CC BY
29Экономические аспекты таможенной деятельности
3- Засилькова Проблемные аспекты осуществления валютного контроля и пути их устранения
Валютный контроль является механизмом административного надзора со стороны государства за соблюдением правил и норм валютного регулирования. Валютный контроль активно использовался абсолютным большинством государств в кризисные периоды в целях защиты финансовой самостоятельности, стабильности их денежной системы, укрепления курса национальной валюты, мобилизации валютных ресурсов.
Особенности экономического развития различных стран определяют выбор форм и методов валютного контроля. Системы валютного контроля достаточно успешно реализовывались в различные периоды во Франции, Великобритании, Японии, Германии, Австрии, Италии, Новой Зеландии, Ирландии, Испании и во многих других странах. В России, вследствие массовых нарушений действующего валютного законодательства и огромных валютных потерь, Правительством РФ была поставлена задача о создании глобальной системы валютного контроля.
В действующем Законе РФ "О валютном регулировании и валютном контроле"1 определена цель валютного контроля — это обеспечение со -блюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. При этом основными направлениями валютного контроля являются:
а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и проверка наличия необходимых для них лицензий и разрешений;
б) проверка выполнения резидентами обязательств о платежах в иностранной валюте;
в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;
г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.
Таким образом, чтобы охватить все эти направления, в сфере деятельности валютного контроля должны находится все виды валютных операций, а также операции, предусматривающие расчеты в национальной валюте при осуществлении внешнеэкономической деятельности (ВЭД), а именно:
1 Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 г. N 3615-1 (в редакции федеральных законов от 29 декабря 1998 г. N 192-ФЗ, от 5 июля 1999 г. N 128-ФЗ, от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 130-Ф3) // Российская газета. 1992. 4 нояб.
— валютные операции, связанные с осуществлением внешнеторговой деятельности резидентов;
— операции резидентов по предоставлению и погашению кредитов в иностранной валюте;
— инвестиционная деятельность резидентов и вопросы контроля инвестиций в российскую экономику;
— валютные операции, связанные с предоставлением и оплатой услуг;
— операции по перемещению через границу валютных ценностей, валюты РФ, ценных бумаг в валюте РФ;
— другие валютные операции.
Для качественного и своевременного выполнения задач валютного контроля в РФ было начато формирование механизмов его реализации, под которыми понимается совокупность специальных институтов, органов, лиц, участвующих в процессе валютного контроля (субъективная составляющая), а также набор форм и методов контрольной деятельности (функциональная составляющая).
Существующей системе валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации скоро исполнится десять лет. С начала ее создания были периоды различного отношения государства к роли и месту инструментов валютного регулирования и валютного контроля по обеспечению денежно-кредитной политики государства в целом и валютной политики в частности — от взвешенно заинтересованного до безразличного. Представляется, что с точки зрения формулирования ориентиров на будущее и определения возможных перспектив было бы полезно рассмотреть накопленный опыт и дать оценку тем факторам, которые способствовали или, наоборот, тормозили создание системы валютного регулирования и валютного контроля в России.
В истории валютного регулирования в послереволюционной России условно можно выделить четыре этапа.2
Первый этап (1918-1986 гг.) — обладал всеми характерными чертами валютной монополии государства. В это время имела место полная централизация валютных доходов от экспорта, который, в свою очередь, был монополизирован государством, от имени и за счет которого на мировых рынках выступали государственные внешнеторговые объединения. Выручка от экспорта в иностранной валюте концентрировалась на счетах одного банка-монополиста, обслуживающего все международные расчеты СССР — Внешторгбанка СССР (позднее — Внешэкономбанка).
Использование доходов от экспорта, сумм привлеченных валютных кредитов и накопленных золотовалютных резервов осуществлялось на основе планового распределения средств государством в лице Госплана СССР, Минфина СССР, Госбанка СССР в соответствии с потребностями регионов и отраслей. Валютные планы государства (источники и объемы
2 Мельников В. Н. Система валютного регулирования и валютного контроля в России — этапы развития и перспективы // Деньги и кредит. 2000. N 1.
поступлений, направления и суммы расходов) утверждались в составе народнохозяйственных планов Верховным Советом СССР. Министерства, ведомства, предприятия, местные органы власти расходовали выделенные им валютные средства в пределах установленных им лимитов в процессе исполнения соответствующих смет.
Практически полная изолированность внутреннего товарного и денежного рынка от мировых рынков товаров, услуг и капиталов (что проявлялось, например, в уровне курса рубля к иностранным валютам, который к началу 80-х гг. практически не отражал экономических и ценовых пропорций, а служил лишь инструментом пересчета внешнеторговых цен в рубли для учета в национальной валюте); централизация управления валютными ресурсами государства; минимальное число непосредственных участников ВЭД, обслуживаемых в основном через один банк-хранитель единой валютной "копилки" государства, — все это объективно не требовало системы валютного регулирования и контроля, характерной для стран с рыночной экономикой на различных этапах их развития. В целом это было не регулирование как таковое, а прямое администрирование, государственное "командование".
