CC BY
181
В. В. Макеев, А. Б. Толдиев
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX - НАЧАЛО ХХ ВЕКА)
В предлагаемой статье представлен историко-правовой анализ отдельных положений института чрезвычайного законодательства дореволюционной России. Автор комплексно и системно исследует исключительное, чрезвычайное и военное положения как крайние средства обеспечения общественного порядка и государственной безопасности в условиях существовавшего в царской России политического режима.
Ключевые слова: право, законодательство, чрезвычайное законодательство, исключительное законодательство, положение усиленной охраны, положение чрезвычайной охраны, военное положение.
Российское законодательство об исключительных мерах, применяемых в целях обеспечения общественного порядка и безопасности государства, имеет давнюю историю, однако свое развитие оно получило во второй половине XIX столетия, в период перестройки государственной и правовой системы, постепенной трансформации абсолютной монархии в конституционную.
Проведение буржуазных реформ второй половины XIX века проходило медленно и мучительно, сопровождалось нарастанием в стране массовых протестных выступлений крестьянства, ростом революционного движения, межэтническими конфликтами, террористическими актами и ответными репрессиями царского правительства на происходящее.
В связи с особо острым характером проявления крестьянских волнений в западных губерниях империи 4 сентября 1861 года Александр II утвердил «Наставление воинским частям или командам, назначаемым для экзекуционного занятия городов, местечек и селений в западных губерниях» [1]. Наставление стало юридическим основанием для использования вооруженных сил в целях подавления внутренних беспорядков, регламентировало порядок передвижения войск, их снабжения в пути следования, права начальников воинских команд по отношению к местному населению.
Однако с учетом того, что правовые акты, принятые в 1861 году, не определяли четких оснований и порядка применения воинских подразделений и жандармских команд для восстановления общественного порядка и спокойствия, гражданская администрация, нередко перестраховываясь, использовала свое право привлечения военной силы и в тех случаях, когда объективной надобности в этом не было. Такое положение вещей привело к необходимости принятия
дополнительного закона от 3 октября 1877 года «О правилах, определяющих порядок призыва войск для содействия гражданским властям» [2].
Правилами было установлено, что войска могли привлекаться гражданской администрацией при недостаточности полицейских средств для охранения порядка и внутренней безопасности, в том числе: а) во время церковных торжеств, ярмарки, торгов, народных гуляний; б) для сопровождения казенного имущества; в) для содействия «при тушении пожаров, при разлитии рек, при истреблении вредных животных и насекомых и вообще при народных бедствиях»; г) для поимки арестантов и дезертиров; д) для препровождения арестантов; е) для поимки и задержания разбойников, грабителей, «зажигателей» и других преступников, при их многочисленности или ожидаемом сопротивлении «вооруженную рукой»; ж) для предупреждения и прекращения народных беспорядков и волнений. Помимо этого, войска могли участвовать в преследовании многочисленных вооруженных контрабандистов, когда «наличных сил пограничной стражи оказывается для сего недостаточно». Войска также участвовали в исполнении судебных приговоров и оказывали содействие судебным властям.
Начиная с 70-х годов XIX века широко применялась административная высылка к фабричным и заводским рабочим.
Так, Именным указом от 8 августа 1878 года «О праве общей полиции и жандармских чинов посещать все фабрики и заводы во всякое время» [3] общей полиции и жандармам предоставлялся свободный допуск «на все фабрики и заводы во всякое время с тем, чтобы обыски на них и аресты кого-либо были производимы в присутствии заведывающего фабрикою или заводом».
На следующий день, 9 августа 1878 года, был
издан закон «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени» [4]. В данном законодательном акте определялось, что «лиц, обвиняемых в вооруженном сопротивлении властям, от Правительства установленным, или нападении на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц, при исполнении сих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду для суждения их по законам военного времени и определения виновным наказания, установленного статьей 279 Воинского устава о наказаниях 1875 года»*.
Таким образом, «когда речь шла о терроре, правительство начинало рассматривать Россию как оккупированную вражескую территорию» [5].
Следующим шагом в сторону усиления репрессивной деятельности царского правительства стал секретный циркуляр от 1 сентября 1878 года, содержащий строгие превентивные меры и уполномочивающий членов жандармского корпуса, а также чинов полиции задерживать и даже ссылать в административном порядке любое лицо, подозреваемое в политических преступлениях. Для того чтобы сослать кого-либо в соответствии с этой инструкцией, жандармерия и полиция должны были лишь получить одобрение министра внутренних дел или шефа жандармов; не было необходимости испрашивать санкцию прокурора [6, с. 390].
