CC BY
168
34
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2014, № 3 (2), с. 34-37
УДК 347
ИННОВАЦИОННО-ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ: ОБСУЖДАЕМ ПРОЕКТ ФЗ «ОБ ОСНОВАХ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
© 2014 г. А.В. Барков
Московская академия экономики и права [email protected]
Поступила в редакцию 2.10.2014
В условиях обсуждения проекта ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» рассматривается принципиально новый подход, предлагаемый законодателем для регулирования отношений по предоставлению социальных услуг. Обосновывается, что предложенную модель механизма правового регулирования следует рассматривать в качестве инновационно-правовой конструкции отношений по предоставлению социальных услуг.
Ключевые слова: инновационно-правовая конструкция, договор о предоставлении социальных услуг, рынок социальных услуг.
В настоящее время в России в научном сообществе активно подвергается общественной экспертизе проект ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [1]. Легализация настоящего законопроекта предполагает концептуально новый инновационный подход к оказанию социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Если ранее договорное оказание социальных услуг рассматривалось лишь в сфере негарантированных, дополнительных возмездных отношений, то сегодня законодатель прислушался к научно-практическим рекомендациям, содержащимся в оригинальной концепции правового регулирования рынка социальных услуг, и авторскому разработанному проекту ФЗ «О социальных услугах» [2, с. 472-491], посчитав уместным применить договорную модель ко всем формам социального обслуживания. Представляется, что предложенную законодателем модель регламентации отношений по предоставлению социальных услуг можно квалифицировать как инновационно-правовую конструкцию, что обусловливает актуальность рассмотрения вопроса о ее новаторском содержании.
В ст. 23 Законопроекта отмечается, что «Социальные услуги гражданину предоставляются на основании договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных услуг и получателем социальных услуг либо его законным представителем, по результатам оценки индивидуальной нужда-
емости гражданина в социальных услугах». К существенным условиям данного договора законодатель отнес условия, содержащиеся в индивидуальной программе предоставления социальных услуг (п. 2 ст. 23). Индивидуальная программа в некоторой степени представляет собой до момента заключения договора организационные правоотношения (организационный договор) [3]. В ст. 22 Законопроекта дается пояснение, что под «Индивидуальной программой предоставления социальных услуг» понимается «документ, определяющий виды, условия, сроки, стоимость предоставления гражданину социальных услуг, условия и размер их оплаты, содержащий в виде приложения перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг из числа включенных в реестр поставщиков субъекта Российской Федерации». Следовательно, существенными условиями договора о предоставлении социальных услуг являются виды, условия, сроки, стоимость предоставления гражданину социальных услуг, условия и размер их оплаты.
Данная программа для гражданина либо его законного представителя носит рекомендательный характер, однако для поставщика - обязательный даже в случае безвозмездного оказания социальных услуг, установленных п. 2 ст. 31 Законопроекта. При этом социальные услуги оказываются бесплатно всем льготными категориями лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Однако поставщик вправе получить компенсацию за оказание социальных услуг в
размере и порядке, определенном нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации. Таким образом, бесплатной социальная услуга является только для лиц, имеющих на это право (пп. 1-5 п. 2 ст. 37). Для поставщика социальных услуг, к которым Законопроект относит все виды юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по социальному обслуживанию (п. 4 ст. 3), оказание данных услуг является возмездным, поскольку оплата их осуществляется из средств бюджетной системы Российской Федерации и других законных источников финансового обеспечения социального обслуживания (ст. 36). В связи с этим частноправовая договорная природа данных отношений сомнению не подлежит.
Существенные условия договора о предоставлении социальных услуг формируются «по результатам оценки индивидуальной нуждаемости» (п. 1 ст. 23), необходимой для определения трудной жизненной ситуации и (или) предупреждения причины ее возникновения (п. 7 ст. 3). При определении нуждаемости в социальных услугах учитывается: а) потребность в постоянной, периодической или разовой посторонней помощи вследствие частичной или полной утраты способности к самообслуживанию и (или) самостоятельному передвижению; б) наличие или отсутствие совместно проживающих родственников (иных членов семьи) либо иных лиц, которые обязаны в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечить им помощь и уход, попечение несовершеннолетних; в) психологическое состояние, представляющее опасность для жизни или здоровья; г) доходы и жилищные условия граждан, совместно проживающих с ними родственников (иных членов семьи) либо иных лиц, которые обязаны в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечить им помощь и уход, попечение несовершеннолетних; д) иные (дополнительные) условия, определяющие индивидуальную нуждаемость граждан в социальных услугах, устанавливаемые нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 21). Следовательно, существенные условия договора по предоставлению социальных услуг для каждой категории нуждающихся могут обладать определенной спецификой, что является особенностью данных видов договоров, которые следует квалифицировать как договоры социального содействия.