Второй этап развития валютного рынка в России начался в 1986 г. децентрализацией ВЭД, когда сначала сотни, а затем практически все субъекты хозяйственной деятельности получили право прямого выхода на внешние рынки. Была установлена и стала развиваться система так называемых "валютных отчислений", когда поступления в иностранной валюте делились в определенных пропорциях между государством и непосредственным производителем (владельцем) экспортной продукции. Предприятия, поставлявшие товары (работы, услуги) на экспорт, стали получать в свое распоряжение валюту, зачисляемую в "валютные фонды" (на балансовые и внебалансовые валютные счета, позднее — только балансовые). Число участников ВЭД и разнообразие форм их участия в осуществлении этой деятельности существенно возросли в 1987-1988 гг. с началом бурного развития совместного (с участием иностранного капитала) предпринимательства на территории страны.
Другой качественный скачок в процессе интеграции в мировую экономику был сделан начавшейся широкомасштабной реформой банковской системы. Появилось большое число независимых от государства коммерческих банков, получивших право открытия и ведения валютных счетов клиентов и проведения международных расчетов. В течение нескольких лет отсутствовал специальный орган валютного регулирования (его роль, наряду с другими функциями, фактически выполняла Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР) и источниками валютного законодательства служили решения Совета Министров СССР, а также издаваемые в их развитие нормативные акты министерств и ведомств. Нарушение "планового" характера валютных отношений страны с внешним миром, быстрое расширение круга предприятий-участни-
ков ВЭД и банков, осуществляющих их валютное обслуживание, привели к пониманию необходимости специального законодательного регулирования валютных отношений, создания единых правил совершения валютных операций, придания функций органа валютного регулирования одному из органов государственного управления. Это послужило основанием для разработки в 1990 г. проекта специального закона о валют ном регулировании.
С вступлением в силу в марте 1991 г. Закона СССР "О валютном регулировании" начался третий этап развития валютного регулирования в стране. На уровне закона впервые в юридическую практику были введены основные понятия валютного регулирования, установлены основные принципы проведения операций с иностранной валютой на территории СССР, операций на валютном рынке, разграничены полномочия органов власти и определены функции банковской системы. И самое главное, что законом были намечены основные цели и направления валютного контроля, введены понятия органа валютного контроля, а также положения об отчетности по валютным операциям и ответственности за нарушение валютного законодательства. Основным органом валютного регулирования был определен Государственный банк СССР, что соответствует практике большинства стран мира, где подобные функции осуществляют национальные банки соответствующих государств. Главным, "универсальным" документом, в котором была предпринята небезуспешная попытка комплексно "отрегулировать" практически все важнейшие стороны валютных отношений субъектов ВЭД, стало разработанное Госбанком СССР в соответствии с его компетенцией письмо от 24 мая 1991 г. N 352 "Основные положения о регулировании валютных операций на территории СССР". Следует отметить, что объективная ограниченность этих документов и их отдельные недостатки были обусловлены быстрыми изменениями экономической ситуации в стране и во внешнеторговых отношениях с иностранными государствами, неопределенностью стратегических ориентиров экономической политики государства, новизной задач валютного регулирования и нехваткой практического опыта в решении возникающих проблем. Тем не менее, следует признать, что они внесли существенный вклад в упорядочение валютных отношений.
Четвертый этап знаменуется распадом СССР и образованием суверенного государства РФ, что привело к необходимости ведения Россией самостоятельной экономической политики, в том числе денежно-кредитной политики и валютной, как составляющей последней. В этой связи, а также учитывая, что многие положения Закона СССР "О валютном регулировании" фактически перестали действовать, весьма актуальной стала задача разработки и скорейшего введения в действие аналогичного закона РФ. Вступление в силу Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" в ноябре 1992 г. открыло новый этап валютного регулирования и контроля (в настоящее время он является в России действующим
законодательным актом в редакции Федеральных законов от 29.12.1998 г. N 192, от 05.07.1999 г. N 128, от 31.05.2001 г. N 72). В названном законе с учетом накопленного опыта были уточнены и развиты некоторые основные понятия валютного регулирования, существенно изменены структура и содержание по сравнению с законом СССР.
Во втором разделе (Валютное регулирование) введена новая статья "Защита валюты РФ" (ст. 2) с важнейшим положением о том, что расчеты между резидентами осуществляются в валюте РФ без ограничений. В ст. 3 подтверждено право собственности резидентов и нерезидентов на валютные ценности в РФ, которое защищается государством наряду с правом собственности на другие объекты.
Кардинально изменен раздел о валютном контроле (разд. 3 закона). Органами валютного контроля названы Центральный банк РФ и Правительство РФ. Впервые в юридический оборот введен институт "агентов валютного контроля". В этом разделе закона определены также функции органов и агентов валютного контроля, права и обязанности резидентов и нерезидентов, осуществляющих в РФ валютные операции, ответственность за нарушение валютного законодательства. Кроме того, зафиксированы права и обязанности должностных лиц органов и агентов валютного контроля.