Но и эти, казалось бы, экстраординарные меры не остановили террористов. 2 апреля 1879 года Соловьевым было совершено очередное покушение на жизнь самодержца. В начале 1880 года С. Н. Халтурин сумел пронести в Зимний дворец большое количество взрывчатки, которую подорвал 5 февраля под царской столовой. На жизнь царя было совершено еще одно покушение «дерзостью своею превзошедшее все предшествующие» [7, с. 110].
Ответные репрессивные меры были приняты незамедлительно. 8 февраля в Зимнем дворце Александр II собрал экстренное совещание высших сановников государства. Присутствовавший на совещании наследник цесаревич Александр Александрович предложил создать Верховную следственную комиссию, наделенную чрезвычайными полномочиями, которые распространялись бы на всю территорию государства. Император согласился с данным предложением, однако назвал этот временный орган не Верховной следственной,
а Верховной распорядительной комиссией. На должность начальника Верховной распорядительной комиссии был назначен генерал-адъютант граф М. Т. Лорис-Меликов [8, с. 163; 9, с. 82-83].
Репрессивная деятельность Верховной распорядительной комиссии дала определенные результаты в борьбе с крамолой. К осени 1880 года волнения прекратились.
Временный спад революционной активности подтолкнул министра внутренних дел М. Т. Ло-рис-Меликова к мысли о необходимости глубоких перемен в губернском управлении, в том числе о созыве в Санкт-Петербурге нескольких выборных комитетов, которые бы обсудили ряд насущных вопросов о провинциальном управлении, крестьянском хозяйстве, продовольственном снабжении и финансах страны. Однако запланированным глубоким преобразованиям в российском обществе и государстве не суждено было осуществиться. 1 марта 1881 года, когда Александр II должен был подписать указ о созыве комитетов, император был убит.
Вступивший на престол Александр III решил, что порядок в стране будет восстановлен не путем дальнейших уступок. Следствие по делу об убийстве Александра II, судебный процесс, вынесение приговора заняли ровно месяц. 3 апреля на Семеновском плацу были повешены террористы, причастные к цареубийству [10; 6, с. 397-398].
Примечательным является тот факт, что, сознавая свое бессилие, Правительство уже после рокового события 1 марта решается привлечь общественные силы к активной борьбе с революционным движением. Высочайшее повеление от 18 марта 1881 года призывало к содействию в борьбе с крамолой выборных лиц от столичного населения Петербурга. Временный совет, образуемый при градоначальнике, наделялся в данной сфере неограниченной властью. 14 августа 1881 года было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [11], которое представляло собой кодификацию проведенных в предыдущие годы репрессивных мер и, по сути, было одним из наиболее значимых законодательных актов в истории России.
Вместе с тем хотелось бы отметить, что Положение от 14 августа 1881 года в своей конструктивной части полностью сосредоточивало борьбу с противоправительственными проявлениями в руках Министерства внутренних дел и предусматривало возможность введения двух степеней исключительных мер - усиленную охрану и чрезвычайную охрану.
* Статья 279 Воинского устава о наказаниях 1875 года предусматривала наказание в виде смертной казни.
Другим важнейшим правовым актом, содержащим чрезвычайные превентивные меры, являлось «Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей», Высочайше утвержденное 12 марта 1882 года [12].
Некоторые части этого Положения отменяли действие ранее изданных временных узаконений исключительного характера.
Положением устанавливались две степени чрезвычайных мер и определялись признаки, свидетельствующие о необходимости их применения. Статья 6 Положения определяла: «Пределы установляемых обязанностей обывателей и прав административных властей соразмеряются со степенью проявившихся в той или иной местности беспорядков:
а) когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным, то местность эта может быть объявлена в положении усиленной охраны;
б) когда такими посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка, то означенная местность может быть объявлена в положении чрезвычайной охраны».
Право первоначального объявления какой-либо местности в положении усиленной охраны принадлежало министру внутренних дел либо генерал-губернаторам, но с утверждения министра (ст. 7 Положения).
Положение чрезвычайной охраны вводилось «не иначе, как Высочайше утвержденным положением Комитета министров, по представлению министра внутренних дел» (ст. 9 Положения).
Срок действия положения усиленной охраны устанавливался в один год, положения чрезвычайной охраны - шесть месяцев. Действие их могло быть продлено.
Как отмечал В. М. Гессен, «...по своей юридической природе и положение об усиленной, и положение о чрезвычайной охране относятся к категории так называемой гражданской диктатуры» [13, с. 181].
