CC BY
80
Финансирование образования
проблемы финансирования высшего профессионального образования в российской федерации
А. А. СГОЛБОВА московский городской университет управления
Правительства москвы
как известно, в россии финансирование высшего профессионального образования является прерогативой государства. При этом объем финансовых средств, поступающих из внебюджетных источников, увеличивается. начиная с 1992 г. также увеличилось и число негосударственных вузов, в то время как качество предоставления образовательных услуг ухудшилось. данная противоречивая ситуация вызвала необходимость реформирования высшего профессионального образования, в том числе и механизмов его финансирования.
Переход на государственный заказ в сфере подготовки кадров впервые был предпринят в 1997 г. Под государственным заказом понимали численно определенный объем подготовки специалистов разных профилей, который определяется (заказывается) государством и финансируется из федерального бюджета.
конкурс по размещению государственного задания (контрольных цифр приема) на подготовку специалистов показал, что многие подведомственные вузы изменили не только общий объем приема, но и структуру предложений к контрольным цифрам приема по укрупненным группам специальностей и направлениям подготовки.
Большая часть средств федерального бюджета, выделяемых на поддержку образования, направляется на финансирование профессионального образования, из них более половины — высшего образования.
так, в 2006 г. на развитие профессионального образования выделено свыше 90 % общей суммы бюджетных ассигнований на образование на федеральном уровне. Первоочередными определены расходы федерального бюджета на высшее профес-
сиональное образование, которые составили три четверти всего объема федерального финансирования образования1.
Это подтверждает определенное государством направление на решение задачи подготовки кадров высшей квалификации. При этом учитываются потребности российского и мирового рынков труда. Прием в высшие учебные заведения за последние несколько лет возрос в два раза, что характеризует повышение интереса молодежи к получению высшего профессионального образования. Постепенно увеличивается конкурс в вузах на факультеты инженерного профиля и информатики.
как и в предыдущие годы, в 2006 г. по разделу «Образование» продолжало финансироваться большое количество главных распорядителей средств федерального бюджета.
Основной получатель — Федеральное агентство по образованию (рособразование) получает из федерального бюджета на финансирование высшего образования 56,1 % от общей суммы по разделу «Образование»2.
Всего в 2006 г. по разделу «Образование» из федерального бюджета средства выделены более 50 министерствам и другим федеральным органам управления и организациям, в том числе на высшее образование — 29 федеральным главным распорядителям бюджетных средств3.
на развитие высшего образования и повышение его качества из федерального бюджета в 2006 г.
1 Федеральный закон от 26 декабря 2005. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» // российская газета от 29 декабря 2005 г. № 294.
2 там же.
3 там же.
выделено средств на 29 % больше, чем в 2005 г.. Данный объем расходов позволял обеспечить обучение в объеме 2,2 тыс. долл. США на одного обучающегося в год. Однако выделенных средств недостаточно. для того чтобы обеспечить одного обучающегося за счет средств федерального бюджета, потребуется увеличить расходы бюджета на одного обучающегося в 2-3 раза4.
средства, выделенные в соответствии с государственным заказом, регламентируются по отдельным элементам расходов. Перераспределение средств между экономическими статьями расходов не допускается. Это касается стипендиального фонда, оплаты труда, капитальных вложений на развитие вуза и средств на текущие расходы.
Если оценивать структуру финансирования высшего образования за период 1999-2007 гг., то можно отметить, что оно выделялось, главным образом, на три статьи расходов: на оплату труда, на начисления на заработную плату, которые непосредственно связаны с оплатой труда, на стипендии (табл. 1.).
Таблица 1
Доля отдельных расходов на заработную плату и стипендии в общем объеме финансирования вузов, подведомственных
Министерству образования и науки РФ, %
Год Заработная плата (с начислениями) и стипендии
1999 94,5
2000 75,2
2001 70,4
2002 71,9
2003 71,3
2004 72,6
2005 70,0
2006 72,5
2007 75,3
Такая тенденция привела к негативным последствиям. К 1999 г. у образовательных учреждений накопились долговые обязательства перед поставщиками коммунальных услуг, но финансирование по этому виду расходов не выделялось вплоть до 2000 г. Долги списывались за счет так называемого целевого финансирования путем проведения взаимозачетов по погашению кредиторской задолженности между поставщиками энергоресурсов, имеющими задолженность по уплате налогов в федеральный бюджет, и образовательными учреждениями федерального
4 Информационный бюллетень «Официальные документы в образовании». М.: ООО Фирма «Частное образование», № 4 (216). 2006.