Таким образом, Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле", отдельные неточности и недостатки которого еще предстоит исправлять, является на данном этапе главным источником валютного законодательства РФ и важнейшим шагом вперед в развитии системы валютного регулирования в стране. Видимо, не следует считать "слишком большим" недостатком отсутствие в его тексте большого количества детальных норм валютного регулирования. Закрепление на уровне закона на достаточно продолжительный срок того или иного набора валютных ограничений, несомненно, стало бы не только искусственным препятствием на пути объективных и весьма динамичных процессов интеграции нашей экономики в мировое хозяйство, но и не дало бы практической возможности оперативного решения отдельных более или менее значительных проблем проведения субъектами рынка валютных операций в условиях быстроменяющейся экономической ситуации. Многие положения закона только предстоит наполнить реальным содержанием, "переложив" на язык соответствующих нормативных актов, которые отличались бы актуальностью, взвешенностью, качеством подготовки, и главное, соответствием реалиям хозяйственной жизни в РФ.
В соответствии с законодательством валютный контроль в России осуществляется органами валютного контроля и их агентами.
Органами валютного контроля являются организации, которые в соответствии с законодательными актами РФ могут осуществлять функции валютного контроля.
К органам валютного контроля в России относятся Правительство РФ,
Центральный банк России, ГТК РФ. Правительство РФ руководит подотчетными ему органами валютного контроля: ГТК России, Министерством торговли России. Правительству РФ подотчетны и другие контролирующие органы: Государственная налоговая служба, Федеральная служба налоговой полиции и др.
Агентами валютного контроля в России являются подотчетные соответствующим органам валютного контроля организации, осуществляющие свои функции в соответствии с законодательными актами РФ.
Таким образом, организационная структура системы валютного контроля может быть представлена в виде следующей схемы (рис. 1):
Рис. 1. Органы валютного контроля
Органы и агенты валютного контроля в пределах своей компетенции выполняют следующие функции:
1) осуществляют контроль за проводимыми в РФ резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля;
2) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов в РФ;
3) определяют порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.
Должностные лица органов и агентов валютного контроля в пределах компетенции этих органов имеют следующие основные права:
— проверять все документы, связанные с осуществлением ими функций валютного контроля, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, а также изымать документы, свидетельствующие о нарушениях в сфере валютного законодательства;
— приостанавливать операции по счетам в уполномоченных банках в случае непредставления документов и информации по вопросам, возникающим при проверках;
— приостанавливать действие или лишать резидентов, включая уполномоченные банки, а также нерезидентов лицензий и разрешений на право осуществления валютных операций.
Каждый из органов валютного контроля в Российской Федерации занимает определенную нишу в системе валютного конгроля. Выполняя свои функции в соответствующем направлении своей компетенции, они, тем не менее, тесно взаимодействуют друг с другом. Правильно организованное взаимодействие и будет определять эффективность валютного контроля.
Рассмотрим более подробно роль и место основных органов валютного контроля и их агентов в системе валютного контроля.
В соответствии со ст. 9 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 г. основным органом валютного регулирования в РФ является Банк России, который выполняет следующие виды операций:
а) определяет сферу и порядок обращения в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте;
б) издает нормативные акты в области валютного законодательства, обязательные к исполнению в РФ резидентами и нерезидентами;
в) устанавливает правила проведения операций с валютными ценностями;
г) устанавливает общие правила выдачи лицензий банкам и иным кредитным учреждениям на осуществление валютных операций и выдает такие лицензии;
д) устанавливает единые формы учета и отчетности, документации и статистики валютных операций;
е) готовит и публикует статистику валютных операций в РФ по принятым международным стандартам.
Кроме того, Банк России в соответствии с Законом РФ "О валютном регулировании и валютном контроле":
1) устанавливает порядок приобретения и использования в РФ валюты РФ нерезидентами (п. 2 ст. 2);
2) определяет порядок и цели покупки резидентами иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ (п. 1 ст. 4);
3) устанавливает порядок покупки и продажи иностранной валюты в РФ через уполномоченные банки (п. 2 ст. 4);
4) устанавливает случаи и условия открытия и ведения счетов резидентов в иностранной валюте в банках за пределами РФ (п. 2 ст. 5);
5) устанавливает порядок осуществления резидентами операций, связанных с движением капитала (п. 2 ст. 6);
6) проводит все виды валютных операций (п. 2 "в" ст. 9);
7) устанавливает совместно с ГТК РФ порядок осуществления резидентами и нерезидентами ввоза/вывоза валютных ценностей;
8) выполняет другие функции, предусмотренные законом.