При введении положения усиленной охраны органы местной администрации наделялись полномочиями предупредительного и репрессивного характера.
К предупредительным мерам можно отнести следующие:
1. Приостановка гарантий личной свободы,
предусмотренных общим законодательством. Так, например, с введением положения усиленной охраны приостанавливались гарантии неприкосновенности личности. Генерал-губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право высылать в административном порядке отдельных лиц, объявленных в положении усиленной охраны. Местным начальникам полиции, главам жандармских управлений и их помощникам предоставлялось право «делать распоряжения: а) о предварительном задержании (не более двух недель) лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений или в причастности к ним, а равно в принадлежности к преступным сообществам; б) о производстве в любое время обысков и выемок во всех, без исключения, помещениях, фабриках, заводах и т. п.» (ст. 21 Положения).
2. Приостановка гарантии свободы торговли и промыслов. Сущность этой предупредительной меры выражалась в том, что начальник губернии имел право закрывать любые торговые и промышленные заведения как срочно, так и на время объявленного положения усиленной охраны.
К репрессивным мерам, которые могли применяться при объявлении состояния усиленной охраны, можно отнести те, которые преследовали цель усиления либо ускорения ответственности как за совершение преступлений, так и за неисполнение обязанностей, возлагаемых распоряжениями административной власти на частных лиц. Как отмечает В. М. Гессен, «...в течение трех лет (1901-1904) только в трех случаях местные власти нашли нужным прибегнуть к закрытию торговых заведений, причем в двух из этих случаев распоряжения оказались совершенно неправильными и были отменены министром внутренних дел» [13, с. 185; 14].
Анализируя специфические особенности положения чрезвычайной охраны, необходимо отметить, что по общему правилу все статьи положения усиленной охраны «сохраняют свою силу и при положении чрезвычайной охраны» (ст. 23 Положения). Вместе с тем при введении положения чрезвычайной охраны генерал-губернаторы наделялись правами главноначальствующих, а в военное время правами главнокомандующих армией (ст. 24 Положения).
Чрезвычайные полномочия, предоставляемые главноначальствующему при чрезвычайной охране, также можно подразделить на предупредительные и репрессивные.
К чрезвычайным полномочиям предупредительного характера можно отнести следующие:
1. Право подчинять некоторые из местностей вверенного главноначальствующему края особо для этого назначенным лицам с отнесе-
нием «к предметам ведомства сих последних не только гражданское управление, на основаниях, определенных специальною инструкциею, но и командование войсками в том случае, если упомянутые лица принадлежат к военному званию» (п. «а» ст. 26 Положения).
2. Право учреждать особые военно-полицейские команды для содействия существующим органам полиции, «с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении» (п. «б» ст. 26 Положения).
3. Право налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и доходы от них (п. «г» ст. 26 Положения).
4. Право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений, в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний (п. «ж» ст. 26 Положения).
5. Право приостанавливать периодические издания на время объявленного чрезвычайного положения (п. «з» ст. 26 Положения).
6. Право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца (о продлении этого срока министр внутренних дел мог войти с представлением в Комитет министров) (п. «и» ст. 26 Положения).
7. Право отстранять от должности на все время объявленного положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях, за исключением лиц, занимающих должности первых трех классов (п. «е» ст. 26 Положения).
К репрессивным полномочиям главноначаль-ствующих, применение которых допускалось при введении положения чрезвычайной охраны, можно отнести следующие:
1. Право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьму на три месяца или аресту на тот же срок либо денежному штрафу до трех тысяч рублей как за нарушение обязательных постановлений, так и за другие проступки (п. «д» ст. 26 Положения).
2. Право изъятия из общей подсудности дел о преступлениях и проступках с передачей их к производству военных судов или с подчинением их административному разрешению в пределах предоставленной главноначальствующему карательной власти (пп. «в» и «д» ст. 26 Положения).
Таким образом, анализ предупредительных и репрессивных мер, которые мог применять глав-ноначальствующий при введении положения чрезвычайной охраны, позволяет судить о том, что при чрезвычайной охране «устанавливается полная децентрализация власти, так как главно-
начальствующий действует независимо от министра внутренних дел, причем ему предоставляются даже такие права, которых не имеет последний» [15, с. 266].
В 1905 году в виду того, что меры усиленной охраны, применяемые в различных местностях России, не способствовали наведению общественного порядка и обеспечению государственной безопасности, «усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному положению» [16, с. 135].
По подсчетам М. Гернета, с период с 1905 по 1907 годы царское Правительство объявило положение усиленной и чрезвычайной охраны в 65 губерниях и областях, а в 25 губерниях и областях вводилось военное положение [17, с. 90].
