CC BY
22
Бюджетная политика
ФИНАНСЫ ВУЗОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ
БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА
Е.В. МАРКИНА, профессору заведующая кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
Содержание финансов высших учебных заведений определяется организационно-правовой формой, в которой они могут быть созданы в соответствии с гражданским законодательством. Вузы, являясь некоммерческими организациями, могут функционировать в различных организационно-право-вых формах, определенных Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ): потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) и др. Однако ст. 31 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ограничивает возможность выбора орга-низационно-правовой формы для организаций, созданных органами государственной власти или органами местного самоуправления, поскольку последние могут создавать только государственные и му: ниципальные учреждения с закреплением за ними имущества на праве оперативного управления и необходимостью их полного или частичного финансирования. Таким образом, некоммерческая организация, учредителем которой являются органы государственной власти или органы местного самоуправления, может быть создана только в одной организа-ционно-правовой форме - учреждения. Такой же подход предусмотрен и в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», предполагающий, что государственная образовательная организация может быть создана только в форме учреждения. Негосударственные образовательные организации могут создаваться в любой организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством.
Ввиду применения особого порядка финансирования и налогообложения учреждений, созданных органами государственной власти либо органами местного самоуправления, в бюджетном законодательстве уточнены правовые признаки бюджетного учреждения. В ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) определено, что бюджетное учреждение может быть учреждено только органами государ-
ственной власти РФ, органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления и источниками его финансирования являются средства соответствующих бюджетов (в зависимости от подчиненности учреждения) либо бюджетов государственных внебюджетных фондов, которые выделяются на основе сметы доходов и расходов.
Основными отличительными признаками бюджетного учреждения, в котором создаются вузы, являются: распоряжение имуществом, наделенным собственником только на праве оперативного управления; полное или частичное финансирование по смете доходов и расходов; полная субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам учреждения, возможность осуществления предпринимательской деятельности с предоставлением учреждениям права самостоятельного распоряжения доходами, полученными от такой деятельности, и приобретенным за счет этих доходов имущества и необходимостью учитывать их на отдельном балансе.
Правовой статус бюджетных учреждений существенным образом влияет на содержание их финансов. В сфере высшего профессионального образования возникают разнообразные финансовые отношения, складывающиеся по поводу формирования и использования денежных фондов различного назначения, формируемых за счет бюджетных и внебюджетных средств. При этом финансовые отношения в данной сфере характеризуются как рядом общих черт, присущих финансам всех некоммерческих организаций, так и специфических, характерных только для некоммерческих организаций, созданных в форме бюджетных учреждений.
Для всех некоммерческих организаций характерна общая группировка различных видов финансовых отношений, которая может быть представлена следующим образом:
• отношения некоммерческих организаций с бюджетами соответствующих уровней, которые в свою очередь представлены отношениями по поводу получения бюджетного финансирования
и по поводу уплаты налогов в бюджеты в соответствии с действующим законодательством;
• отношения некоммерческих организаций с внебюджетными фондами в части уплаты единого социального налога в бюджеты соответствующих внебюджетных фондов;
• отношения некоммерческих организаций с другими организациями, возникающими в процессе осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в результате которой мобилизуются внебюджетные средства организаций;
• отношения внутри некоммерческих организаций, возникающие между учреждением как юридическим лицом и трудовым коллективом. Однако содержание финансов в каждой из групп
различается в зависимости оттого, в какой органи-зационно-правовой форме существует некоммерческая организация. Правовой статус бюджетного учреждения определяет особенности формы финансирования учреждения и порядка предоставления средств бюджета, налогообложения бюджетных учреждений, а также организации учета исполнения смет доходов и расходов.
Необходимость финансирования собственником бюджетного учреждения определяет двусторонний характер отношений высших учебных заведений с бюджетами соответствующих уровней. Двусторонние отношения (в части получения бюджетного финансирования из бюджетов разных уровней в зависимости от подчиненности вуза и уплаты налогов в бюджеты разных уровней в соответствии с действующим законодательством) возникают независимо от того, осуществляет вуз предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность или нет. В случае отсутствия внебюджетных источников доходов учреждение, получая бюджетное финансирование, тем не менее уплачивает налоги, связанные с основной уставной деятельностью (налог на доходы физических лиц, единый социальный налог), ассигнования на уплату которых предусмотрены по соответствующим статьям сметы доходов и расходов. При осуществлении учреждением помимо бюджетной еще и предпринимательской деятельности, оно уплачивает налоги, связанные с этой деятельностью (налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, земельный налог и др.), однако при этом источником уплаты налогов является выручка или прибыль от реализации продукции, работ или услуг. Односторонними отношения вузов с соответствующим бюджетом можно представить лишь гипотетически, когда учреждение не финансируется собственником из бюджета, но уплачивает налоги, связанные с оказанием платных образовательных услуг.