Центральным агентом валютного контроля, помимо таможенных органов, являются уполномоченные банки, которые подотчетны Центральному банку России.3 Уполномоченными банками считаются только те коммерческие банки, которые от Банка России получили лицензию на ведение валютных операций. В зависимости от имеющихся у банков квалификационных и технических возможностей ЦБ РФ предоставляет уполномоченным банкам три вида лицензий, основные положения которых приведены в таблице.
Вилы лицензий, выдаваемых Центральным банком России
Внутренняя Позволяет банку совершать различного рода валютные операции исключительно на территории Российской Федерации
Расширенная Ласт банк> право открывать валютные счета, устанавливать корреспондентские отношения н вести валютные операции с ограниченным числом банков, а именно с шестью иностранными банками
Генерачьная Дает право уполномоченному банку совершать полный крут валютных операции, в том числе расчетные, кредитные, гарантийные и прочие, как на территории РФ. так и за пределами
Коммерческие банки, получившие от ЦБ РФ генеральную лицензию, должны иметь корреспондентские связи с иностранными банками, иметь опыт работы с иностранной валютой, знать не только валютное законодательство РФ, но и зарубежных стран. Поэтому указанные банки должны располагать необходимым помещением, набором всех технических средств для такой работы, иметь в штате опытных сотрудников, в том числе свободно владеющих иностранными языками, и пр.
Коммерческие банки, которые получили лицензии на ведение валютных операций, выполняют следующие функции:
— покупка и продажа иностранной валюты;
— ведение счетов физических и юридических лиц;
— выдача кредитов в иностранной валюте;
— операции по счетам "Лоро";
— открытие корреспондентских счетов иностранным банкам;
— инкассирование валютной выручки;
— операции с дорожными чеками и пластиковыми карточками;
— прием платежей в иностранной валюте;
— осуществление международных расчетов и платежей в сети СВИФТ и др.
За нарушение основных правил осуществления валютных операций резиденты, включая уполномоченные банки, несут ответственность в виде:
а) взыскания в доход государства всего полученного по недействитель-
3 Инструкция ЦБ РФ и ГТК РФ от 4 октября 2000 г. N 91-И/01-11/28644 "О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте на импортируемые товары" // Вестник Банка России. 2000. 9 нояб.
ным согласно законодательству сделкам;
б) взыскания в доход государства необоснованно приобретенного не по сделке, а в результате незаконных действий.
Исключительно важное место среди субъектов валютного контроля занимают таможенные органы.
Государственный таможенный комитет Российской Федерации является одним из главных связующих звеньев системы организации валютного контроля в России.
Иные таможенные органы Российской Федерации являются агентами валютного конгроля, подотчетными ГТК России. Таможенные органы как агенты валютного контроля осуществляют функции по валютному контролю на местах.
Функции и полномочия таможенных органов зафиксированы в их компетенции в области валютного контроля (ст. 199 Таможенного кодекса РФ).4
Компетенцией таможенных органов являются:
1) контроль за перемещением лицами через таможенную границу валюты РФ и ценных бумаг в валюте РФ (чеки, векселя, акции и т.п.);
2) контроль за перемещением лицами через таможенную границу валютных ценностей;
3) контроль за валютными операциями, связанными с перемещениями через таможенную границу товаров и транспортных средств.
Как видно из приведенных функций, если первая и вторая функции являются традиционными, то третья связана с переходом прав собственности на валютные ценности и является совершенно новой для таможенных органов. Данная функция впервые появилась в Таможенном кодексе 1993 г.
Функции валютного контроля в таможенных органах, осуществляемые в торговом и неторговом оборотах, можно представить в виде дифференцированной схемы (рис. 2).
Виды валютных коьггролъных операций
Контроль чп валютными операциями, свя занными с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств по контрактам купли-продажи (тортовый оборот)
Контроль ча перемещением через таможенную границу валюты и валютных ценностей (неторговый оборот)
Юиггролъ за осуществлением взаиморасчетов, связанных с использованием контрактов по бартеру (торговый оберет)
Рис. 2. Функции таможенных органов России по валютному контролю
4 Таможенный кодекс Российской Федерации. СПб., 1993.
Прежде чем приступить к анализу существующих на сегодняшний день сложностей в технологии валютного контроля, надо отметить, что в целом его создание, в период становления Российской Федерации после распада СССР, себя оправдало. В это время, как известно, произошла резкая либерализация ВЭД, которая сочеталась с открытостью границ государства. Введение механизма таможенно-банковского контроля за каждой экспортной операцией во всей совокупности привело к значительным результа-там.5
Так, по экспертным оценкам, невозврат валютной выручки в 1992 г. достигал от 50 до 70% всей стоимости российского экспорта, в 1993 г. он уже составлял 30-40%, в 1994 г., когда были приняты нормативно-правовые документы, невозврат составил уже 12%, а в 1995 г. снизился на порядок и достигал всего 4% стоимости российского экспорта.
Но в дальнейшем, в связи с изменением экономической ситуации в стране, схема валютного контроля устарела и процент невозврата валютной выручки стал вновь расти.