Выделение договоров социального содействия различным категориям граждан, находя-
щимся в трудной жизненной ситуации, обусловливается необходимостью законодательного совершенствования их правового режима. Обоснованность выделения этой группы договоров в системе договоров обусловливается тем, что их юридическому режиму присущи следующие черты: а) специфическая направленность договора на достижение экономического и социального результата (социальное содействие в преодолении лицом трудной жизненной ситуации), возможный непредпринимательский (социально-предпринимательский) характер отношений; б) их особый субъектный состав (обязательное участие лица, находящегося в трудной жизненной ситуации, а также обязательное или в ряде случаев возможное участие публичного образования в качестве стороны договора); в) предметом договоров является оказание социальных услуг; г) фидуциарный, возможный безвозмездный и неэквивалентный характер исследуемых договорных обязательств; д) иные особые требования, предъявляемые законодательством к договорным отношениям в данной сфере (публичность договоров; заключение договоров путем присоединения; обязательная нотариальная форма или письменное разрешение органов опеки и попечительства для некоторых из них и др.) и обычаями делового оборота (требования к сертификации и стандартизации социальных услуг, устанавливаемые саморегулируемыми организациями услугодателей социальных услуг) [2, с. 397].
В проекте Федерального закона договор о предоставлении социальных услуг (договор социального содействия) предполагается заключать между поставщиком социальных услуг и получателем социальных услуг либо его законным представителем. К сожалению, в отношении детей-сирот, детей-инвалидов и детей, оставшихся без попечения родителей, то есть несовершеннолетних недееспособных граждан, предложенная Законопроектом конструкция неэффективна. Поставщик социальной услуги (учреждение социального обслуживания) выступает одновременно и представителем данных несовершеннолетних лиц, а получатель не может быть стороной договора, поскольку недееспособен. Поэтому оптимальной конструкцией может быть только договор между социальным учреждением и органом опеки и попечительства в пользу третьего лица [4] - подопечного ребенка. Данное предложение должно найти отражение в обсуждаемом Проекте.
Еще одним несомненным достоинством данного Законопроекта является отнесение к основным принципам социального обслуживания
36
А.В. Барков
населения принцип социального сопровождения получателя социальных услуг. Ценность данного принципа заключается в том, что в условиях формирования рынка социальных услуг в Российской Федерации объявлено о качественно новом векторе развития российской социальной политики - «политики социального развития» [5], содержание которой не должно ограничиваться выплатой пособий и финансированием социальных учреждений.
Ранее при формировании концепции правового регулирования рынка социальных услуг, развивая взгляды Л.Ю. Михеевой [6], одной из первых обратившей внимание на несоответствие современной модели социальной защиты российского населения концепции социального государства, автор пришел к выводу, что вводимый исследователем в научный оборот термин «социальная забота» мало отличается от подвергнутых Л.Ю. Михеевой критике понятий: «социальная помощь», «социальное обслуживание», «социальная защита» и «социальное обеспечение» - и в не меньшей мере соответствует патерналистскому характеру государства. В связи с этим предлагалось все эти термины, не отвечающие современным реалиям, заменить наиболее точным понятием - «социальное сопровождение», подчеркивающим роль государства в современных условиях, по аналогии с термином «психологическое сопровождение», применяемое известным психологом М.Р. Битя-новой. Идеология психологического сопровождения состоит в том, чтобы не ограждать человека от трудностей, а создавать условия, используя внутренний потенциал личности, для осознанного, свободного выбора им своего жизненного пути.
Деятельность современного социального государства в сфере оказания социальных услуг, по нашему мнению, имеет много общего с идеей психологического сопровождения, и в связи с этим концепцию рынка социальных услуг целесообразно строить на этой идеологической основе. Речь шла о качественном изменении подхода к механизму правового регулирования отношений, в результате которых гражданин становился не объектом, а субъектом социальной политики с платежеспособным спросом на качественные социальные услуги. При данном подходе правовая регламентация процесса социального сопровождения должна обеспечиваться двумя режимами: императивным - в случае невозможности самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией, и диспозитивным, предполагающим выбор самостоятельного решения возникших проблем.
В первом случае нуждающееся лицо, находящееся в трудной жизненной ситуации, вправе рассчитывать на поддержку со стороны государства. Эту группу правовых инструментов по оказанию социального обеспечения в виде пенсий, социальных пособий, компенсационных выплат, льгот и материальной помощи автор предлагал обозначить термином «социальная поддержка». Во втором случае отношения по удовлетворению имущественных потребностей в социальных услугах, правовое регулирование которых построено на диспозитивных началах и связано с мобилизацией внутреннего потенциала личности в преодолении трудной жизненной ситуации, составляет группу правовых средств, обозначаемых понятием «социальное содействие». В этом случае государство выступает как законодатель и посредник, что диктуется необходимостью сокращения прямых бюджетных расходов. «Социальное содействие», являющееся наряду с «социальной поддержкой» составной частью «социального сопровождения», специфика которого обусловливается особенностями воздействия частноправовых и публично-правовых средств и межотраслевым характером законодательства. Позитивной стороной предложенной модели «социального сопровождения» как альтернативы существующей модели является то, что она позволяет сохранить достоинства современной модели социального обеспечения, основанной на императивных началах, и при этом усиливает ее частноправовыми средствами регламентирования отношений, требующих дозволительного режима регулирования, без чего в силу объективных обстоятельств формирование рыночного механизма невозможно. Введение в научный оборот термина «социальное сопровождение» не только позволит сформулировать представление о правовых основах формирования рынка социальных услуг, но и обосновать новое научное направление - социальное содействие лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации [7, с. 11].
