CC BY
183
3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)
3.1. КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
Барков Алексей Владимирович, д.ю.н., профессор. Должность: профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин. Место работы: Московская академия экономики и права. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена раскрытию идей, содержащихся в авторской концепции правового регулирования рынка социальных услуг, являющейся альтернативой современной российской модели социального обслуживания.
Ключевые слова: рынок социальных услуг, имущественные потребности, социальное сопровождение.
CONCEPTION OF LEGAL REGULATION OF SOCIAL SERVICES MARKET
Barkov Alexey Vladimirovich, Dr of law, professor. Position: professor of civil legal disciplines chair. Place of employment: Moscow Academy of Economics and Law. E-mail: [email protected]
Annotation: The article is devoted to ideas contained in the author's conception of legal regulation of social services market which is an alternative of contemporary Russian model of social service.
Keywords: social services market, property needs, social support.
В настоящее время подавляющее большинство населения России нуждается в оказании социальных услуг. При этом качество государственного социального обслуживания является неудовлетворительным. Налицо необходимость создания эффективного рынка социальных услуг как неотъемлемой части рыночного механизма. Однако формирование правовой модели рынка социальных услуг серьезно затруднено в связи со следующими обстоятельствами.
Во-первых, в полной мере не учитываются наметившиеся изменения в социальной политике, направленные, с одной стороны, на социальную защиту от жесткого воздействия рынка наиболее уязвимых слоев населения, а с другой - на поощрение их экономической активности, способности адаптироваться к рынку. В настоящее время объявлено о качественно новом векторе развития российской социальной политики - «политики социального развития», связанной с появлением нового субъекта - гражданина, который был раньше только ее объектом. В этих условиях концепция правового регулирования рынка социальных услуг, органично вписывающаяся в государственный национальный проект «Здоровье», остро нуждается в новых идеях, которые отсутствуют в концепции современной правовой модели социального обслуживания, основанной на идеологии государственного патернализма. Однако адекватной сегодняшнему дню идеологии правового регулирования рынка социальных услуг не существует, что катастрофически сказывается на здоровье нации.
Во-вторых, отсутствует правовая база рынка социальных услуг, так как современное законодательство о
социальном обслуживании несостоятельно. В нем содержится множество пробелов и противоречий, отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и безопасности социальных услуг, гарантий и способов их предоставления, ответственности за их несоблюдение. Потенциал гражданско-правовых средств регулирования отношений по оказанию социальных услуг не востребован, что крайне негативно влияет на развитие законодательства в этой сфере, которое нуждается в серьезной корректировке.
В-третьих, на рынке социальных услуг доминирующее положение занимают государственные социальные учреждения. Механизм ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» не обеспечивает равных условий доступа негосударственных и государственных организаций на данный рынок и поэтому нуждается в совершенствовании. Тенденции развития правового института негосударственных некоммерческих организаций в качестве альтернативы государственным субъектам рынка социальных услуг в должной мере не исследованы.
В-четвертых, объектом отношений по оказанию услуг в сфере социального обслуживания являются материальные блага, правовая природа которых до настоящего времени остается предметом научных дискуссий. Сложность решения вопроса обусловливается тем, что, по мнению некоторых исследователей, социальная услуга не может быть признана категорией рыночного товарообмена. При этом отрицается возможность решения важнейшей государственной задачи -создания рынка социальных услуг, что свидетельствует об отсутствии единства среди ученых во взглядах на концепцию его правового регулирования.
Таким образом, формирование современной научной концепции правового регулирования рынка социальных услуг является острой юридической проблемой, от решения которой в немалой степени зависит успех всех социально-экономических преобразований в Российской Федерации, в государстве, конституционно провозглашенном правовым и социальным.
Отправной точкой исследования является тезис о том, что экономические и правовые основы современной правовой модели социального обслуживания, заложенные еще в советский период, не способны ликвидировать дисбаланс между обязательствами государства и его финансовыми возможностями. В связи с этим в качестве ее альтернативы предлагается оригинальная модель социального сопровождения, научнотеоретическая база которой содержится в авторской инновационно-правовой концепции рынка социальных услуг.
