CC BY
102
3.10. ПРОБЕЛЫ В ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ В ТРУДНОЙ ЖИЗНЕННОЙ СИТУАЦИИ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Барков А.В., к.ю.н., доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса
Коломенский государственный педагогический институт
Повышение эффективности законодательства, регламентирующего социальную защиту лиц находящихся в трудной жизненной ситуации, представляется проблемой, решение которой требует системного, комплексного, межотраслевого подхода, поскольку отношения с участием данной категории лиц регулируется нормами различных отраслей права гражданского, семейного, административного и права социального обеспечения. Вместе с тем законодательство в этой области характеризуется высоким уровнем противоречивости, бессистемности, фрагментарности и пробельности, что существенно снижает его эффективность.
Реформирование модели российской социальной политики, декларирующее отказ от патернализма, разгосударствления социальной сферы, формирование рынка социальных услуг диктуют необходимость поиска новых нетрадиционных путей решения проблемы. Учитывая специфику отношений с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, долгое время традиционно считавшихся сферой публичных интересов, тем не менее, полагаем, что эффективность правового регулирования в этой области в значительной степени будет зависеть от использования в первую очередь норм гражданского права, в частности такого института, как договор, мощнейший регулятивный потенциал которого не был в должной мере востребован в период господства административно-командной системы.
Поскольку социальная сфера, как никакая другая, является областью специфического сочетания частных и публичных интересов, в которой в целях повышения эффективности правового регулирования и системного анализа наиболее перспективным представляется выделение особого объекта исследования по следующим основаниям: первое - по предмету и методу правового регулирования (имущественные и личные неимущественные отношения, возникающие в социальной сфере и требующие диспозитивного режима правового регулирования); второе - по субъектному составу (гражданско-правовые отношения с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации).
При этом под трудной жизненной ситуацией мы принимаем ситуацию, которой дано легальное определение в п.4 ст.3 ФЗ РФ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», т. е - это ситуация, «объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и
жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно»1. Представляется, что этот перечень лиц, оставленный законодателем открытым, может быть дополнен такими категориями граждан, как ветераны боевых действий и Вооруженных сил, члены семей погибших в локальных войнах и военных конфликтах и некоторые другие группы граждан, нуждающиеся в социальной адаптации и реабилитации.
По предмету правового регулирования данная классификация позволяет выделить следующие отношения: опеку и попечительство (ст. 31 ГК РФ), патронаж (ст. 41 ГК РФ), отдельно такие формы отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, как приемная семья, детский дом семейного типа и патронатное воспитание (ст. 123 СК РФ), а также так называемое «платное» социальное обслуживание по оказанию социальнобытовых, социально-медицинских и психологических услуг, легально не входящих в перечень социальных услуг, но обладающих специфическими особенностями и вызывающих особый интерес в целях настоящего исследования. Возможно, что перечень этих отношений будет расширен. Следует обратить внимание на то, что ранее в такой постановке вопроса эти отношения системному анализу не подвергались.
Несмотря на то, что нормы права, регулирующие данные отношения, входят в институт различных отраслей права, есть основания предположить, что их объединяет то, что эффективность правового регулирования будет зависеть от того, насколько в этом процессе будет востребован договор, что также обуславливает системный, комплексный характер исследования, актуальность которого в условиях конституционно закрепленной задачи по формированию социального государства не вызывает сомнений.
Из наиболее заметных работ, так или иначе затрагивающих данные проблемы, следует отметить диссертационную работу на соискание ученой степени доктора юридических наук Л.Ю.Михеевой,2 посвященную правовому регулированию опеки и попечительства. Несомненным достоинством исследования является идея о том, что отношения по опеке и попечительству в современных социально-экономических условиях могут быть оптимально урегулированы только договором.