В 2000 г. ситуация стала меняться в лучшую сторону. Так, в 1999 г. невозврат выручки составил 22%, а в 2000 г. снизился до 9,5%. Эксперты по-разному объясняют этот прогресс: от улучшения работы таможни до либерализации валютного рынка.
Центр макроэкономических исследований (ЦМЭИ) компании "Юни-кон/МС" проанализировал данные Госкомстата и ГТК. При объеме экспорта в 2000 г. 89,1 млрд долл. на счета компаний поступило 80,6 млрд долл., т.е. за границей они оставили 8,5 млрд долл. Это самый низкий показатель за последние семь лет. Причем в эту сумму входит легально не-возвращенная выручка, направленная на погашение иностранных кредитов и потери товаров при транспортировке. По мнению вице-президента "Тройки Диалог" Олега Вьюгина, главной причиной сокращения невозврата валютной выручки является усиление контроля за экспортерами, в первую очередь — ЦБ РФ и ГТК. Этому послужила разработанная инструкция о порядке контроля за поступлением экспортной выручки, зарегистрированная Минюстом в конце 1999 г. Данная инструкция значительно ужесточила санкции к экспортерам (штраф 100-200%) и урезала возможности легального невозврата. Компаниям стало сложнее обосновать уважительность причин недополучения валютной выручки.
Однако есть и диаметрально противоположная точка зрения. По мнению руководителя департамента внешнего долга Минфина Андрея Черепанова, экспортеры начали возвращать выручку из-за либерализации порядка конверсионных операций на внутреннем рынке. По его оценке, самый большой невозврат экспортной выручки был зафиксирован, когда в России, по сути, было два валютных курса: низкий курс доллара на спец-
5 Постановление Правительства РФ от 31.10.1996 г. N 1300 "О мерах государственного регулирования внешнеторговых бартерных сделок" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 46. Ст. 5250.
сессии для Центрального банка и экспортеров и высокий на дневной сессии — для остальные. Сначала экспортерам разрешили покупать валюту для выплат по иностранным кредитам на спецсессии, а после введения единой торговой сессии (где можно покупать валюту всем участникам внешнеэкономической деятельности) курсы выравнялись. Начальник аналитического отдела "НИКойла" Константин Чернышев считает, что между государством и крупнейшими экспортерами заключено негласное соглашение: понятные правила игры взамен прозрачного ведения бизнеса. И именно это принесло плоды. Нефтяные компании стали возвращать выручку, как только увидели, что государство проводит внятную экономическую политику. Речь идет об экспортный пошлинах и упрощении проведения конверсионные операций на внутреннем рынке.
Есть еще ряд причин увеличения возврата выручки экспортерами. "Скандалы с отмыванием денег привели к ужесточению надзора на Западе за бизнесом, связанным с Россией", — говорит Матросова. Черепанов согласен, что скрыть выручку за границей стало сложнее. В частно сти, после кризиса 1998 г. российские компании почти не привлекали иностранныгх кредитов, а старые отдали. Поэтому для этих целей оставлять выручку уже нет необходимости.6
Далекоидущих выводов из этих данные делать не стоит, так как на них влияет много факторов, в том числе и субъективные.
Новая инструкция по валютному контролю, вступившая в силу 1 января 2001 г., распространила валютный контроль на импорт за рубли, предпринимателей без образования юридического лица, таможенные склады и магазины duty free и еще несколько неохваченные таможенные режимов. Новая технология, с одной стороны, увеличила объем и охват, что связано с распространением контроля на рубли и новые режимы. С другой стороны, инструкция снимает проблемы с участников ВЭД. Она позволяет в электронном виде, без представления каких-либо дополнительные документов в уполномоченный орган обосновывать платеж. Существенным плюсом является то, что эта инструкция позволила рассчитываться за импортные товары векселями — как клиентскими, так и уполномоченных банков.
Если раньше в случае отсутствия авансовые платежей в контракте паспорт сделки мог по усмотрению банка и не оформляться, то теперь любая импортная операция связана с походом в уполномоченный банк. С одной стороны, это потребовало больших трудозатрат, а с другой — упростило электронный документооборот между таможенными органами и уполномоченными банками.
Однако, по мнению крупных импортеров, в первую очередь выигрывающих от уничтожения серого импорта, данная инструкция никак не отразилась, так как они давно оформляют паспорта сделок на все операции, и серый импорт эта мера не ограничит.
6 Ведомости. 2001. 23 марта.
В конечном итоге контроль за рублевыми операциями свелся лишь к получению информации о том, кто ими занимается. Помехой стало отсутствие в российском законодательстве ограничительного срока в 90 дней по поставкам товара при проведении импортных операций за рубли (такой режим действует для валютных операций). В этой ситуации ГТК просто не может применять к "рублевым" нарушителям никаких санкций.7
В настоящее время вновь необходимо изменение технологии валютного контроля, в целях ее улучшения. Вообще, технология валютного контроля должна быть гибкой к изменяющимся условиям финансового положения страны, учигывающей все особенности внутренней экономики, положение страны в мировой торговле, а также интересы участников валютного рынка.