Бюджетное законодательство (ст. 69 Б К РФ) предусматривает единственную форму финансирования для организаций, созданных в форме бюджетного учреждения - ассигнования на содержание бюджетных учреждений. Некоммерческим организациям других организационно-правовых форм (кроме бюджетных учреждений) средства могут предоставляться только в форме субсидий. Разные формы финансирования определяют различный порядок финансирования из бюджета, обусловленный, во-первых, разными принципами выделения бюджетных средств и, во-вторых, вытекающим из этих принципов разным механизмом предоставления средств из бюджета.
Финансирование бюджетных учреждений базируется на определенных принципах, традиционно называемых принципами сметного финансирования, таких как определение объема бюджетных ассигнований на основе расчета потребности в средствах, необходимых для возмещения текущих и капитальных затрат, в целях обеспечения содержания и нормального функционирования учреждения; целевое назначение бюджетных ассигнований в соответствии с кодами бюджетной классификации; предоставление бюджетных средств в меру выполнения показателей деятельности учреждения с учетом использования ранее отпущенных средств и перераспределения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств. Эти принципы определяют особый порядок предоставления средств бюджетным учреждениям в рамках действующего бюджетного законодательства.
Бюджетные ассигнования предоставляются бюджетным учреждениям только при наличии сметы доходов и расходов, утвержденной главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств, в которой отражаются доходы, получаемые как из бюджета и внебюджетных фондов, так и от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности. При этом смета доходов и расходов составляется в разрезе подразделений функциональной, ведомственной и экономической классификации расходов бюджетов РФ, определенных Федеральным законом от 05.08.2000 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденной приказом Минина России от 11.12.2002 № 127н (в редакции приказов Минфина России, изменяющих и дополняющих вышеназванный приказ).
В отличие от бюджетных учреждений некоммерческим организациям других организационно-пра-вовых форм бюджетные средства предоставляются не на их содержание, а на определенные цели, предусмотренные законодательством о некоммерческих
организациях, в рамках выполнения ими отдельных целевых федеральных программ. Кроме того, планирование расходов и финансирование данных организаций производится по одному коду экономической классификации расходов в форме субсидии.
Специфика финансов учреждений высшего профессионального образования также заключается в наличии разветвленной системы финансовых отношений внутри ведомства, которому они подчинены, т.е. между вузом и главным распорядителем бюджетных средств, а также между учреждениями, подведомственными данному главному распорядителю бюджетных средств. Подавляющее большинство вузов (более 90%) финансируются из федерального бюджета, остальные - из бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом финансирование производится главным образом через орган управления, которому подчинено высшее учебное заведение (главного распорядителя бюджетных средств), либо в исключительных случаях непосредственно самой организации. Поскольку количество таких прямых получателей бюджетных средств, определенных ведомственными классификациями расходов соответствующих бюджетов, крайне ограничено (среди организаций, финансируемых из федерального бюджета, к ним относятся лишь МГУ им. М.В. Ломоносова, Российская академия живописи, ваяния и зодчества, Российская академия художеств), наиболее важными в системе финансовых отношений высшей школы являются отношения между высшим учебным заведением и главным распорядителем бюджетных средств.
В сфере высшего профессионального образования вузы в зависимости от подчиненности подведомственны различным федеральным министерствам -Министерству образования и науки, Министерству здравоохранения и социального развития, Министерству культуры и массовых коммуникаций и др. Соответственно финансовые отношения, опосредующие образование и использование фондов бюджетных средств, направляемых в сферу высшего образования, в рамках определенного ведомства, представлены разными уровнями:
• отношения, связанные с формированием бюджетного фонда, используемого на содержание и развитие учреждений высшего образования, подведомственных определенному главному распорядителю бюджетных средств;
• отношения по распределению этого фонда между подведомственными учреждениями в процессе бюджетного планирования, либо по его перераспределению в процессе исполнения бюджета;
• отношения, опосредующие предоставление бюджетных средств высшим учебным заведениям.