ведения. После проведения взаимозачета в 1999 г. по состоянию на 01.01.2000 объем общей кредиторской задолженности по вузам составил 4 735,5 млн руб. 5 На начало 2001 г. сумма непогашенной кредиторской задолженности составляла 1 879,0 млн руб. Образовательные учреждения вынуждены были изыскивать дополнительные внебюджетные средства в первую очередь на погашение долгов6.
С 2005 г. отменены гарантии для работников высшего профессионального образования, в соответствии с которыми устанавливались минимальные ставки заработной платы в размере, превышающем уровень средней заработной платы в РФ, для профессорско-преподавательского состава—превышающем в 2 раза. Оплата труда работников образования за счет бюджетных средств осталась низкой, для ряда должностей профессорско-преподавательского состава она ниже черты прожиточного минимума7.
Для административно-управленческого персонала, учебно-вспомогательного персонала применяются доплаты за совмещение профессий и расширение зоны обслуживания, совместительство, доплата за наличие вредных и особо вредных условий труда на рабочем месте. По сравнению с уровнем оплаты труда профессорско-преподавательского состава уровень оплаты их труда невысок, поэтому, на наш взгляд, вопрос применения стимулирующих надбавок для них особенно актуален. Для данных категорий работников необходимо введение обязательных надбавок и доплат за уровень квалификации и компетентности.
Предусмотренные в бюджете 2007 г. ассигнования позволяют осуществлять мероприятия, направленные на повышение уровня жизни работников высшего профессионального образования за счет повышения заработной платы работникам, оплачиваемым по ЕТС, в 1,5 раза в реальном выражении. При этом указанное увеличение достигается уже в 2007 г. с учетом произведенной индексации 2005 г., двух индексаций 2006 г. (с мая — в 1,15 раза, с октября — в 1,11 раза), одной индексации 2007 г. с сентября 2007 г. — в 1,15 раза)8.
В 1999-2004гг. растет численность обучающихся в высших учебных заведениях федерального ве-
5 Система финансирования образования: анализ эффективности / Под ред. С. А. Белякова. М.: Технопечать, 2003. 182 с.
6 Там же.
7 Постановление Минтруда России от 12.11.1992 № 34 «О согласовании разрядов оплаты труда», Закон РФ «О высшем и послевузовском образовании», постановление Правительства РФ от 30.09.2006 № 590 «О повышении с 01.01.2006 разряда ЕТС»
8 Официальные документы в образовании. № 4. 200.
дения. В 2002 г. она составила 2 851,1 тыс. человек, что на 96,5 тыс. больше, чем в 1999г. Если в 1999 г. в вузах в среднем на одного преподавателя приходилось 12 человек, то в 2003г. их количество выросло в 1,3 раза9. При общем росте численности студентов в государственных вузах подобные тенденции привели к увеличению общей нагрузки на преподавательский состав, что, несомненно, должно было сочетаться с повышением заработной платы.
В 1999 — 2007 гг. увеличение по статье «Начисление единого социального налога» прошло в том же процентном соотношении, что и по статье «Оплата труда», так как величина средств по этой статье прямо зависит от величины средств по заработной плате. Темп роста расходов увеличивался за рассматриваемый период.
Третьей по величине статьей бюджетного финансирования вузов является стипендия. В 2004 г. расходы на стипендию выросли в 3 раза по сравнению с 1999 г. В 2001 г. было введено понятие государственной социальной стипендии, размер которой не может быть меньше полуторакратного размера стипендии, установленного законом для учреждений соответствующего уровня профессионального образования. В 1999 — 2004 гг. увеличение по статье «стипендии» произошло в связи с увеличением размера стипендии студентам, для аспирантов и докторантов.
В 2007 г. в федеральном бюджете в расходах на высшее профессиональное образование предусмотрено повышение размеров стипендий студентов, а также увеличение фонда средств на проведение культурно-массовой, физкультурной и оздоровительной работы со студентами. В 2007 г. произошло увеличение стипендиального фонда в связи с повышением размера стипендий студентов. с 1 сентября 2007 г. размер стипендии студентов вузов увеличивается до 900 руб. в мес. 10
Крупной статьей финансирования высшего образования является оплата коммунальных услуг. Доля ее в бюджете в последние годы заметно возросла. По нашему мнению, в целом это характеризует некоторое улучшение обслуживания системы высшего образования, поскольку прирост данного потока превышает инфляционную составляющую. По статье «Оплата коммунальных услуг» рост произошел в связи с принятием постановления Правительства рФ от 4 апреля 2000 г. № 296 «Об утверждении Порядка взаимодействия главных распорядителей,
9 Образование в россии. 2003: стат. сб. / Госкомстат россии. М., 2003. 414 с.