29 мая 1905 года Министерство внутренних дел вновь выходит с представлением в Комитет министров об утверждении в качестве временной меры Положения от 14 августа на три года. Однако Комитет решил, что действие данного Положения должно быть продлено до завершения пересмотра исключительного законодательства на срок не более одного года. Данное Положение было утверждено Николаем II 25 июня 1905 года [18].
Необходимо отметить, что 30 августа 1915 года Николай II подписал Именной Высочайший указ, адресованный Правительствующему Сенату «О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и о дальнейшем оставлении на положении чрезвычайной охраны некоторых местностей Империи» [19].
В данном указе повелевалось: «1) продолжить срок действия Высочайше утвержденного 14 августа 1881 года Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия еще на один год, а именно по 4 сентября 1916 года, или по день издания нового закона об исключительном положении, если закон этот воспоследует ранее 4 сентября 1916 года; 2) оставить в Положении чрезвычайной охраны по 4 марта 1916 года все местности Империи, кои не состоят на военном или осадном положении, с сохранением прав главноначальствующих в отношении сих местностей за подлежащими генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками по принадлежности и с сохранением в отношении города Москвы действия Высочайшего приказа от 5 мая 1915 года о назначении главнона-чальствующего над Москвою».
Как показало дальнейшее развитие исторических событий, введение военного положения стало широко использоваться органами государственной власти в период обострения революционной ситуации в 1905-1907 годах для подавления мас-
совых выступлений населения против существующего строя. В научной литературе того периода факты введения военного положения в мирное время и не в военных целях, а для усмирения внутренних беспорядков квалифицировались как «фиктивное военное положение» [13, с. 197].
Революционная ситуация в России в 1917 году, рост оппозиции в отношении не только императора, но и монархии в целом свидетельствовали о глубоком кризисе царского самодержавия. Итогом политики самодержавия второй половины XIX - начала XX века, поставившей страну перед революционным исходом, стали отречение 2 марта 1917 года Николая II от престола, падение монархии, победа большевиков в Февральской буржуазно-демократической, а в последующем и Октябрьской революциях.
Следует признать, что важную роль в развитии этих событий сыграло исключительное законодательство, а также практика его 35-летней реализации, превратившая временное исключительное положение в постоянно действующую политику царского Правительства.
Литература
1. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. XXXVI. Отд. 3. СПб., 1863. № 37388.
2. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. II. Отд. 2. СПб., 1879. № 57748.
3. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. I. Отд. 2. СПб., 1880. № 58777.
4. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. I. Отд. 2. СПб., 1880. № 58778.
5. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. III. Отд. 2. СПб., 1880. № 58779.
6. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.
7. Министерство внутренних дел. Исторический очерк (1802-1902). СПб., 1902.
8. Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. М., 1964.
9. Гернет М. И. История царской тюрьмы. М., 1948. Т. 3.
10. Голованов Я. Хроника от Смутного времени до наших дней // Российская газета. 1998. 6 июня.
11. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. I. СПб., 1885. № 350, 382, 383.
12. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. II. СПб., 1886. № 750.
13. Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908.
14. Петербургское градоначальство. Обязательное постановление С.-Петербургского градоначальника, изданное на основании ст. 15 и 16 Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. СПб., 1901.
15. Тарасов И. Т. Краткий очерк истории административного права. Ярославль, 1888. Т. 1.
16. Янгол Н. Г. Свобода личности и деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных правовых режимов (теоретический и историко-правовой аспекты): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1999.
17. Гернет М. История царской тюрьмы. М., 1956. Т. V.
18. Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате. СПб., 1905. Ст. 1370.
19. Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате. СПб., 1915. Ст. 1849.
Е. В. Григоров
КОНСЕРВАТИВНАЯ МЕТОДОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
(ЧАСТЬ 2)
В статье анализируются методологические проблемы социального знания. Автор предлагает рассматривать консерватизм как методологию, являющуюся альтернативой классической рациональности, а социальную реальность оценивать как взаимодействие полюсов дуальной оппозиции «консерватизм - утопизм».
Ключевые слова: методология, социально-философское познание, парадигма, классическая и постнеклассическаярациональность, конструктивизм, консерватизм, утопизм, человек.
Учитывая методологический статус консер- рамках науки антиномиям. Существуют следую-ватизма, о котором мы говорили ранее, его науч- щие возможности изучения консерватизма: ное исследование приводит к неразрешимым в 1. Анализ консерватизма с использованием
