CC BY
79
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.518
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В НАЧАЛЕ XX ВЕКА
© 2013 Гугасари Е.С.
Санкт-Петербургский университет МВД России
В статье осуществлен ретроспективный анализ законодательного обеспечения антитеррористической деятельности органов государственной власти и правоохранительных структур Российской империи в начале XX в.
The author of the article gives the retrospective analysis of the legislative ensuring the antiterrorist activity of the state authorities and law-enforcement structures of the Russian Empire in the beginning of the 20th century.
Ключевые слова: Российская империя, антитеррористическая деятельность, чрезвычайное законодательство.
Keywords: Russian Empire, anti-terrorist activity, emergency legislation.
В деле эффективной разработки любой научной проблемы важную роль играет изучение истории вопроса, поскольку известно, что исторический подход позволяет лучше понять современные проблемы, дает
возможность вычленить закономерности развития теории и практики, выявляемые не в полном объеме без ретроспективного анализа. Это относится и к исследованию вопросов, касающихся формирования эффективной антитеррористической правовой
политики, поскольку уже со второй четверти XIX в. терроризм стал занимать довольно важное место в политической истории России, как одно из основных, хотя и крайних, средств достижения политических целей.
История революционного движения в России тесно переплетена с практикой организации терактов, и потому в
условиях волны терроризма, захватившей современный мир, его изучение приобретает дополнительную
актуальность. Оно позволяет определить причины терроризма, тенденции его развития, способы борьбы с ним. К тому же опыт террористического
сопротивления режиму может быть востребован для определения принципов функционирования самой
государственной системы.
В этой связи исследование приоритетных направлений
антитеррористической правовой
политики российского государства имеет важное значение как для теории юридической науки, так и для практической деятельности органов внутренних дел.
Хронологические рамки настоящего исследования охватывают 1905-1917 гг. Первая граница обусловлена началом
первой русской революции, и, как следствие этого, - пиком развития революционного терроризма. Другой хронологической гранью исследования избран 1917 г., когда в результате революционных преобразований с политической карты мира исчезла Российская империя и политико-правовая система российского государства претерпела кардинальные
трансформации.
Рассматриваемый период
характеризуется обильным
нормотворчеством в рассматриваемой сфере. Между тем единой стратегии противодействия терроризму так и не было выработано. Провозглашенный в начале 1905 г. курс широкомасштабных либерально-кон-ституционных реформ затем сменился практикой чрезвычайного законодательства и усилением карательно-репрессивных мер. Такая тактика правительства способствовала обострению и без того напряженной внутриполитической ситуации в стране, спровоцировала рост недовольства среди населения, не вовлеченного в активную революционную деятельность, и в итоге породила новый революционный взрыв.
Уже в ноябре 1905 г. был издан указ, который предоставил генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам право объявлять местности, вверенные их управлению, в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны «в случаях прекращения железнодорожных,
почтовых и телеграфных сообщений, а равно замешательства в правильности сих сообщений» [8. С. 848-849].
Введение положения усиленной или чрезвычайной охраны влекло за собой установление целого ряда правовых ограничений [1. С. 261-266]: существенным образом расширялся перечень объектов уголовно-правовой защиты, и усиливалась уголовно-правовая ответственность; виновные в совершении террористических акций подлежали суждению в военном суде по законам военного времени;
ограничивались или совсем запрещались любые собрания, а также общественные мероприятия; любое неблагонадежное
лицо могло быть выслано за пределы района охраны; в административном порядке мог быть изменен режим работы торговых и промышленных заведений; порядок замещения и освобождения государственных должностей был поставлен в прямую зависимость от административных властей.
Режим чрезвычайной охраны, кроме того, предоставлял указанным лицам следующие исключительные права: учреждать особые военно-полицейские команды; налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и доходы с них, в случае, если это имущество и получаемые доходы являлись источниками финансирования терроризма, приостанавливать печатные издания; на срок до одного месяца закрывать любые учебные заведения.
В дополнение к этому указу 14 декабря 1905 г. были приняты «Правила чрезвычайной охраны на железных дорогах» [9. С. 887-889], которые регламентировали порядок принятия чрезвычайных мер охраны в указанных выше случаях. Для этого создавался особый комитет в составе начальника дороги (председатель), заведующего передвижением войск и начальника жандармского полицейского управления. Комитету предоставлялись достаточно широкие административные права: принимать обязательные постановления и устанавливать взыскания за их нарушения; запрещать всякие собрания; приостанавливать продажу печатных изданий; высылать в административном порядке отдельных лиц и др. За совершение преступлений
террористического характера в полосе отчуждения железной дороги, к которой применены чрезвычайные меры охраны, лицо подлежало военному суду и наказанию по законам военного времени. Офицерам Отдельного корпуса жандармов предоставлялось право задерживать на срок до двух недель любое лицо, внушающее «основательное подозрение» в совершении теракта, а равно в «принадлежности к противозаконным сообществам», а также
производить обыски «во всех без исключения помещениях».