Первый уровень отношений возникает на стадии бюджетного планирования, когда каждый главный распорядитель бюджетных средств на основе обобщения бюджетных заявок подведомственных получателей бюджетных средств определяет совокупный объем бюджетных ассигнований на очередной финансовый год на содержание подведомственных учреждений данного ведомства. В соответствии с действующим бюджетным законодательством бюджетная заявка должна составляться каждым учреждением на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление. Однако на практике ввиду отсутствия подобных нормативов расчет бюджетных ассигнований на следующий финансовый год производится путем установления главным распорядителем бюджетных средств каждому учреждению предельных объемов финансирования, индексов-деф-ляторов по соответствующим статьям расходов, нормативов отчислений в государственные внебюджетные фонды и других показателей. В этих условиях бюджетное планирование осуществляется корректировкой ассигнований текущего года на индексы-дефляторы. Таким образом, действующая методика планирования бюджетных расходов предполагает не определение нормативных потребностей в средствах, а лишь увязку потребностей учреждений с возможностями бюджета. Такой подход приводит к тому, что в условиях недостатка бюджетных средств ассигнования предусматриваются по ограниченному кругу текущих расходов, в основном на оплату труда, уплату социального налога, стипендий, причем размер этих расходов не соответствует, например, прожиточному минимуму. Остальные расходы, связанные с содержанием и развитием вуза (большая часть коммунальных услуг, приобретение оборудования, капитальное строительство, капитальный ремонт и др.), планируются за счет внебюджетных средств. При этом нарушается основной принцип сметного финансирования - необходимость за счет бюджетных средств покрытия всех расходов, необходимых для нормального функционирования учреждения.
Второй уровень отношений возникает в процессе доведения главным распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов до каждого распорядителя и получателя бюджетных средств, находящегося в его ведении, расходными расписаниями. На основании этого документа составляется и утверждается смета доходов и расходов вуза, которая затем в ходе исполнения бюджета является основным документом, дающим право на получение бюджетных средств. Кроме того, главный распоря-
дитель бюджетных средств в соответствии с действующим законодательством имеет право на перераспределение бюджетных ассигнований между учреждениями входе исполнения бюджета. В частности, ассигнования могут быть изменены в результате введения режима сокращения расходов бюджета вследствие невыполнения плана поступления доходов бюджета; исполнения бюджета по доходам сверх сумм, утвержденных в законе (решении) о соответствующем бюджете; перемещения ассигнований главным распорядителем бюджетных средств между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% бюджетных ассигнований, доведенных до получателя. При этом подобные изменения должны быть внесены в утвержденную смету доходов и расходов. Таким образом, все изменения в смету, включающие лишь перемещение ассигнований с одной статьи на другую, могут быть внесены только главным распорядителем либо распорядителем бюджетных средств, утвердившим смету доходов и расходов, что исключает какую-либо самостоятельность вуза при ее исполнении.
Третий уровень отношений опосредует процесс предоставления бюджетных средств вузам в условиях казначейского исполнения бюджетов. При казначейском исполнении предоставление бюджетных средств в пользу хозяйствующих субъектов, выполняющих работы или оказывающих услуги для бюджетных учреждений, производится не с их счетов в кредитных организациях (закрытых при переходе на казначейское исполнение бюджета), а со счета бюджета казначейством. При этом финансирование вузов производится на основе показателей утвержденной сводной бюджетной росписи (составленной на базе утвержденного представительным органом власти бюджета), а на основе лимитов бюджетных обязательств, утверждаемых финансовыми органами соответствующего уровня.
Действующее бюджетное законодательство не содержит норм, запрещающих устанавливать лимиты бюджетных обязательств меньше объема бюджетных ассигнований при перевыполнении доходной части бюджета, а также гарантирующих увеличение учреждению бюджетных ассигнований, в случае если дополнительно полученные доходы не направлены на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета. В этих условиях ввиду неконтролируемости установления лимитов бюджетных обязательств при фактическом предоставлении средств из бюджета не исключены случайные и субъективные факторы.