10 Официальные документы в образовании. №4. 2007.
распорядителей и получателей средств федерального бюджета, российского акционерного общества «ЕЭс россии», открытого акционерного общества «Газпром» и их дочерних и зависимых обществ по осуществлению контроля за своевременной оплатой потребления электрической и тепловой энергии и газа». Ассигнования увеличивались в соответствии с темпом роста тарифов на коммунальные платежи.
Проблемами, которые еще предстоит решить в 2007 г. в сфере образования, остаются: состояние материальной базы учреждений образования: в аварийном состоянии находится 5,4 % учреждений высшего профессионального образования. Капитального ремонта требуют 20,7 % учреждений высшего профессионального образования11.
За период 2004-2007 гг. расходы на капитальный ремонт увеличились в 90,5 раз. Увеличение произошло в связи с потребностью в ремонте зданий, находящихся в аварийном состоянии вследствие регулярного недофинансирования. рост ассигнований произошел из-за необходимости срочного проведения капитального ремонта вузовских объектов. 12
рост расходов на приобретение оборудования вызван также необходимостью оснащения вузов новейшими средствами вычислительной техники и учебным оборудованием. В 2004 г. расходы на приобретение оборудования составляли 1 904, 4 млн руб., а в 2007 — 3 908,7 млн руб по учреждениям, подведомственным рособразованию13.
Объем финансирования, приходящийся на одного студента, с учетом федеральных целевых программ выглядел соответственно следующим образом: 1999 г. — 5,3 тыс. руб., в 2000 г. — 7,9 тыс. руб., в 2003 г. — 13,2 тыс. руб., Без учета федеральных целевых программ объем финансирования одного студента в 2003 г. составил 9,3 тыс. руб., в 2005 г. — 24,9 тыс. руб., в 2006 г. — 40 тыс. руб.14 Но между тем данный объем средств явно недостаточен и значительно ниже цены обучения в вузе.
Таким образом, в 1999-2006 гг. основные усилия бюджета были направлены на выполнение социально значимых обязательств. Причем выделение средств на эти цели осуществлялось в значительно больших объемах, чем на остальные статьи экономической классификации. Финансирование остальных статей экономической классификации осуществлялось по остаточному принципу.
11 Официальные документы в образовании. № 4. 2007.
12Там же.
13 Там же.
14 Гуртов В. А., Сигова С. В. О финансировании образования // Финансы. № 8. 2006.
Государственный заказ должен был распределяться между учебными заведениями профессионального образования, подведомственными федеральным министерствам и ведомствам, на конкурсной основе. Региональный заказ на подготовку кадров определялся субъектом Федерации и оплачивался из регионального бюджета. Этот заказ также должен был распределяться на конкурсной основе между учебными заведениями, финансируемыми из регионального бюджета.
Необходимо отметить, что в современных условиях механизм государственного заказа является не столько средством проведения государственной политики на рынке образовательных услуг, сколько инструментом реализации интересов государственных учебных заведений при распределении бюджетных средств. Дело в том, что распределение общей величины планируемого объема бесплатной подготовки студентов определяется не только в соответствии с прогнозируемыми (ожидаемыми) потребностями отраслей экономики в специалистах, но и в соответствии с возможностями вузов готовить специалистов в соответствующих областях.
Важно подчеркнуть, что распределение государственного заказа имеет и такой существенный ограничитель, как «мощность» вуза — площадь аудиторий, численность профессоров и преподавателей, количество мест в общежитиях и т. п. Часть из них может быть изменена быстро (например, число профессоров путем привлечения совместителей), другая часть требует большего времени и значительных средств. Тем не менее очерченный подход представляется более обоснованным и адекватным задачам высшего образования в развитии страны, чем административное формирование государственного заказа в привязке к существующей структуре вузов.