Ввиду недостатка штатного состава полиции для обеспечения эффективного противодействия террористической
активности в сельских местностях частным землевладельцам, по
согласованию с губернаторами или начальниками областей в губерниях, было предоставлено право учреждать при своих имениях и за свой счет дополнительные полицейские должности и сформировывать команды пешей или конной полицейской стражи.
Учреждаемые на частные средства полицейские формирования действовали на общем основании, подчиняясь местному исправнику и исполняя законные требования владельцев имений [2. С. 870-271].
Для прекращения беспорядков правительство было вынуждено пойти и на более радикальные меры - применить вооруженную силу. «Правила о призыве войск для содействия гражданским властям» от 7 февраля 1906 г. [4. С. 103109] предоставили сенаторам, ревизующим губернии, генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам и обер-полицмейстерам право призывать воинские части в случаях «крайней необходимости и при недостаточности полицейских средств». Так, согласно Правилам, войска могли призываться: для поимки преступников при их многочисленности или ожидаемом вооруженном сопротивлении; для прекращения угрожающих общественной безопасности народных беспорядков, массовых сопротивлений гражданским властям и разгромов; для прекращения беспорядков среди арестантов в местах заключения и даже для предупреждения могущих возникнуть беспорядков.
Возглавивший в это непростое для страны время министерство внутренних дел, а с июля 1906 г. назначенный председателем Совета министров П. А. Столыпин повел решительную борьбу с терроризмом и революцией.
Внутриполитический курс Столыпина в этой сфере можно условно разделить на
два направления: принятие чрезвычайных мер противодействия терроризму и реформирование правоохранительных органов и силовых структур в целях повышения их эффективности.
После взрыва 12 августа 1906 г. эсерами-максималистами дачи
Столыпина на Аптекарском острове, в результате которого погибло 27 и было ранено около 30 человек, включая маленького сына и дочь премьер-министра, правительство приняло ряд жестких мер, направленных на борьбу с террором. «Положение о военно-полевых судах» от 19 августа 1906 г. [3. С. 813814] наделяло генерал-губернаторов, главноначальствующих и приравненных к ним лиц правом учреждать военно-полевые суды (а также военно-полевые морские суды) в местностях, объявленных на военном или положении или чрезвычайной охраны. Состав военно-полевого (военно-полевого
морского) суда определялся
начальниками гарнизонов или отрядов и главными командирами и командирами портов в составе председателя и четырех членов из офицеров армии или флота. Приказ об учреждении военно-полевого (военно-полевого морского) суда и его формирование должны были следовать безотлагательно за совершением преступного деяния и, по возможности, в течение суток [5. С. 815-816; 6. С. 816817]. Дело надлежало рассмотреть в течение 48 ч., приговор немедленно вступал в силу.
Следует отметить, что за восемь месяцев существования (с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г.) военно-полевые суды были введены в 82 (из 87) губерниях Российской империи, объявленных на военном положении или положении чрезвычайной охраны. Между тем Столыпин понимал, что только чрезвычайными мерами бороться с терроризмом невозможно, необходимо реформировать всю правоохранительную систему России, создать современную, эффективную полицию, укрепить ее кадровый состав и повысить ее престиж в глазах общества.
Выступая перед депутатами Государственной Думы в марте 1907 г. Столыпин так определил место чрезвычайного законодательства в числе мер противодействия террору и революции в России: «...Государство может, государство обязано, когда оно находится в опасности, принимать самые строгие, самые исключительные законы, чтобы оградить себя от распада. ... Это, господа, состояние необходимой обороны». Однако тут же добавил, что такого рода исключительные меры могут быть только временными и «не могут приобретать постоянного характера; когда они становятся длительными, то, во-первых, они теряют свою силу, а затем они могут отразиться на самом народе, нравы которого должны воспитываться законом» [7. С. 512-518].
Именно поэтому в новом «Проекте исключительного положения»,
подготовленном под непосредственным руководством Столыпина, содержались как меры репрессивного, так и предупредительного характера.