Кроме того, казначейские технологии определенным образом ограничивают права вузов при использовании бюджетных средств, предусмотренные, например, в отраслевом законодательстве. Финан-
сирование производится не на основе утвержденных смет, а на основе представленных главными распорядителями бюджетных средств в органы федерального казначейства реестров на финансирование расходов и только после тщательной проверки обоснованности и целевого характера использования средств в разрезе статей и подстатей экономической классификации расходов. Излишняя детализация кодов экономической классификации приводит к невозможности осуществления расходов по коду, не предусмотренному в расходном расписании, либо сверх сумм, указанных в этом документе, хотя подобные ситуации могут быть вызваны объективными причинами, связанными, например, с неэффективностью применяемых методик бюджетного планирования. Необходимость внесения в таких случаях изменений в сметы доходов и расходов вузов и соответственно в расходные расписания приводит к задержкам при финансировании, а в конце года и невозможности использовать ассигнования данного финансового года.
Отношения высших учебных заведений с бюджетом по поводу уплаты налогов в бюджет возникают, независимо от того, каким видом деятельности занимается высшее учебное заведение - основной, финансируемой за счет бюджетных средств, или предпринимательской. Однако источником уплаты налога в первом случае являются бюджетные ассигнования, а во втором - выручка или прибыль от реализации продукции, работ или услуг. Современное налоговое законодательство предусматривает единый порядок налогообложения коммерческих и некоммерческих организаций (включая бюджетные учреждения), практически полностью исключающий предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям. В частности, с принятием гл. 25 Налогового кодекса РФ исключена из налогового законодательства льгота по реинвестированию доходов на нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении, позволявшая ранее освобождать от налогообложения средства, направленные на развитие учреждений. Тем не менее правовой статус бюджетного учреждения предусматривает некоторые особенности его налогообложения - либо полное освобождение от уплаты некоторых налогов (например, налога на имущество юридических лиц, земельного налога при осуществлении основной бюджетной деятельности), либо особенности исчисления налогооблагаемой базы вузов в части определения доходов и расходов, исключаемых из налоговой базы, начисления амортизации, порядка исчисления налога и авансовых платежей, составления налоговой декларации.
Налоговый кодекс РФ не содержит определения бюджетного учреждения, поэтому налоговые органы при администрировании отдельных видов налогов, уплачиваемых бюджетными учреждениями, используют определение этих учреждений, данное в ст. 161 БК РФ. При отсутствии у организаций одного из условий, определенных данной статьей, в частности финансирования ведения уставной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов на основе сметы доходов и расходов, они не трактуются бюджетными учреждениями и не могут применять положений налогового законодательства, распространяющихся только на бюджетные учреждения и определяющих некоторые особенности определения налогооблагаемой базы и уплаты налогов.
Отношения высших учебных заведений с внебюджетными фондами всегда являются односторонними. Как и другие некоммерческие организации, вузы являются плательщиками единого социального налога, уплачиваемого в бюджеты государственных внебюджетных фондов. Источником уплаты этого налога в случае осуществления вузом только основной бюджетной деятельности являются бюджетные ассигнования, предусмотренные на эти цели в смете доходов и расходов вузов, а при предпринимательской деятельности - выручка от реализации продукции, работ и услуг. Начисленные в соответствии с налоговым законодательством суммы единого социального налога в полном объеме перечисляются в бюджеты Пенсионного фонда РФ (за исключением сумм на выплату базовой части трудовой пенсии) и фондов обязательного медицинского страхования. Единый социальный налог, зачисляемый в Фонд социального страхования РФ, перечисляется в бюджет этого фонда в виде разницы между суммой начисленного единого социального налога и произведенных учреждением выплат различных пособий (по временной нетрудоспособности, беременности и родам и др.), предусмотренных законодательством.
Отношения высших учебных заведений с другими организациями возникают в процессе осуществления вузами предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В результате этих отношений формируются внебюджетные источники финансовых ресурсов учреждений - средства, полученные от предпринимательской деятельности и иной приносящей доход деятельности, целевые средства и безвозмездные поступления. Возможность привлечения вузами таких внебюджетных средств предусмотрена ГК РФ, а также Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которые не утратили силы с принятием БК РФ.
