включают в себя огромный ресурсный потенциал регионов и в то же время представляют собой примеры крупных местных сообществ, у которых масштабный экономический потенциал уживается с куцыми правами муниципальных образований. Именно на противоречиях и конфликтах между регионами и крупными муниципальными образованиями в последние 10 лет выстраивалась федеральная региональная политика страны.
На субрегиональном уровне можно выделить два уровня, один из которых включает в себя внутриобластные (республиканские) районы (Мун. 1), а другой — населенные пункты и сельские поселения (Мун. 2).
Таким образом, можно выстроить (по аналогии с системой NUTS) пятиуровневую статистическую классификацию территориальных уровней региональной политики:
Рег. 1, Рег. 2, Рег. 3, Рег. 4 (Мун. 1) и Рег. 5 (Мун. 2).
Соответствующие уровни могут образовывать друг с другом три возможные комбинации, в рамках которых может осуществляться обмен ресурсами и определение характера муниципальной политики в регионе.
Первая комбинация: Рег. 1 : Мун. 1 : Мун. 2.
Вторая комбинация: Рег. 2 : Мун. 1.
Третья комбинация: Рег. 3 : Мун. 2.
2 Проблемы классификации регионов: международный и российский опыт // http://dom.viperson. ru/wmd.php?ro=639301&soch=1.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
49
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
В рамках первой комбинации региональная политика проводится на территории регионов с прочными экономическими позициями, которые обеспечивают возможность существования двухуровневой модели организации местного самоуправления (район+поселения). Вторая комбинация включает в себя регионы, имеющие те или иные ограничения, не позволяющие им в полной мере осуществлять широкую муниципальную поддержку. В этом случае решение о создании слабых муниципальных образований вряд ли можно считать правильным. Поэтому на этом уровне целесообразно использование более укрупненных административно-территориальных единиц, которыми в России являются прежде всего районы.
Наиболее значимой для формирования статистической классификации является третья комбинация, включающая в себя города вместе с окружающими их поселениями, не являющимися муниципальными образованиями. Нормативно-правовой формой таких образований являются городские округа, сформированные на недостаточно урбанизированных территориях. Целью вовлечения сельских населенных пунктов в сферу влияния малого города является создание условий для включения сельских поселений в сферу общественного производства городского поселения в интересах формирования самодостаточной экономической системы с использованием преимуществ хозяйственного обмена. В настоящее время городские округа создаются преимущественно в урбанизированных регионах. Наибольшее число городских округов приходится сегодня на Московскую и Свердловскую области (36 и 67 соответственно), что составляет почти 20% от их общего числа (523). По данным Минфина РФ, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,6% налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 26,3% и лишь 9,1% — в бюджетах поселений.
Характерным примером, иллюстрирующим возможности в реализации экономического районирования на внутрирегиональном уровне, является Омская область, где такая работа началась еще в 2006 г. В целях совершенствования территориального размещения производительных сил в тот год была принята Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 г., в рамках которой осуществлен анализ социально-экономического развития районов Омской области, определены территории, имеющие предпосылки ускоренного экономического роста, а также наиболее проблемные территории, выделены экономические районы и их центры — опорные точки ускоренного развития и концентрации производительных сил. В результате в регионе было выделено пять экономических районов и их центры:
- Центральный экономический район, в который входят город Омск и Омский район (центр — город Омск);
- Северный экономический район, в который входят Тарский, Усть-Ишим-ский, Большеуковский, Седельниковский, Знаменский и Тевризский районы Омской области (центр — город Тара);
- Западный экономический район, в который входят Азовский немецкий национальный, Исилькульский, Крутинский, Любинский, Марьяновский, Мос-каленский, Называевский, Тюкалинский районы Омской области (центр — город Исилькуль);
50
Выпуск 3 2013
О.В. Рой
- Восточный экономический район, в который входят Большереченский, Горьковский, Калачинский, Колосовский, Кормиловский, Муромцевский, Нижнеомский, Саргатский районы Омской области (центр — город Калачинск);
- Южный экономический район, в который входят Нововаршавский, Одесский, Оконешниковский, Павлоградский, Полтавский, Русско-Полянский, Таврический, Черлакский, Шербакульский районы Омской области (центр — рабочий поселок Нововаршавка).