Представляется, что в Законопроекте в полной мере нашла отражение авторская концепция социального сопровождения. Законопроект проникнут идеей мобилизации внутреннего ресурса в преодолении трудной жизненной ситуации и отказа от иждивенчества, предполагающей использование договорного инструментария. Эти отношения, связанные с исполнением договора о предоставлении социальных услуг, соответствуют идеологии социального содействия. В то же время при предоставлении гражданам, находящимся в трудной жизненной си-
туации, срочных социальных услуг в целях неотложной помощи разового характера договор о предоставлении социальных услуг не заключается (п. 4 ст. 23 Законопроекта). Это и понятно, поскольку в соответствии с идеологией социальной поддержки срочная помощь требует императивного правового режима и оказывается лицам, которые уже не в состоянии самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией.
Таким образом, несмотря на обоснованную критику ряда положений законопроекта «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [см., например: 8, 9], концептуально законопроект, предполагающий договорную форму отношений по предоставлению социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, выгодно отличается от действующих законов, содержащих правовые основы современной модели социального обслуживания. Данный законопроект, несомненно, будет способствовать развитию рынка социальных услуг в условиях формирования правовой модели социального предпринимательства.
Список литературы
1. Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: Проект Федерального
закона ГД ФС РФ от 30 марта 2013 года № 249303-6 // Интернет-портал «Право.ру». URL: http://docs. pravo.ru/document/view/32393053/34588464/ (дата обращения 15.12.2013
2. Барков А.В Цивилистическая концепция правового регулирования рынка социальных услуг: Монография. М.: Юрист, 2008. 494 с.
3. Морозов С.Ю. Механизм организации правовых связей посредством организационных отношений // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. № 3. С. 188-198.
4. Кулаков В.В. Формы участия третьих лиц в обязательстве // Российский судья. 2009. № 7. С. 18-24.
5. Кузьмин В. Все вокруг человека // Российская газета. 2008. 16 января.
6. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 1-11.
7. Барков А.В. Рынок социальных услуг: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. 60 с.
8. Мачульская Е.Е. Основы социального обслуживания: обсуждение нового законопроекта // Законодательство. 2013. № 11. С. 50-55.
9. Зубарев С.М. К вопросу о совершенствовании правовой основы государственного управления в социальной сфере: обсуждаем проект Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6. С. 31-34.
AN INNOVATIVE LEGAL STRUCTURE OF RELATIONS FOR PROVIDING SOCIAL SERVICES: DISCUSSING THE DRAFT FEDERAL LAW "ON THE PRINCIPLES OF SOCIAL SERVICES IN THE RUSSIAN FEDERATION"
A. V. Barkov
In the context of the discussion of the draft Law "On the principles of social services in the Russian Federation", a fundamentally new approach proposed by the legislator to regulate the relations in the provision of social services is considered. It is proved that the proposed model for the mechanism of legal regulation should be regarded as an innovative legal structure of relations for providing social services.
Keywords: innovative legal structure, contract for the provision of social services, social services market.
Referemes
1. Ob osnovah social'nogo obsluzhivanija naselenija v Rossijskoj Federacii: Proekt Federal'nogo zakona GD FS RF ot 30 marta 2013 goda № 249303-6 // Internetportal «Pravo.ru». URL: http://docs.pravo.ru/ document/view/32393053/34588464/ (data obrashhenija 15.12.2013
2. Barkov A.V Civilisticheskaja koncepcija pravo-vogo regulirovanija rynka social'nyh uslug: Monografija. M.: Jurist, 2008. 494 s.
3. Morozov S.Ju. Mehanizm organizacii pravovyh svjazej posredstvom organizacionnyh otnoshenij // Vestnik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki. 2011. № 3. S. 188-198.
4. Kulakov V.V. Formy uchastija tret'ih lic v objazatel'stve // Rossijskij sud'ja. 2009. № 7. S. 18-24.
5. Kuz'min V. Vse vokrug cheloveka // Rossijskaja gazeta. 2008. 16 janvarja.
6. Miheeva L.Ju. Opeka i popechitel'stvo: teorija i praktika. M.: Volters Kluver, 2004. S. 1-11.
7. Barkov A.V. Rynok social'nyh uslug: pro-blemy pravovogo regulirovanija: Avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2009. 60 s.
8. Machul'skaja E.E. Osnovy social'nogo obsluzhivanija: obsuzhdenie novogo zakonoproekta // Zakonodatel'stvo. 2013. № 11. S. 50-55.
9. Zubarev S.M. K voprosu o sovershenstvova-nii pravovoj osnovy gosudarstvennogo upravlenija v social'noj sfere: obsuzhdaem proekt Federal'nogo zakona «Ob osnovah social'nogo obsluzhivanija naselenija v Rossijskoj Federacii» // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2013. № 6. S. 31-34.