В соответствии с Законом РФ «Об образовании» к предпринимательской деятельности относятся:
производство и реализация продукции, работ и услуг, предусмотренных уставом учреждения, реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других учреждений и организаций, приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаги получение доходов (дивидендов, процентов) по ним, ведение приносящих доход внереализационных операций и др. Деятельность по оказанию платных образовательных услуг не относится к предпринимательской (при условии, чтодоход от такой деятельности реинвестируется в данное образовательное учреждение) и является иной приносящей доход деятельностью, доходы от которой, однако, в соответствии с требованиями гл. 25 Налогового кодекса РФ облагаются налогом на прибыль в том же порядке, что и доходы от предпринимательской деятельности. Важную роль в формировании внебюджетных средств играют целевые средства и безвозмездные поступления от предприятий, учреждений, благотворительных фондов и отдельных граждан.
Механизм использования внебюджетных средств бюджетным законодательством определяется противоречиво. С одной стороны, ст. 161 БК РФ гарантирует самостоятельность бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, но, с другой стороны, ст. 42 предусматривает перечисление доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет, как доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходов от оказания платных услуг. Основанием для перечисления разных видов внебюджетных средств бюджетных учреждений в доходы бюджета являются положения ст. 296 и 120 ГК РФ. В соответствии со ст. 296 учреждение не является собственником имущества, а распоряжается закрепленным за ним собственником имуществом на праве оперативного управления; исходя из этого собственник недвижимого имущества вправе изъять доходы, полученные от его использования. Статья 120 ГК РФ, предусматривающая полную субсидиарную ответственность собственника по обязательствам бюджетного учреждения, предполагает необходимость изъятия доходов от оказания платных услуг в бюджет для исключения возможности удовлетворения требований кредиторов по внебюджетной деятельности за счет бюджетных средств (при отсутствии средств на внебюджетном счете).
Исходя из данных положений гражданского и бюджетного законодательства, применяется разный порядок использования разных видов внебюджетных средств высшими учебными заведениями, регламен-
тированный законодательными актами РФ и нормативно-правовыми актами Минфина России. В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» арендная плата за пользование федеральным недвижимым имуществом поступает на счета доходов федерального бюджета и возвращается на лицевые счета вузов в виде дополнительного бюджетного финансирования. Доходы от оказания платных услуг пока не перечисляются в бюджет, но в соответствии с приказом Минфина России от 21.06.2001 № 46н они, являясь собственными средствами учреждений, тем не менее учитываются на лицевых счетах федерального казначейства по учету внебюджетных средств. С переводом внебюджетных средств на лицевые счета казначейства механизм их расходования стал аналогичным порядку, применяемому в отношении бюджетных средств, в части обязательного осуществления процедур санкционирования расходов в разрезе каждого кода экономической классификации.
Отношения внутри высших учебных заведений, возникающие между учреждением как юридическим лицом и трудовым коллективом, опосредуют, во-первых, формирование и использование фондов оплаты труда и, во-вторых, распределение выручки от реализации продукции (работ, услуг), а также формирование и использование средств, формируемых из прибыли (на материальное поощрение и социальные выплаты и на содержание и развитие материально-технической базы учреждения) в случае осуществления вузом предпринимательской деятельности. Формирование фондов оплаты труда по основной бюджетной деятельности жестко регламентируется государством и производится в соответствии с установленными в законодательном порядке минимальным размером оплаты труда и тарифными коэффициентами, предусмотренными Единой тарифной сеткой, утвержденной постановлением Правительства РФ. Право бюджетных учреждений в установлении размеров ставки каждому работнику вуза заключается лишь в аттестации и тарификации каждого работника в соответствии с выполняемыми должностными обязанностями. Формирование фонда оплаты труда по внебюджетной деятельности не регламентируется никакими законодательными либо подзаконными актами. Руководитель бюджетного учреждения имеет право направить оставшуюся после уплаты налога прибыль на формирование фонда материального поощрения и социальных выплат в рамках утвержденной сметы доходов и расходов. Этот порядок обусловлен положением ст. 161 БКРФ, предусматривающим самостоятельность учреждения в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.
Кроме того, в данную группу отношений включаются также отношения, связанные с перераспределением внебюджетных средств по отдельным статьям расходов сметы доходов и расходов в пределах прав, предоставленных высшему учебному заведению в соответствии с действующим законодательством. Такие права по перераспределению внебюджетных средств в рамках утвержденной сметы доходов и расходов предоставлены только тем бюджетным учреждениям, которым главным распорядителем бюджетных средств разрешено самостоятельно утверждать сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам. Делегирование права утверждения сметы доходов и расходов самим бюджетным учреждением предусмотрено ст. 139 Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».