Оригинальность концепции заключается в новаторском подходе к решению проблемы правового регулирования рынка социальных услуг, имеющей комплексный межотраслевой характер, путем выделения для анализа группы частноправовых имущественных (гражданских и семейных) отношений по удовлетворению потребностей в социальных услугах, объединенных общим системообразующим признаком - участием в них лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Исходя из легального определения категории лиц, на-
ходящихся в трудной жизненной ситуации, содержащегося в различных правовых актах, анализу подлежали частноправовые имущественные отношения с участием прежде всего одиноких пожилых людей и инвалидов, не способных к самообслуживанию, детей, оставшихся без попечения родителей, то есть недееспособных, ограниченно дееспособных и лиц, нуждающихся в установлении опеки, попечительства и патронажа, имеющие специфический правовой режим, отличный от обычного гражданско-правового режима по удовлетворению потребностей граждан в услугах.
Учитывая, что общественные отношения с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, регламентируются нормами различных отраслей права: права социального обеспечения, административного, гражданского и семейного права, при формировании концепции правового регулирования рынка социальных услуг в развитие доктрины имущественных потребностей Н.А. Баринова1 исходили из того, что наиболее эффективным инструментом регулирования имущественных отношений являются гражданско-правовые средства удовлетворения потребностей в социальных услугах. Вместе с тем в процессе правового регулирования отношений по удовлетворению имущественных потребностей в социальных услугах ставилась задача оптимизации частных и публичных интересов. Данный методологический подход позволил сделать ряд следующих выводов, раскрывающих авторскую концепцию правового регулирования рынка социальных услуг.
1. Эффективность механизма правового регулирования данного рынка обусловливается результативным воздействием на имущественные отношения по оказанию социальных услуг цивилистическим инструментарием (правосубъектные, вещно- и обязательственноправовые средства и ответственность), составляющим его основу, в оптимальном сочетании с публичноправовыми средствами в целях социального содействия лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Разработан механизм правового регулирования, выявлены правовая природа социальных услуг, сфера и пределы их предоставления, предложена авторская классификация социальных услуг и даны рекомендации по повышению их качества. Определены перспективы и тенденции развития правового института социального обслуживания в направлении сближения с материнской отраслью гражданского права.
2. Выявлены особенности рынка социальных услуг как объекта правового регулирования, дано его определение и структура:
а) концепция социального содействия, представляющая собой правовую основу рынка социальных услуг, регламентирующая деятельность государства, муниципальных образований, юридических и физических лиц по оказанию социальных услуг, связанную с реализацией идеи максимального использования внутреннего ресурса лица, находящегося в трудной жизненной ситуации;
б) объекты - социальные услуги, рассматриваемые автором как родовое понятие, объединяющее социально-медицинские, социально-бытовые, социальнопсихологические, социально-юридические, социальностраховые и другие материальные блага, отвечающие требованиям гражданско-правовой услуги, то есть представляющие собой деятельность или действия,
1 См.: Баринов Н.А. Избранные труды. М.: НОРМА, 2012. С. 572 и далее.
требующие договорного режима вне зависимости от условий ее оказания и оплаты в целях социального содействия лицу в преодолении трудной жизненной ситуации;
в) субъекты - услугополучатели (лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации) и услугодатели (предприниматели, юридических лица различной организационно-правовой формы, но в первую очередь в соответствии со спецификой отношений некоммерческих организаций, оказывающие социальные услуги и действующие на рынке не для извлечения прибыли, а с целью реализовать уставные задачи по социальному содействию потребителям этих услуг).
3. Обосновывается вывод о существовании особого рода обязательств в сфере удовлетворения имущественных потребностей граждан в услугах, объединяемых: а) субъектным составом (лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации); б) спецификой предмета договора (оказание социальных услуг); в) специфической социальной направленностью, связанной с мобилизацией внутреннего ресурса личности в преодолении трудной жизненной ситуации, - которые включают в себя группу договоров: об осуществлении опеки и попечительства; о приемной семье; о патро-натной семье (патронате, патронатном воспитании).
Специфическая социальная направленность этих отношений, объединяемая концепцией социального содействия, позволяет классифицировать их в единую группу - «договоров социального содействия». Эти договорные правоотношения представляют собой обязательство об оказании социальных услуг в пользу третьего лица. Его сторонами являются муниципальное образование в лице органа опеки и попечительства, опекун (попечитель, приемный родитель, патро-натный воспитатель) и подопечный как третье лицо. Это комплексный договор, состоящий из гражданско- и семейно-правовых элементов, срочный, возмездный, фидуциарный, требующий личного исполнения со стороны опекуна.