Реализация современной технологии валютного контроля осуществляется с множеством нерешенных проблем. По-прежнему острой остается проблема оттока капитала из страны. Причем капитал стал вывозиться не столько в нарушение закона, сколько в обход действующих законодательных и нормативно-правовых норм, т.е. в легальных или легализованных формах, которые оказывались допустимыми де-факто из-за пробелов в законе.
Кроме того, имея ряд общих черт с зарубежными аналогами, российский феномен бегства капитала отличается большим своеобразием, как по мотивам оттока, так и по каналам вывоза ресурсов и макроэкономическим последствиям. Он напрямую вытекает, во-первых, из специфики первоначального накопления капиталов путем теневого перераспределения доходов и извлечения спекулятивных прибылей на рынке финансовых инструментов и, во-вторых, стремления хогяйствующих субъектов стабилизировать уровень доходов в обстановке спада производства и своеобразном деловом климате и условиях ведения бизнеса (очень тяжелое налоговое бремя; криминализация экономики и низкий уровень гарантий безопасности бизнеса; недостроенность рыночной институциональной и правовой базы и т.д.). Таким образом, бегство капитала невозможно остановить без устранения фундаментальных причин. А это в современных условиях очень трудная задача.
Необходимо признать, что в стране сформировалась организованная сеть недобросовестных хозяйствующих субъектов, специализирующихся на использовании "серых" схем перевода валютных средств за границу, формально прикрываемых внешнеторговыми контрактами (фактически — притворными сделками). Примером такой "серой" схемы является использование фирм-однодневок. Они, как правило, состоят из одно-го-двух физических лиц, имеют юридический адрес на арендованную квартиру и минимально допустимый уставный капитал в 100 МРОТ. Каждая из таких фирм ежедневно закупает до 3-4 млн долл. для оплаты поставок по импортным контрактам. Как правило, платежные условия таких
7 Ведомости. 2000. 3 нояб.
контрактов предполагают 100%-й авансовый платеж, а месторасположением торгового партнера являются оффшорные зоны. Несмотря на очевидно фиктивный характер таких сделок, действующее законодательство не предоставляет уполномоченному банку права отказать в совершении сделки.
Скорость создания "фирм-однодневок" превышает возможности государства по осуществлению контроля за их деятельностью. Еще несколько лет назад количество экспортеров и импортеров в России составляло примерно 40-50 тысяч. Сейчас же, по экспертным оценкам, число участников ВЭД достигло 670 тысяч. Не являются редкостью и такие случаи, когда на один паспорт в день создается до 10 внешнеторговых фирм. Никаким иным занятием, кроме участия в операциях по "выводу" капитала из страны, эти фирмы не занимаются. Вся их деятельность заключается в оформлении фиктивного импортного контракта, покупке под него валюты на валютной бирже и переводе ее за границу, преимущественно в территории с оффшорной юрисдикцией.
Специфика "бизнеса", которым занимаются "фирмы-однодневки", делает в значительной мере бессмысленной работу органов валютного контроля и правоохранительных органов, поскольку, как правило, фирма исчезает раньше, чем попадает в их поле зрения.
В последнее время масштабы мошеннических операций, связанных с переводами валюты в офшорные зоны такими фирмами по заключенным импортным контрактам, предусматривающим 100%-е авансовые платежи, а также по импортным контрактам на оказание услуг и результатов интеллектуальной деятельности, приобрели особую остроту.
Нарастание масштабов утечки капитала делает ситуацию критической и требует незамедлительного принятия мер. В первую очередь следует законодательно систематизировать допуск хозяйствующих субъектов на внешний рынок путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".
Суть предложений сводится к следующему:
— введение лицензирования отдельных видов внешнеторговой деятельности, государственной регистрации и экспертизы внешнеторговых контрактов, имеющих целью пресечение недобросовестной практики ведения внешнеторговой деятельности (прежде всего "фирмами-однодневками") и объективную необходимость сокращения числа посреднических организаций во внешней торговле;
— четкое законодательное определение понятий и терминов, связанных с экспортом и импортом работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности; установление минимального набора обязательных требований к внешнеторговым контрактам и документам, подтверждающим предоставление и получение услуг и результатов интеллектуальной деятельности;
— осуществление расчетов между резидентами-экспортерами и нерезидентами-импортерами должно осуществляться в валюте Российской Федерации (в рублях).
Представляется, что критерий выдачи лицензий очевиден — заниматься внешнеторговой деятельностью должны только те фирмы, которые имеют продолжительный (не менее трех лет) опыт работы на внутреннем рынке, безупречную налоговую историю, квалифицированные кадры, умеющие работать на внешнем рынке.