По мнению автора, заключение данного договора связано с достижением соглашения опекуна (попечителя) с муниципальным образованием об осуществлении опеки (попечительства) в течение указанного в нем срока или до отпадения соответствующих условий (п. 2 ст. 157 ГК РФ), безвозмездно или на условиях встречного имущественного предоставления. Предметом этого договора является совершение обязанной стороной (опекуном или попечителем) юридических или (и) фактических действий в пользу подопечного (третьего лица), что позволяет Л.Ю. Михеевой причислить его к разряду договоров об оказании услуг. Таким образом, по ее мнению, опека (попечительство) может основываться как на безвозмездном договоре, так и на договоре возмездного оказания услуг. Исследователь не считает серьезным препятствием то, что договор об опеке (попечительстве) не назван среди отдельных видов обязательств в части второй ГК РФ. Это, по ее мнению, не лишает его права на существование, что следует, в том числе, и из ст. 8 ГК РФ. Можно сказать, что это один из нетипичных договоров. Автор опирается в этом выводе на учение о нетипичных институтах в граж-
1 СЗРФ. - 1995. - № 32. - Ст. 3198.
2 См.: Михеева Л. Ю. Проблемы правового регулирования отноше-
ний в сфере опеки и попечительства: Автореф. дис. ... д.ю.н.- Барна-
ул. 2003.
Барков А. В.
ПРОБЕЛЫ В ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
данском праве (В. А. Ойгензихт, О.Н. Садиков). Отношения опеки и попечительства подлежат регулированию специальными нормами института опеки и попечительства, а при их недостаточности к ним необходимо применять общие положения гражданского законодательства об обязательствах, в том числе положения об ответственности за неисполнение обязательств. К возмездному осуществлению опеки (попечительства) при недостаточности специальных норм института опеки и попечительства должны применяться в субсидиарном порядке правила гл. 39 ГК РФ.
Вслед за Л.Ю.Михеевой И.А.Банников3 утверждает, что договорное правоотношение о передаче ребенка на воспитание в приемную семью представляет собой обязательство по оказанию услуг, носящих ярко выраженный социальный характер, в пользу третьего лица - приемного ребенка, которого безусловно следует отнести к категории лиц, находящихся в тяжелой жизненной ситуации. Его сторонами являются муниципальное образование в лице органа опеки и попечительства и приемный родитель, как стороны обязательства, а также приемный ребенок, как третье лицо. Это правоотношение является возмездным, носит срочный, фидуциарный характер и требует личного исполнения со стороны приемного родителя, т.е. обладает всеми необходимыми признаками гражданско-правового отношения. При этом под договором о передаче ребёнка в приёмную семью автор понимает соглашение органа опеки и попечительства и гражданина (приёмного родителя), по которому исполнитель (приемный родитель) обязуется по заданию заказчика (органа опеки и попечительства) осуществлять воспитание, содержание, образование, представительство и защиту прав и интересов ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей, в течение определённого срока за вознаграждение.
В контексте исследуемых нами проблем также заслуживает внимания позиция С.В.Клименко4, который считает, что конструкция договора возмездного оказания неклинических психологических услуг применима не только к отношениям возмездного оказания услуг, но и к отношениям, возникающим при предоставлении «платной» психологической помощи в рамках социального обслуживания. С. В. Клименко убежден, что отношения по предоставлению «платной» психологической помощи обладают признаками, присущими социальным услугам, являются возмездными и входят в сферу действия гражданского права.
Вместе с тем научных цивилистических исследований, посвященных гражданско-правовому регулированию отношений с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, недостаточно. Роль договора в патронажных и патронатных отношениях должным образом не исследовалась, а отношения по «платному» оказанию социальных услуг вообще ранее не входили в круг вопросов цивилистических монографических исследований, несмотря на то, что специалисты права социального обеспечения, эти отношения безоговорочно относят к предмету гражданского права.
Таким образом, комплексному системному анализу проблемы договорного регулирования удовлетворения имущественных потребностей граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, ранее не подвергались, что обуславливает актуальность настоящего исследования.
3См.: Банников И.А. Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н.-М., 2007.
4 См.: Клименко С.В. Договор возмездного оказания неклинических психологических услуг в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2007.