4. Выделение договоров социального содействия обусловливается необходимостью законодательного совершенствования их правового режима и позволяет оптимизировать отношения в сфере оказания социальных услуг без встречного имущественного представления. Необходимо легализовать конструкцию договора социального содействия детям, оставшимся без попечения родителей, как соглашение между организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и органом опеки и попечительства в пользу третьего лица - ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации.
5. Неоднородность субъектного состава позволяет выделить в группе договоров социального содействия две разновидности: а) детям, оставшимся без попечения родителей; б) дееспособным лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Наиболее эффективной моделью отношений по оказанию услуг дееспособному лицу, находящемуся в трудной жизненной ситуации, является договор социального содействия между этим лицом и исполнителем (учреждением социальной защиты) с участием третьего лица - публично-правового образования (органа опеки и попечительства). Оптимальным основанием для возникновения этих отношений признается конкурс на проведение социального заказа.
6. Наличие в гражданско-правовых отношениях специфического субъекта - лица, находящегося в трудной жизненной ситуации, - существенно влияет на измене-
ния правового режима отношений с его участием, которые обозначаются как «элементы социального содействия». Данный подход позволяет выделить в сфере оказания услуг группу договоров с элементами режима социального содействия: а) договор возмездного оказания услуг; б) договор поручения; в) договор доверительного управления имуществом; г) договор агентирования; д) договор личного (добровольного социального) страхования; е) договор пожизненного содержания с иждивением.
Обоснованность выделения этой группы договоров в системе гражданских договоров обусловливается тем, что их юридическому режиму присущи следующие черты: а) специфическая направленность договора на достижение экономического и социального результата (социальное содействие в преодолении лицом трудной жизненной ситуации), возможный непредпринимательский характер отношений; б) их особый субъектный состав (обязательное участие лица, находящегося в трудной жизненной ситуации, а также обязательное или в ряде случаев возможное участие публичного образования в качестве стороны договора); в) предметом договоров является оказание социальных услуг; г) фидуциарный, возможный безвозмездный и неэквивалентный характер исследуемых договорных обязательств; д) иные особые требования, предъявляемые законодательством к договорным отношениям в данной сфере (публичность договоров; заключение договоров путем присоединения; обязательная нотариальная форма или письменное разрешение органов опеки и попечительства для некоторых из них и др.) и обычаями делового оборота (требования к сертификации и стандартизации социальных услуг, устанавливаемые саморегулируемыми организациями услугодателей социальных услуг).
7. В ряде гражданско-правовых обязательств, не входящих в группу договоров по оказанию услуг, также выявлен особый правовой режим - с элементами социального содействия лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации. В договорах дарения, мены, купли-продажи, аренды имущества, принадлежащего подопечному на праве собственности и отчуждение которого возможно в исключительных случаях, легально устанавливается специфический правовой режим, который заключается в необходимости получения предварительного письменного разрешения органов опеки и попечительства и в особенностях ответственности в случае нарушения этого требования.
8. Применение договорного режима социального содействия к различным обязательственным отношениям по оказанию услуг позволяет смоделировать уникальные модификации данных договоров. Разновидностью агентского договора может стать конструкция договора социального агентирования, которая в случае ее легального закрепления будет обладать по сравнению с договором поручения несомненными преимуществами (длящийся характер, осуществление юридических и фактических действий), а участие в этих отношениях органов опеки и попечительства в качестве стороны договора позволит применить к ним правовые нормы о социальном заказе. Оптимальным договор социального агентирования признается в сфере правового регулирования патронажных отношений. Он относится к договорам социального содействия дееспособным лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации.
9. Договор пожизненного содержания с иждивением в структуре Гражданского кодекса РФ необоснованно
расположен вслед за группой договоров (купли-продажи, мены, дарения), правовой результат которых направлен на передачу имущества, по аналогии с советским гражданским законодательством, где этот договор рассматривался как разновидность договора купли-продажи. В настоящее время нет препятствий для отнесения договора пожизненного содержания с иждивением к группе обязательств по оказанию услуг, так как волеизъявление лица, находящегося в трудной жизненной ситуации, связывается прежде всего с потребностью в получении содержания в виде социальных услуг, а не с передачей жилого недвижимого имущества, которую следует рассматривать как встречное представление за оказанные услуги.