В процессе организации государственного лицензирования могут возникнуть трудности организационно-технического характера. Они вполне преодолимы, поскольку основную часть российского экспорта составляет продукция 60-70 предприятий. Необходимые лицензии им могут быть выданы в течение нескольких дней. Что касается вопроса о выдаче лицензий импортерам (особенно занимающимся поставками в страну продукции социально значимого импорта), то можно организовать первоочередную выдачу наиболее крупным из них.
Следует подчеркнуть, что речь идет не об ужесточении валютного контроля со стороны государства, а лишь об упорядочивании, систематизировании правил внешнеторговой деятельности. Хорошо продуманная и организационно обеспеченная процедура лицензирования участников такой деятельности, безусловно принесет большой эффект как с точки зрения сокращения масштабов утечки капитала из страны, так и с точки зрения обеспечения большей стабильности на потребительском и валютном рынках за счет сведения к минимуму спекулятивных операций с иностранной валютой.
Перечисленные сложности и трудности осуществления валютного контроля имеют место в масштабах всей страны. Рассмотрим теперь конкретные проблемы, с которыми сталкивается при выполнении своих функций отдел валютного контроля (ОВК) Санкт-Петербургской таможни.
Помимо общероссийских сложностей в реализации современной технологии валютного контроля, ОВК Санкт-Петербургской таможни8 ежедневно сталкивается с трудностями, которые можно отнести к внутренним, хотя, на наш взгляд, они свойственны почти всем таможенным органам Северо-Западного региона. К таким проблемам осуществления ва -лютного контроля необходимо отнести следующие:
— малая численность ОВК, что не позволяет в полном объеме оперативно отрабатывать полученную информацию из ГТК России "карточек учета результатов валютного контроля";
— плохая оснащенность вычислительной техникой, хотя большой объем работ проводится сотрудниками отдела с использованием такой аппа-
8 Отчет отдела валютного контроля Санкт-Петербургской таможни по осуществлению валютного контроля за 2000 г. от 22.01.2001 г. N 28-08/1302. "Технологическая схема взаимодействия отдела валютного контроля и отдела таможенных расследований Санкт-Петербургской таможни по вопросу организации проверок поступления валютной выручки от экспорта товаров" от 13.07.1999 г.
ратуры. Это и формирование различных запросов (в банки, налоговые инспекции и т.д.), и составление актов проверок по осуществлению валютного контроля, и формирование отчетов и многое другое.
Естественно, что обе эти проблемы могут быть легко решены путем дополнительного финансирования, которое позволит увеличить штат и приобрести необходимую вычислительную технику.
Еще одной острой проблемой является непериодичность поступления массива учетных карточек (УК) для проведения целевых проверок поступления валютной выручки.
Если рассмотреть динамику поступления УК в ОВК в 2000 г., то можно видеть, что, например, в январе поступило 74 УК, в марте — 65 УК, а в апреле произошел резкий скачок и поступило 1 235 УК. Результатом явилось то, что у каждого сотрудника отдела ежемесячно в проверке находится больше 60 предприятий. Практика же прошлых лет, по свидетельству со -трудников отдела, показывает, что в течение календарного месяца воз -можно отработать поступившие УК по 15-17 предприятиям (50-60 УК). Данное обстоятельство влияет на срок проведения проверки в течение одного месяца с даты поступления УК (не успевают отрабатываться вновь поступившие УК, так как большая задолженность неотработанных УК).
Кроме того, существует тенденция поступления УК за прошлые годы. Это существенно затрудняет проведение валютного контроля, к тому же часто его результат вообще не имеет значения, так как предприятие прекратило свое существование.
Все вышеперечисленное свидетельствует о неэффективности действующей системы валютного контроля, потому что главным критерием эффективности должна быть оперативность поступления информации, что в настоящий момент не осуществляется по действующей системе обмена информацией "Банк—ГТК—РТУ—таможня". Таким образом, можно сделать вывод о том, что существующий механизм таможенно-банковского валютного контроля требует глобальной доработки. Рассмотрим один из возможных вариантов улучшения данной технологии.
Как известно, чтобы решить проблему, необходимо вначале установить фундаментальную причину ее возникновения. По нашему мнению, причиной отсутствия оперативности поступления информации, необходимой для осуществления валютного контроля, является изначально ошибочная организация обмена данной информацией.
Если проанализировать существующий механизм валютного контроля, то можно увидеть, что основной обмен информацией происходит между уполномоченным банком (находящимся в регионе деятельности предпринимателя) и Государственным таможенным комитетом России (находящимся на федеральном уровне), а в таможню поступают только те УК, которые требуют проверки. Теперь представьте себе этот "круг" взаимодействия: в ГТК РФ из уполномоченных банков со всей России поступают необходимые данные, которые надо рассортировать, идентифицировать и
направить в соответствующую таможню через соответствующее РТУ. Схематически это показано на рис. 3.
Рис. 3. Модель информационного обмена в масштабах страны
Представляется, что данную схему можно значительно упростить.