Весь спектр финансовых отношений, возникающих при осуществлении бюджетной, а также предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, соблюдении требований бюджетного и налогового законодательства, находит отражение в организации бухгалтерского учета исполнения сметы доходов и расходов высшего учебного заведения. При этом правовой статус бюджетного учреждения определяет жесткий порядок учета, определенный Инструкцией Минфина России по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях от 30.12.1999 № 107н, не позволяющий осуществлять самостоятельную учетную политику. При этом требование гражданского законодательства учитывать приносящую доходы деятельность и приобретенное за счет этих доходов имущество на отдельном балансе значительно усложняет организацию учета и предусматривает необходимость ведения учета по всем субсчетам в разрезе трех отличительных признаков (по бюджетным, целевым средствам и средствам, полученным от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), а также составления дополнительного баланса по внебюджетным средствам.
Проведенный анализ разных групп финансовых отношений, складывающихся в сфере высшего профессионального образования, свидетельствует, что единственно возможная для государственных вузов организационно-правовая форма обладает рядом недостатков, препятствующих выполнению вузами своих уставных задач и целей в условиях ограниченности бюджетного финансирования и недостаточной самостоятельности в использовании внебюджетных средств. К наиболее существенным недостаткам можно отнести ограничение прав вузов при составлении сметы доходов и расходов, отсутствие нормативного планирования расходов, полную зависимость вуза от главного распорядителя бюджетных средств при исполнении сметы как по бюджет-
ным, так и внебюджетным средствам, жесткие ограничения казначейской системы, практически исключающие возможность маневрирования бюджетными средствами в течение финансового года, отсутствие преимуществ в налоговом режиме для бюджетных учреждений, стимулирующих занятие предпринимательской деятельностью в целях их развития и др.
В рамках осуществления программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 гг.) Минфином России были разработаны принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 гг. и на период до 2006 г., которые одобрены Правительством РФ. Одним из четырех основных направлений реформирования бюджетного сектора является уточнение правового статуса и проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования. Реорганизация бюджетных учреждений предполагает, с одной стороны, преобразование части бюджетных учреждений в организации новых организационно-правовых форм, в частности в специализированную государственную или муниципальную некоммерческую организацию (далее по тексту - СГМНО), а с другой - уточнение правоспособности бюджетных учреждений, ограничивающее возможность принятия обязательств, не предусмотренных утвержденной сметой доходов и расходов, исключающую субсидиарную ответственность учредителя.
Основным результатом реорганизации бюджетных учреждений явится, с одной стороны, выход части бюджетных учреждений, преобразованных в СГМНО, за рамки бюджетной сферы, не исключающий, однако, возможности получения ими бюджетного финансирования, а с другой стороны - содержание оставшихся бюджетных учреждений за счет бюджетных средств по смете доходов и расходов без предоставления им права самостоятельного распоряжения внебюджетными средствами и зачисления этих средств на счета бюджетов соответствующих уровней.
Главной особенностью новой организационно-правовой формы (СГМНО) является отмена для организаций, созданных в этой форме, субсидиарной ответственности учредителя. Хотя последним по-пре-жнему будет орган государственной власти либо орган местного самоуправления, он не будет отвечать по обязательствам организации. При этом имущество СГМНО будет закреплено за ней на праве хозяйственного ведения (за исключением недвижимого имущества). Недвижимое имущество передается собственником организации на праве безвозмездного пользования или аренды по льготным ставкам.
Отмена субсидиарной ответственности учредителя приведет к предоставлению организации большей свободы в использовании бюджетных и внебюджетных средств. СГМНО будет разрешено открывать счета (как бюджетные, так и внебюджетные) в учреждениях Центрального банка РФ или в иных кредитных организациях. При этом к этим организациям не будет применяться предварительный контроль казначейства за обоснованностью соответствия предполагаемого расхода по каждому коду экономической классификации смете доходов и расходов по внебюджетным средствам, применяемый в отношении бюджетных учреждений. СГМНО будет самостоятельно определять направления и порядок использования доходов от деятельности, остающихся в распоряжении организации после уплаты налогов и сборов, установленных законодательством.