10. Обоснованы научно-практические рекомендации, которые учитываются при разработке авторской концепции проекта ФЗ «О социальных услугах», на некоторые из которых предлагается обратить внимание:
а) обязательное лицензирование всех видов деятельности, связанных с осуществлением социального обслуживания;
б) нормативное закрепление необходимости создания саморегулируемых организаций как правового средства организации и контроля в сфере оказания социальных услуг; наделение их распорядительными, нормотворческими полномочиями и возможностью поощрения вступления в них лицензированных субъектов; отнесение к их компетенции защиты интересов услугодателей, содействие повышению уровня их профессиональной подготовки, помощь в создании и разработке образовательных программ по профессиональному обучению специалистов, принятие и контроль за исполнением стандартов в области оказания социальных услуг, создание свода этических норм, принятие участия в разработке типовых договоров по оказанию социальных услуг;
в) обеспечение гарантии защиты имущественных прав потребителей социальных услуг посредством обязательного страхования гражданской ответственности субъектов, осуществляющих данный вид деятельности;
г) легальное закрепление правовой конструкции социального агентирования, в которой следует легализовать солидарную ответственность органов опеки и попечительства и помощника за вред, причиненный здоровью лицу, нуждающемуся в патронаже, в случае признания ненадлежащего контроля за исполнителем, оказывающим социальные услуги;
д) легальное обеспечение ответственности в договорных отношениях публичного образования за просрочку исполнения обязательства по оказанию социальных услуг перед исполнителем услуги в случаях, если оно выступает в качестве плательщика за услуги.
Вместе с тем следует обратить внимание на то, что, по мнению ряда российских и зарубежных ученых, проблема обеспечения социально-имущественных потребностей, в том числе лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в социальных услугах в настоящее время может быть решена только с помощью социального предпринимательства2, переживающего во многих странах новый исторический этап развития, связанный с тем, что во многих современных правопо-рядках оно рассматривается как продолжение государственной социальной политики, направленное на
2 См.: Гришина Я.С. Социальное предпринимательство как инно-
вационно-правовая модель обеспечения социально-
имущественных потребностей: монография. Саратов, изд-во «Сло-
во», 2012 г. 164 с.
решение различных проблемных вопросов, от экологических до защиты социально уязвленных слоев общества. Отмечается, что популярность данной идеи вызвана тем, что социальное предпринимательство «соединяет в себе страсть к социальной миссии со свойственной бизнесу дисциплиной, инновацией и ре-шительностью»3. «Наше время созрело для того, чтобы решать социальные проблемы «предпринимательскими» средствами»4. В современной теории эта идея рассматривается как социальная инновация «течение «постиндустриальной филантропии», предполагающее активность людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В целом соглашаясь с общей тенденцией отказа от государственного патернализма, в то же время полагаем, что в условиях российской действительности полностью копировать мировые подходы к решению социальных проблем, не учитывая богатый отечественный опыт, преждевременно. К сожалению, в любом обществе есть социально незащищенные граждане -пожилые одинокие люди, дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды, которые нуждаются в поддержке государства и справиться с трудной жизненной ситуацией самостоятельно не могут. В связи с этим «социальное предпринимательство», представляемое как универсальный механизм решения социальных проблем, альтернативный государственному5, полностью заменить существующую государственную систему социальной защиты населения не в состоянии.
В связи с этим более продуктивной идеологией, способной выступить альтернативой как государственному патернализму, так и «социальному предпринимательству», может стать оригинальная авторская Концепция «социального сопровождения». Полагаем, что деятельность современного социального государства в этом направлении имеет много общего с идеей психологического сопровождения, базирующейся на научных разработках известного российского психолога М. Р. Битяновой6. Идеология психологического сопровождения состоит в том, чтобы не ограждать человека от трудностей, а создавать условия, используя внутренний потенциал личности, для осознанного, свободного выбора им своего жизненного пути. В связи с этим, на взгляд автора, концепцию рынка социальных услуг целесообразно строить на этой идеологической основе.
Позитивной стороной предложенной модели «социального сопровождения» является то, что она позволяет сохранить достоинства современной модели социального обеспечения, основанной на императивных началах (в концепции данным отношениям присвоено название «социальная поддержка»), и при этом усиливает ее частноправовыми средствами регламентирования отношений, требующих дозволительного режима регулирования, без чего в силу объективных обстоятельств формирование рыночного механизма невозможно. Правовое регулирование этих отношений автор предлагает объединить в родовое понятие «социальное содействие», являющееся наряду с «соци-
3 См.: Цитата приведена по М. Баталина, А. Московская, Л. Тара-дина. Обзор опыта и концепции социального предпринимательства с учетом возможности его применения в современной России. М.: ГУ ВШЭ, 2008 г. С. 3.