Существенным недостатком существующей системы финансирования является отклонение лимитов бюджетных средств от первоначально утвержденных бюджетом ассигнований по сводной бюджетной росписи, несвоевременность доведения лимитов до бюджетополучателей, ограничение прав вузов при внесении изменений в сметы доходов и расходов и реестры финансирования, а также изъятие не использованных к концу финансового года остатков средств. Как текущие, так и капитальные расходы финансируются ежегодно без возможности переноса остатков средств из одного бюджетного года на другой, что препятствует долгосрочному планированию внутреннего развития. Поэтому, на наш взгляд, важно за бюджетным учреждением
оставлять возможность использования неиспользованных бюджетных средств на следующий год. Средства бюджета не всегда могут быть использованы до окончания финансового года по причине невыполнения договоров подрядчиками и исполнителями. Поставщиками коммунальных услуг выставляются счета по оплате по итогу за прошедший период, средства же на оплату планируются на текущий период, что создает проблемы по оплате услуг, предоставленных в декабре, таким образом, накапливается кредиторская задолженность. В этом случае бюджетные средства, предусмотренные для оплаты договоров, по нашему мнению, могут быть сохранены за бюджетным учреждением.
Не все образовательные учреждения, расположенные на территории России, имеют доступ к современным средствам связи. Возникают ситуации, когда на исполнение поступают документы, датированные прошедшим периодом. Главный распорядитель бюджетных средств доводит уведомления о бюджетных обязательствах, а также формирует и утверждает их, что делает весьма проблематичным получение данных документов в установленные сроки.
Серьезную проблему представляет собой использование внебюджетных средств. Внебюджетные доходы поступают в бюджетные учреждения в течение года неравномерно. Такой порядок делает затруднительным годовое планирование доходов и расходов. Средства, поступившие в конце отчетного периода, остаются на счете и рассматриваются как прибыль и подлежат налогообложению. При этом расходы по этим средствам могут быть произведены только в следующем квартале. Таким образом, эффективность использования внебюджетных средств снижается. На первый план выходит скорость расходования бюджетных средств в ущерб эффективности и результативности.
Необходимость расходования поступающих доходов немедленно по их получении не позволяет, по нашему мнению, накапливать средства для ремонта и развития материально-технической базы (приобретения дорогостоящего учебного и научного оборудования, компьютеров и др.).
Для деятельности вуза является негативным отсутствие реальной самостоятельности распоряжаться внебюджетными средствами, декларированной гражданским и бюджетным законодательствами, при переводе внебюджетных средств на счета в органы федерального казначейства, вызванным субсидиарной ответственностью учредителя вуза. Средства, полученные от предпринимательской деятельности, являются собственными средс-
твами учреждений и не зачисляются в бюджет, а между тем они учитываются на лицевых счетах Федерального казначейства. При этом механизм расходования внебюджетных средств аналогичен порядку расходования бюджетных ассигнований, что касается санкционирования расходов в разрезе кодов экономической классификации. При несоответствии предполагаемого кассового расхода показателям утвержденной сметы доходов и расходов требуется внесение изменений в смету главными распорядителями бюджетных средств, что приводит к невозможности своевременного, т. е. без разрешения главного распорядителя, использования внебюджетных средств.
Вуз располагает переданным ему учредителем имуществом на правах оперативного управления. Это имущество может использоваться для осуществления деятельности, финансируемой учредителем, а также для осуществления деятельности, приносящей доходы и учредителем не финансируемой. Такой двойственный характер имущества предполагает и двойственный характер бремени содержания этого имущества. с одной стороны, в части финансируемой деятельности это имущество должно содержаться за счет средств учредителя. с другой стороны, в части получения коммерческих доходов оно должно содержаться за счет получаемых доходов. строго говоря, учреждение высшего профессионального образования создается для того, чтобы выполнять функции государства в лице учредителя. следовательно, масштаб деятельности учреждения должен соответствовать масштабу возложенных на него функций. На практике ситуация складывается иным образом. Учреждение в своей имущественной части создается таким образом, что получает возможность использовать свободную часть имущества для осуществления дополнительной деятельности, приносящей доходы. следовательно, у учреждения появляется потребность для определения долей имущества, используемого для осуществления двух направлений деятельности, и соответственно, — необходимость расчета потребности в объемах финансовых средств, частично обеспечивающих содержание некоторой доли имущества. В данном случае проблема использования передаваемого в оперативное управление имущества законодательством регулируется нечетко, можно сказать, только обозначена в части, необходимой для ее учета при изучении характеристики финансирования учреждений.