Во-первых, основной обмен информацией должен идти на региональном уровне, а не через ГТК России. Это значительно ускорит процесс, тем более что региональные органы обладают полной информацией об участниках ВЭД своего региона.
Во-вторых, должен быть создан единый центр валютного контроля при РТУ (в нашем случае — СЗТУ), а функциональные отделы по валютному контролю в таможнях региона необходимо упразднить. Это позволит не дублировать работу, а также создать мощный единый штат, состоящий из высококвалифицированных специалистов, все усилия которых будут направлены на защиту валютных интересов региона.
Таким образом, основное взаимодействие будет осуществляться между данным единым центром валютного контроля при СЗТУ и уполномоченным банком, которые будут отчитываться перед своими центральными органами (рис. 4).
у Участник ВЭД (экспортер/] & 1 портер) г
г 1
Црнтр валютного контроля при СЗТУ *- -► Уполномоченный] банк
ч г 1 Г
ГТК России Центральный банк России
Рис. 4. Предлагаемая модель информационного обмена
Таким образом, в соответствии с предложенной схемой основные действия участников информационного обмена будут следующими:
1) участник ВЭД представляет паспорт сделки (ПС) в банк, который принимает его на расчетное обслуживание;
2) участник ВЭД представляет ПС и ГТД на экспортируемые товары в центр валютного контроля при СЗТУ, где на их основе формируется УК;
3) учетная карточка в установленные сроки, (которые будут меньше, чем существующие сейчас, так как обмен информацией будет идти на региональном уровне) передается в банк;
4) уполномоченный банк после поступления выручки на счет возвращает УК в центр валютного контроля при СЗТУ;
5) в центре, специально выделенной группой специалистов, проводится проверка поступивших УК и выявляются нарушения валютного законодательства.
Предложенный вариант таможенно-банковского контроля не является абсолютно новым. На самом деле возможность его применения обсуждается давно и следующий 2002 год должен стать решающим для существующей на сегодняшний день технологии валютного контроля.
Проведенный анализ позволяет сделать следующие основные выводы:
Во-первых, следует признать, что в целом создание системы валютного контроля, в период становления Российской Федерации после распада СССР, себя оправдало. Но в дальнейшем, с изменением экономической ситуации в стране, а также в связи с вступлением в ВТО, система валютного контроля требует переработки, необходима оптимизация технологии валютного контроля, так как современный механизм ее осуществления имеет много нерешенных проблем.
Во-вторых, по-прежнему, острой остается проблема оттока капитала из страны. Этому способствуют несколько причин: а) нет взаимодействия между законом и нормативно-правовыми актами; б) в стране сформировалась организованная сеть недобросовестных хозяйствующих субъектов, специализирующихся на использовании "серых" схем перевода валютных средств за границу, формально прикрываемых внешнеторговыми контрактами.
В-третьих, существующая в настоящее время технология валютного контроля не обеспечивает должной оперативности обмена информацией между органами валютного контроля.
Суть предлоагаемого варианта трансформации современного механизма валютного контроля состоит в следующем:
а) основной обмен информацией должен идти на региональном уровне, а не через ГТК России. Это значительно ускорит процесс, тем более что региональные органы обладают полной информацией об участниках ВЭД своего региона;
6) должен быть создан единый центр валютного контроля при РТУ (в
нашем случае СЗТУ), а функциональные отделы по валютному контролю в таможнях региона упразднить. Это позволит не дублировать работу, а также создать мощный единый штат, состоящий из высококвалифицированных специалистов, все усилия которых будут направлены на защиту валютных интересов региона.
Таким образом, основное взаимодействие будет осуществляться между данным единым центром валютного контроля при СЗТУ и уполномоченным банком, которые будут отчитываться перед своими центральными органами.
Говоря о перспективах развития валютного контроля в целом, надо отметить, что в России сложились два крайних подхода в борьбе с "утечкой" капитала. Один подход, сформулированный российскими неолибералами, заключается в том, что административными мерами бороться с утечкой капитала бессмысленно. По их мнению, надо только улучшать инвестиционный климат в стране и создавать более благоприятные условия для привлечения капитала в Россию. Второй подход, который предлагается наиболее радикальной частью сторонников прямого вмешательства государства в экономику, заключается в том, что ради борьбы с утечкой капитала необходимо резко ужесточить государственный контроль за всеми внешнеэкономическими операциями.
Представляется, что оба эти подхода очень уязвимы. На наш взгляд, нельзя впадать в крайности, а надо придерживаться "золотой середины" с постепенным сдвигом в сторону смягчения валютного контроля, что в первую очередь должно проявиться в снижении процента обязательной продажи части валютной выручки. Следует подчеркнуть важный момент, способствующий переменам политики валютного контроля в нашей стране, а именно вступление в ВТО.
В заключение необходимо отметить тот факт, что задача совершенствования валютного контроля будет актуальна и на ближайшие годы.