4 См.: Там же С.4.
5 См.: Гришина Я.С. Там же. С. 38 и далее.
6 См.: Введение в профессию «психолог»: учебное пособие // И.В. Вачков, И.Б. Гриншпун, Н.С. Пряжников; под ред. И.Б. Гриншпуна. М.: Изд-во МПСИ; Воронеж: Изд-во НПО «МОДЭК», 2004. С. 153154.
альной поддержкой» составной частью «социального сопровождения», специфика которого обусловливается особенностями воздействия частноправовых и публично-правовых средств и межотраслевым характером законодательства7. Методологической базой авторской концепции являются теория гражданско-правовых средств удовлетворения имущественных потребностей граждан, разработанная Н.А. Бариновым8, и теории конвергенции Н.М. Коршунова9 и оптимизации межотраслевых связей, предложенная М.Ю. Челышевым10, творчески развиваемые автором в концепции правового регулирования рынка социальных услуг.
Список литературы:
Баринов Н.А. Избранные труды / Н.А. Баринов. М.: НОРМА, 2012. 608 с.
Гришина Я.С. Социальное предпринимательство как инновационно-правовая модель обеспечения социальноимущественных потребностей: монография / Я.С. Гришина. Саратов: Изд-во «Слово», 2012. 164 с.
Баталина М. Обзор опыта и концепции социального предпринимательства с учетом возможности его применения в современной России / М. Баталина, А. Московская, Л. Тарадина. М.: ГУ ВШУ, 2008. 84 с.
Вачков И.В. Введение в профессию «психолог»: учебное пособие / И.В. Вачков, И.Б. Гриншпун, Н.С. Пряжников; под ред. И.Б. Гриншпуна. М.: МПСИ; Воронеж: МОДЭК, 2004. 464 с.
Баринов Н.А. Имущественные потребности и гражданское право / Н. А. Баринов. Саратов: изд-во Саратовского университета, 1997. 191 с.
Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики / Н.М. Коршунов. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 240 с.
Челышев М.Ю. Концепция оптимизации межотраслевых связей гражданского права: постановка проблемы / М.Ю. Челышев. Казань: КГУ, 2006. 160 с.
Literature list:
Barinov N. A. Izbrannyye trudy / N. A. Barinov. M.: NORMA, 2012. 608 s.
Grishina Ya. S. Sotsialnoye predprinimatelstvo kak innovat-sionno-pravovaya model obespecheniya sotsialno-imushchestvennykh potrebnostey: monografiya / Ya. S. Grishina. Saratov: Izd-vo «Slovo», 2012. 164 s.
Batalina M. Obzor opyta i kontseptsii sotsialnogo predprini-matelstva s uchetom vozmozhnosti yego primeneniya v so-vremennoy Rossii / M. Batalina, A. Moskovskaya, L. Taradina. M.: GU VShU, 2008. 84 s.
Vachkov I. V. Vvedeniye v professiyu «psikholog»: ucheb-noye posobiye / I. V. Vachkov, I. B. Grinshpun, N. S. Pryazh-nikov; pod red. I. B. Grinshpuna. M.: MPSI; Voronezh: MODEK, 2004. 464 s.
Barinov N. A. Imushchestvennyye potrebnosti i grazhdan-skoye pravo / N. A. Barinov. Saratov: izd-vo Saratovskogo universiteta, 1997. 191 s.
Korshunov N. M. Konvergentsiya chastnogo i publichnogo prava: problemy teorii i praktiki / N. M. Korshunov. M.: Norma: INFRA-M, 2011. 240 s.
Chelyshev M. Yu. Kontseptsiya optimizatsii mezhotra-slevykh svyazey grazhdanskogo prava: postanovka problemy / M. Yu. Chelyshev. Kazan: KGU, 2006. 160 s.
7 См.: Там же. С. 24.
8 См.: Баринов Н.А. Имущественные потребности и гражданское право. Саратов: изд-во Саратовского университета, 1997. С. 65-66.
9 См.: Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 240 с
10 См.: Челышев М.Ю. Концепция оптимизации межотраслевых связей гражданского права: постановка проблемы. Казань: КГУ, 2006. С. 6-7.