Анализ финансовых отношений, складывающихся в сфере высшего профессионального
образования, позволяет сделать вывод об определенной узости организационно-правовой формы, в которой существует высшее учебное заведение. статус бюджетного учреждения характеризуется рядом черт, не адекватных современным условиям, в которых функционируют вузы, предполагающих предоставление бюджетных средств по ограниченным статьям расходов, не обеспечивающих нормальноего функционирования учреждений. В числе наиболее значимых черт существующей организационно-правовой формы можно выделить:
• отсутствие механизмов нормативного финансирования, т. е. отсутствие разработанных и соблюдаемых нормативов финансирования затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, декларируемых бюджетным законодательством;
• отсутствие у бюджетных учреждений полномочий самостоятельного внесения изменений в смету по любым основаниям, например направление экономии, достигнутой по одним статьям, на дополнительное финансирование по другим;
• чрезмерная детализация кодов экономической классификации, в соответствии с которыми осуществляется планирование бюджетных ассигнований и предоставление средств бюджета; подобная детализация вызывает потребность постоянного внесения изменений в сметы доходов и расходов, реестры финансирования главным распорядителем бюджетных средств по любым основаниям, что вызывает задержки в финансировании и невозможность маневрирования ограниченными объемами бюджетных средств;
• отсутствие преимуществ в налоговом режиме для бюджетных учреждений, стимулирующих предпринимательскую деятельность; порядок налогообложения коммерческих и некоммерческих организаций является единым и исключает предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям; правовой статус бюджетного учреждения предусматривает лишь некоторые особенности исчисления налогооблагаемой базы вузов в части определения доходов и расходов, исключаемых из налоговой базы, начисления амортизации, порядка исчисления налога и авансовых платежей, составления налоговой декларации;
• особый порядок бухгалтерского учета, не позволяющий осуществлять самостоятельную учетную политику, предусматривающий ведение учета
по всем субсчетам в разрезе трех отличительных признаков (по бюджетным, целевым средствам и средствам, полученным от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) в целях составления в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ дополнительного (помимо сводного баланса по исполнению сметы доходов и расходов) баланса по исполнению сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам. Не соблюдается и принцип экономии бюджетных средств. Экономия и рациональное расходование бюджетных средств представляется скорее декларацией, чем принципом, поскольку предусматривает заметную субъективную составляющую и необходимость подкрепления этого принципа созданием соответствующих механизмов и весьма серьезной нормативной базы. Экономия бюджетных средств в условиях их дефицита имеет две стороны: положительную — часть средств возвращается финансирующему субъекту и может быть направлена на иные цели; отрицательную — экономия возникает по окончании планового периода (например, квартала), что означает, во-первых, «замораживание» средств на неопределенный срок, и, во-вторых, необходимость изменения финансовых планов для использования этих средств, что вызывает дополнительные трансакционные издержки.
Не соблюдается принцип подушевого финансирования студентов. При определении государственного заказа остался нерешенным вопрос — следует ли брать за основу численность подготавливаемых специалистов или расходы (рациональные, оптимальные) на их подготовку. Другими словами, бюджет образования данного года делится на численность по государственному заказу и определяются средние расходы на их подготовку или бюджет делится на рациональный объем затрат на подготовку специалиста и определяется численность подготавливаемых. Решение данного вопроса крайне важно, так как следует определить, что важнее для государства: получить много некачес-
твенных работников или немного качественных, а остальные оплачивают свое обучение.
Переход к подушевому нормативу предполагал, что численность принимаемых на 1-й курс — есть частное от деления имеющегося объема бюджетных средств на норматив затрат в расчете на одного учащегося (студента). Вместе с тем введение понятий «норматив потребностей» и «норматив бюджетных расходов» показало, что окончательно эта проблема не была решена. Точнее, был достигнут некий компромисс, который заключался в следующем. Определялся «норматив потребностей», который указывал направление роста расходов в системе профессионального образования и использовался в процессе «торга» за объем бюджетных ассигнований при определении бюджета системы профессионального образования каждого конкретного года.
«Норматив бюджетного финансирования» определялся как результат деления бюджета данного года на численность лиц, обучаемых по государственному заказу. Вместе с тем некоторое повышение «норматива бюджетного расходов» по сравнению с аналогичным показателем предшествующего года могло использоваться для корректировки численности лиц, обучаемых по госзаказу в рамках выделенного бюджета.
Кроме того, ни в 1997 г., ни в настоящее время при выработке идеологии государственного заказа (государственных заданий) не рассматривался вопрос о том, на основе каких технологий обучения и организации учебного процесса будут рассчитываться затраты на подготовку кадров по той или иной специальности (профессии). Точнее, неявно предполагалось, что все технологии известны и совпадают с применяемыми.
Таким образом, в Российской Федерации в системе финансирования высшего образования существует целый ряд проблем, вызванных несовершенством механизма финансирования на основе государственного заказа и требующих незамедлительного решения.