Этот проект заслуживает особого внимания.
Разработанный взамен устаревшего «Положения о мерах к охранению государственного порядка и
общественного спокойствия» 1881 г., «Проект исключительного положения» [10] значительно суживал возможности введения чрезвычайных мер.
Исключительное положение могло быть введено в местностях, «входящих в район военных действий или имеющих для военных интересов особо важное значение, или же охваченных внутренними волнениями», когда для обеспечения государственного порядка и общественной безопасности ординарных полномочий органов управления оказывалось недостаточно (ст. 1).
В местностях, объявленных в исключительном положении,
Высочайшею властью назначался главноначальствующий, который
наделялся чрезвычайными правами, а именно: правом приостанавливать деятельность любого общества или союза (ст. 19); правом закрывать учебные
заведения, библиотеки, типографии, а также любые торговые и промышленные заведения (ст. 24); правом приостанавливать или запрещать печатные издания, а также изымать всякого рода произведения печати и тиснения, а равно фотографические и иные снимки (ст. 20); правом высылать любое лицо, признаваемое опасным для общественного порядка, а равно не имеющее определенных места жительства, занятий и средств к жизни, за пределы местности, объявленной в исключительном положении, на весь период его действия (ст. 14); правом призывать войска для подавления беспорядков и охраны
правительственных и имеющих важное общественное значение объектов (ст. 21); правом издавать обязательные для исполнения постановления по предметам, относящимся к обеспечению
национальной безопасности (ст. 22), и ряд других мер.
Предоставляя главноначальствующему обширный
перечень исключительных полномочий, разработчики проекта стремились установить и жесткие правовые рамки их использования, чтобы оградить население от возможного произвола и злоупотребления властью. В случае объявления местности в исключительном положении по поводу внутренних волнений можно было в течение двухнедельного срока подать жалобу на неправомерные распоряжения
главноначальствующего, а также лиц, действующих от его имени, министру внутренних дел, военному министру или наместнику императора на Кавказе, по принадлежности, которые уже решали вопрос о ее дальнейшем направлении в Совет министров (ст. 33).
Лица, которые «силою
представляющихся против них улик» подозревались в причастности к совершенным преступлениям
террористического характера, могли быть взяты под стражу на срок до двух недель (с правом продления этого срока еще на две недели) без судебного постановления (ст. 10, 11). Полиция получала право
изымать всю почтовую и телеграфную корреспонденцию указанных лиц (ст. 16). Лица, изобличенные в совершении теракта, предавались военному суду в порядке, установленном для военного времени (ст. 26, 27).
В конце 1906 г. при Министерстве внутренних дел была образована межведомственная Комиссия по разработке полицейской реформы под руководством товарища министра внутренних дел А. А. Макарова. Основной задачей комиссии являлась подготовка законопроектов по реформе полиции, регламентирующих условия службы и порядок деятельности ее чинов. 15 апреля 1911 г. проект реформы полиции был передан на рассмотрение в Совет Министров. В него вошли «Проект об учреждении полиции» и «Проект Устава полицейского», который должен был заменить Устав о предупреждении и пресечении преступлений 1876 г.
Как и в Проекте исключительного положения, в Уставе полицейском предусматривались как репрессивные, так и превентивные меры [11]. Определяя основные направления деятельности полиции - «наблюдать, в пределах возложенных на нее обязанностей и на основаниях, в сем Уставе указанных, за использование законов и обязательных постановлений и принимать меры к предотвращению, обнаружению,
устранению и преследованию всякого рода действий, воспрещенных законами уголовными или направленных против государственного или общественного порядка и спокойствия, а равно личной и имущественной безопасности» (ст. 1) -разработчики Устава особенно подчеркивали необходимость чинам полиции действовать строго в рамках действующего законодательства, закона о неприкосновенности личности, а также правил судопроизводства.
В последующих девяти главах устава раскрывался порядок служебной деятельности полиции в различных сферах: в сфере охраны религиозного порядка и благочиния (гл. 2), общественного порядка и личной безопасности (гл. 3), народного здравия
(гл. 4), общественной нравственности (гл. 5), торговли и промыслов (гл. 6), строительных правил (гл. 7), имущественных интересов (гл. 8), правил личного найма (гл. 9), а также в «особых случаях» (гл. 10). При этом Устав предусматривал возможности и порядок обжалования действий чинов полиции, выходящих за пределы предоставленных им полномочий.