Следует отметить, что в рамках своего исследования Л.Ю.Михеева подвергает критике существующие правовые понятия и предлагает термины «социальная помощь», «социальное обслуживание», «социальная защита» и «социальное обеспечение», обозначающие способы оказания помощи человеку со стороны государства, заменить более удачным, по ее мнению, термином «социальная забота». Понятие «социальная забота» исследователь предлагает ввести в оборот как родовое по отношению к понятиям «социальная защита», «социальное обеспечение», «социальное обслуживание», «социальная помощь», которое бы более точно отражало новые социально-экономические процессы и роль государства в условиях реформирования модели государственной социальной политики5.
Вместе с тем, проведя семантический анализ этих терминов, считаем, что термин «социальная забота», несмотря на современное и актуальное содержание концепций Л. Ю. Михеевой, мало отличается от устоявшихся понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита» и более соответствует патерналистическому характеру государства, играющему роль «заботливого отца семейства». В настоящее время, с изменением социальной политики меняется и государственная позиция по этому вопросу. В Распоряжении Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р (ред. от 06.06.2002) «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)»6 отмечается, что: «Государственная социальная помощь будет оказываться только малообеспеченным семьям, чей совокупный доход ниже величины прожиточного минимума и находящимся в тяжелой жизненной ситуации. В связи с этим требуют совершенствования процедуры обязательной проверки нуждаемости ее получателей, а также (курсив мой) обязательности использования всех возможностей для самостоятельного преодоления тяжелой жизненной ситуации. Предусматривается постепенное введение контрактной системы, предусматривающей встречные обязательства клиента при получении помощи (трудоустройство, участие в общественных работах, в программах социально - психологической реабилитации и др.)».
В этих условиях, мы предлагаем все эти термины, не отвечающие современным реалям, заменить понятием «социальное сопровождение», как наиболее точным определением, подчеркивающим роль государства в современных условиях по аналогии с термином «психологическое сопровождение», применяемое известным психологом М.Р. Битяновой7. Идеология психологического сопровождения, по её мнению, состоит в том, чтобы не ограждать человека от трудностей, не решать проблему вместо него, а создавать условия для осознанного, свободного выбора им своего жизненном пути. Однако, возможны моменты, когда психолог должен стремительно вмешаться, чтобы помочь клиенту в трудной жизненной ситуации. Полагаем, что деятельность государства в этом направлении имеет много общего с идеологией психологического сопровождения и поэтому должно наиболее точно определяться термином «социальное сопровождение».
5 См.: Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р.П. Мананковой - М.: Волтерс Клувер, 2004. - С.10-11.
6 О программе социально-экономического развития российской Федерации на Среднесрочную перспективу (2002-2004 годы): Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р (ред. от 06.06.2002) // Российская газета. - 2002. - 19 июн.
7 См.: Вачков И.В., Гриншпун И.Б., Пряшников Н.С. Введение в профессию «психолог»: Учеб. пособие / Под ред. И.Б. Гришпуна - М.: Издательство Московского психолого-социального института; Воронеж:
Издательство НПО «МОДЭК», 2004. - С. 153-154.
Поскольку государство на конституционном уровне гарантирует реализацию социальных прав граждан, но порой не имеет возможности обеспечить их материально, то в этих условиях наиболее оптимальным должно стать социальное сопровождение их в случаях нахождения в трудной жизненной ситуации. Не спешить с мелочной заботой, а дать возможность гражданам мобилизовать внутренние силы для самостоятельного выхода из трудной жизненной ситуации. И только в крайнем случае следует вмешаться, чтобы осуществить действенную поддержку.
Правовая модель социального сопровождения направлена на установление оптимального баланса участия государства, общества, личности в ее жизнеобеспечении, гармоничном развитии, повышении качества жизни. Реализация этой идеи предполагает максимальное использование внутреннего ресурса личности для преодоления негативных последствий бедности, снижения социального неравенства и предотвращения социального иждивенчества, а также расширения рынка и повышения качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся социальными услугами.
Представляется, что правовая регламентация этого процесса должна сопровождаться двумя режимами: диспозитивным, предполагающим выбор самостоятельного решения возникших проблем, и императивным - в случае крайней необходимости, то есть невозможности самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Диспозитивному режиму правового регулирования, по нашему мнению, подвергаются отношения в сфере опеки, попечительства, патронажа, патроната, «платное» социальное обслуживание и иные, ранее отмеченные отношения, которые мы выбрали в качестве объекта исследования.