Реорганизация бюджетных учреждений в СГМНО не означает, что учредитель не будет их финансировать. Однако изменится форма финансирования СГМНО - бюджетные средства будут предоставляться не в форме бюджетных ассигнований в разрезе кодов бюджетной классификации расходов, а в виде субсидий для оплаты работ и оказания государственных или муниципальных услуг, устанавливаемых учредителем. Это предполагает финансирование организаций единой суммой, без детализации по многочисленным кодам экономической классификации. Тем самым повысится самостоятельность организации в использовании бюджетных средств при соблюдении заданий, установленных ей учредителем. При этом бюджетные средства будут предоставляться не на основе сметы доходов и расходов, а плана финансово-хозяйственной деятельности. План финансово-хозяйственной деятельности будет составляться организацией на три года на основе заданий учредителя по выполнению работ или оказанию услуг с ежегодным уточнением плановых показателей.
При планировании бюджетных ассигнований должен быть осуществлен переход на нормативно-подушевое финансирование организаций, которое предполагает возмещение расходов на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам в соответствии с утвержденными нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств должны будут устанавливать для соответствующих организаций задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг, на основе которых будет определяться объем финансирования, который должен будет корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных организацией за отчетный период.
Анализ основных изменений в организации финансовых отношений позволяет предположить, что в результате реорганизации бюджетных учреждений будут созданы новые механизмы, способствующие повышению финансовой самостоятельности вузов, созданию условий для привлечения дополнительных внебюджетных средств и их эффективного использования. Решение этих задач предусмотрено Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 № 1756-р.
Вместе с тем переход на новую организационно-правовую форму должен быть продуманным и взвешенным, исключающим всякую принудительность со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления. Реорганизация, на наш взгляд, должна проводиться только в добровольном порядке по инициативе не только учредителя, но и самой организации. Соблюдение принципа добровольности реорганизации особенно важно для учреждений, у которых размер внебюджетных доходов не составляет преобладающей доли в общем объеме всех источников финансирования. Тем самым для таких бюджетных учреждений должны быть соблюдены гарантии, что изменение их правового статуса, предполагающего необходимость перечисления внебюджетных средств на счета доходов соответствующего бюджета, не ухудшит их финансового положения. При этом реорганизации могут быть подвергнуты только те учреждения, которые оказывают свои услуги на рыночной основе, и объем доходов которых за счет внебюджетных источников позволит им обеспечивать выполнение уставных функций и задач даже при относительном уменьшении бюджетного финансирования.
В процессе реорганизации должны быть соблюдены гарантии невозможности приватизации объектов социальной сферы. Это означает необходимость внесения в законы, обусловливающие изменение правового статуса организаций, запретительных
норм, предполагающих невозможность дальнейшей реорганизации СГМНО (которое ранее было бюджетным учреждением) в организации других организационно-правовых форм. На наш взгляд, если реорганизация бюджетного учреждения в СГМНО не привела к ожидаемым результатам, предполагаемым учредителем, оно должно быть снова преобразовано в бюджетное учреждение.
Необходимо отметить, что для перехода на новую организационно-правовую форму должны быть созданы необходимые условия. В частности, пока еще не разработан порядок определения заданий учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг, предполагающий конкурсное размещение услуг определенного количества и качества. Он должен предусматривать систему критериев отбора наиболее конкурентоспособных вузов, которая в настоящее время пока не предложена. Отсутствие такой системы критериев не позволит обеспечить объективное и рациональное распределение бюджетных ресурсов между вузами. Кроме того, механизм планирования бюджетных ассигнований для выполнения заданий учредителя предполагает необходимость разработки предусмотренных в БК РФ нормативов финансовых затрат на оказание этих государственных (муниципальных) услуг. Отсутствие таких нормативов приведет к воспроизводству устаревшей практики планирования расходов учреждений только исходя из возможностей бюджетов соответствующих уровней. Это может стать профанацией идеи финансирования не самих организаций, а результатов их деятельности.
В заключение хотелось бы отметить, что новый финансовый механизм функционирования высших учебных заведений должен создать условия для внедрения рыночных механизмов формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств, повышения качества и доступности предоставляемых образовательных услуг.