Следует отметить, что ни Проект исключительного положения, ни Устав полицейский, несмотря на обсуждения во II, III и IV Государственных Думах, так и не были приняты. Предложенные правительством законопроекты не нашли поддержки у более демократически настроенных думских лидеров, которые стремились к упрочению
конституционного строя, расширению гражданских и политических свобод и сокращению правительственных
репрессий. В отношении II Государственной Думы говорить о ее конструктивных взаимоотношениях с правительством и вовсе не приходится, поскольку они являли собой скорее исключение, нежели правило: думское большинство чаще занимало откровенно враждебную позицию по отношению к Совету министров и его предложениям.
В этом отношении показательна позиция Государственной Думы в вопросе о мерах противодействия антигосударственному терроризму.
Добиваясь законодательного
урегулирования мер борьбы с революционным террором, Столыпин считал вопросом принципиальной важности добиться его осуждения народными избранниками. Однако левое большинство II Государственной Думы отказалось осудить политические убийства. В итоге этот вопрос был снят с обсуждения и к нему больше не возвращались.
Итогом антитеррористической
деятельности Столыпина явился почти полный разгром террористических партий и их ячеек в российской провинции, террористическая активность заметно ослабла и в столице, а открытые
террористические выступления пошли на спад.
Революционное подполье
активизировалось накануне первой мировой войны. Однако внутренняя политика России в 1914-1917 гг. была переориентирована на обеспечение военной безопасности государства, организационные возможности империи для борьбы с террористами были крайне ограничены. Анализ законодательных актов этого периода позволяет выделить только одно направление
антитеррористической деятельности -усиление ответственности за
антиправительственную пропаганду в войсках.
Таким образом, проведенное исследование позволяет нам обозначить в
качестве приоритетного направления развития антитеррористической правовой политики Российской империи в рассматриваемый период расширение сферы действия чрезвычайного законодательства и усиление силовых структур и правоохранительных органов. Со всей очевидностью следует отметить, что стратегия, основанная
исключительно на силовых методах борьбы с терроризмом, в конечном итоге не может быть эффективной. Принимаемые меры никоим образом не затрагивали причин и условий терроризма в России, в связи с чем действовали лишь на пресечение террористической деятельности и минимизацию ее последствий, а не на упреждение таковой.
Примечания
1. Высочайше утвержденное Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. 1881. 14 августа // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е (далее - ПСЗ-3). Т. I. № 350. СПб., 1885. 2. Высочайше утвержденное положение Совета Министров «О разрешении владельцам имений образовывать собственную, под наблюдением властей, охрану имений». 1905. 6 декабря // ПСЗ-3. Т. XXV. Отд. 1. № 27008. СПб., 1908. 3. Высочайше утвержденное положение Совета Министров «Об учреждении Военно-Полевых Судов». 1906. 19 августа // ПСЗ-3. Т. XXVI. Отд. 1. № 28252. СПб., 1909. 4. Высочайше утвержденные Правила о призыве войск для содействия гражданским властям. 1906. 7 февраля // ПСЗ-3. Т. XXVI. Отд. 1. № 27371. СПб., 1909. 5. Высочайшее повеление, объявленное Военным Министром «Об установлении Правил о Военно-Полевом Суде». 1906. 20 августа // ПСЗ-3. Т. XXVI. Отд. 1. № 28257. СПб., 1909. 6. Высочайшее повеление, объявленное Морским Министром «Об установлении Правил о Военно-Полевом Морском Суде». 1906. 20 августа // ПСЗ-3. Т. XXVI. Отд. 1. № 28258.СПб., 1909. 7. Из речи П. А. Столыпина 13 марта 1907 г. // Государственная Дума, второй созыв, 1907 год, сессия вторая: Стенографические отчеты. Т. 1. СПб., 1907. 8. Именной Высочайший указ, данный Сенату «О предоставлении местным властям права прибегать к применению чрезвычайных мероприятий в случаях прекращения или замешательства в сообщениях железнодорожном, почтовом и телеграфном». 1905. 29 ноября // ПСЗ-3. Т. XXV. Отд. 1. № 26984. СПб., 1908. 9. Именной Высочайший указ, данный Сенату «О правилах чрезвычайной охраны на железных дорогах». 1905. 14 декабря // ПСЗ-3. Т. XXV. Отд. 1. № 27043. СПб., 1908. 10. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1278. Оп. 6. Д. 7. Л. 5-19. 11. РГИА. Ф. 1276. Оп. 7. Д. 12. Л. 352-382.
Статья поступила в редакцию 26.02.2013 г.