Эти общественные отношения будут урегулированы наиболее оптимально, по нашему мнению, если основанием их возникновения будет договор, который «под влиянием утверждения общечеловеческих гума-
нистических идеалов и принципов, идеи прав человека и ценности личности в современном обществе приобретает сегодня новое, не свойственное для него ранее значе-ние...»8. Правовое регулирование этих отношений мы предлагаем объединить единым родовым понятием «социальное содействие», являющимся составной частью «социального сопровождения».
Особо следует обратить внимание на то, что в социальном сопровождении, помимо государственных учреждений, к сожалению имеющих в настоящее время монополию на оказание социальных услуг, в качестве альтернативы должны участвовать и другие организации, выигравшие конкурс по размещению социального заказа на оказание услуг для государственных нужд, что позволит создать здоровую конкурентную среду на рынке социальных услуг, повысить их качество, безопасность и эффективность.
Таким образом, под социальным содействием мы понимаем деятельность государства, муниципальных образований, юридических и физических лиц по оказанию социальных услуг, связанную с реализацией идеи максимального использования внутреннего ресурса личности, находящейся в трудной жизненной ситуации. При этом под «социальной услугой» понимается деятельность, требующая договорного режима оказания социальнобытовых, социально-медицинских, психолого-
8 Бекленищева И.В. Гражданско-правовой договор: классическая традиция и современные тенденции. - М.: Статут, 2006. - С.8.
педагогических и других услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, вне зависимости от условий её оказания и оплаты9. При таком подходе модель социального содействия способна стать правовой основой формирования полноценного рынка социальных услуг, с которым сегодня связывается решение едва ли ни всех социальных проблем.
В случае крайней необходимости и невозможности справиться самостоятельно с тяжелыми жизненными обстоятельствами лица вправе рассчитывать и на поддержку со стороны государства. Эту группу не менее важных отношений по оказанию социального обеспечения в виде пособий, льгот и материальной помощи мы предлагаем обозначить термином «социальная поддержка». Правовое регулирование этих отношений требует императивного режима, так как поддержка должна оказываться лицу, находящемуся в безвыходной ситуации, незамедлительно.
Таким образом, под «социальной поддержкой» предлагается понимать деятельность государственных и муниципальных органов, физических и юридических лиц, связанную с оказанием помощи в виде социальных пособий, субсидий, жизненно необходимых товаров, а также материальной помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, которые не в состоянии справиться с ней самостоятельно. Особенности правового регулирования этой группы отношений мы не исследуем, так как она составляет, в основном, предмет права социального обеспечения.
«Социальная поддержка» наряду с «социальным содействием» являются базовыми элементами правовой модели социального сопровождения и различаются применением различных режимов правового регулирования. Наиболее эффективным гражданско-правовым средством и основанием социального содействия в решении проблем лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, следует признать договор возмездного оказания социальных услуг. Различные его модификации: договор между исполнителем и публичным субъектом в пользу третьего лица, договор между потребителем и исполнителем услуги с участием третьего лица, публичного субъекта, обуславливает видовое многообразие данных договоров. Среди этих договоров, прежде всего, следует отметить договор об опеке (попечительстве), договор о передаче ребенка в приемную семью, договор социального обслуживания и другие. Введение в научный оборот терминов «социальное сопровождение» и «социальное содействие» позволят более точно выявить особенности договорных отношений по оказанию социальных услуг, обуславливающих специфику этих договорных моделей.
Вместе с тем, особо следует обратить внимание на то, что отношения по социальному содействию, в основном возмездные, основанные на свободе выбора, составляют предмет исследования в рамках специальности 12.00.03 (гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное и частное право) и обладают некоторыми специфическими особенностями, прежде всего связанными с тем, что эти отношения с участием лиц, находящимися в трудной жизненной ситуации, что обуславливает дальнейшие цивилистические исследования в этой области в целях изучения особенностей правового регулирования этих отношений.
9 См.: Барков А.В. Социальное обслуживание в условиях рыночной экономики: современные тенденции и преспективы развития // Трудовое право. - 2006. - № 9. - С. 16-17.