Стратегией определялось, что каждый из районов должен стать основой для создания новых и укрепления существующих «точек роста» экономики Омской области и совершенствования территориального размещения производительных сил. Однако реальных механизмов, из каких источников и каким образом будут реализовываться эти цели, в документе не называлось. Тем не менее для повышения эффективности региональной экономики и пропорционального размещения на ее территории производительных сил необходим иной подход, предусматривающий особую форму взаимодействия между ее территориальными звеньями, которая должна стимулировать поселения к интенсивности взаимодействия друг с другом и обеспечивать прозрачные условия для их совместного развития.
Разработка новой модели экономического районирования должна учитывать особенности административно-территориального устройства региона, которому присущи следующие признаки:
- в регионе достаточно низкая степень урбанизации: часть населения региона проживает в областном центре, тогда как другая — в небольших городах и сельских поселениях;
- фактически отсутствует уровень средних городов, обеспечивающих связь между центральным городом региона и его поселенческой сетью. Вторым по численности городом в регионе является г. Тара, который по размерам меньше областного центра почти в 40 раз;
- на уровне сельских поселений (не районных центров) практически отсутствуют поселения с численностью более 3 тыс. чел. Общее число сельских поселений с численностью более 1 тыс. чел. составляет 131 единицу. Наиболее крупным селом (без учета Омского района) в регионе является с. Сосновское (Таврический район) с числом жителей — 3443 чел.;
- в регионе создана крупная сеть сельских муниципальных поселений (365 ед.), отличающихся чрезвычайно низкой степенью бюджетной обеспеченности.
В рамках предложенной нами классификационной сетки Омская область могла бы стать регионом класса Рег. 2, которому лучше всего соответствовала бы районная модель организации местного самоуправления. Кроме того, избыточность большого числа несамодостаточных и глубоко дотационных сельских муниципальных поселений может быть преодолена за счет увеличения в Прииртышье числа городских округов с 1 до 5-6, что позволило бы включить в состав новых видов территориальных единиц приближенные к городам областного значения недостаточно развитые сельские муниципальные поселения. Основу этих городских округов должны составить самые крупные города Омской области — Калачинск, Исиль-Куль, Называевск, Тюкалинск и Тара, которые заложили бы основу реализации третьей комбинации уровней представленной
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
51
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
выше статистической схемы. Для развития этих округов должна быть разработана специальная Концепция, опирающаяся на стратегии социально-экономического развития этих округов. Для их финансирования целесообразно создание специализированного фонда, средства которого должны быть направлены в первую очередь на формирование кластерных схем размещения производительных сил между входящими в городской округ поселениями. Все распределение бюджетных ресурсов должно осуществляться исключительно на программно-целевой основе.
Конечно же, все предложенные выше преобразования должны осуществляться исключительно на добровольной основе. Но чтобы они привели к реальному повышению качества жизни людей, проживающих на преобразуемых территориях, необходим мониторинг соответствующих изменений и реальная готовность власти стимулировать эти процессы. Ожидаемое сокращение числа муниципальных образований на территории региона не должно рассматриваться как ослабление системы местного самоуправления. В дальнейшем, вследствие повышения уровня экономического развития, эти поселения должны сохранить право на самостоятельность в качестве муниципальных образований. Сегодня же для обеспечения права на самоуправление поселений, не являющихся муниципальными образованиями, может быть использовано положение 27 статьи 131-ФЗ о территориальном общественном самоуправлении (ТОС), предоставляющее право таким поселениям иметь статус юридических лиц, наделенных правами заключения хозяйственных договоров. Это действительно повысит авторитет института ТОС и сделает местное самоуправление более приближенным к населению, что станет важным условием для успешной реализации муниципальной реформы в стране.
52
Выпуск 3 2013
