CC BY
71
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Н.И. Биюшкина
Биюшкина Надежда Иосифовна — доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Нижегородского государственного университета им. НИ. Лобачевского
Стратегия развития законодательства в условиях политической нестабильности в России во второй половине XIX — начале XX века
Либеральные реформы Александра II радикально изменили традиционный исторически сложившийся уклад российского общества и государства. Тотальные преобразования, проведенные в основном по инициативе верховной власти в короткие, в масштабах Российской империи, сроки, неизбежно привели к социальной дестабилизации. Они обострили правовой и политический нигилизм, особенно в молодежной студенческой среде, ставшей благодатной почвой, на которой пышным цветом проросла непримиримая ортодоксальная революционно-террористически настроенная к существующему режиму оппозиция. Ее апофеоз — убийство государя императора Александра II, совершенное студентом И.И. Гриневицким по приговору тайной организации «Народная воля», возглавляемой С.Л. Перовской.
Это трагическое для государства событие убедительно свидетельствовало о глубоком системном кризисе, поразившем разночинные слои российского общества. Его особая опасность таилась в ментальных трансформациях мировоззрения, эволюционировавшего от генетического кода, выраженного в триединой формуле министра народного просвещения графа С.С. Уварова: «православие, самодержавие, народность», в классической для российского народа вере в царя-батюшку, помазанника Божия, образующей специфический синтез идеологии патриархальности и православного тео-логизма, отчасти нашедшей официальное воплощение в титуле Петра I «Император Всероссийский и Отец Отечества», преподнесенном ему в 1721 году, к секуляризации духовно-религиозных промонархических мировоззренческих основ, сопровождавшейся массовым исходом российской интеллигенции с ее студенческим авангардом из лона служения своему государству и отождествления его с родиной. Когда понятия: «родина, Россия, отечество и государство» едино и неделимо составляли представление о патриотизме, традиционно приводившем в конструктивное движение сословия российского общества. Этот классический механизм позитивного взаимодействия власти и общества в пореформенный период был разрушен. Падение традиционалистских ценностей неизбежно привело к массовому увлечению российской интеллигенции западными или псевдозападными политическими моделями, в спектре от конституционно-монархических умеренно-либеральных проектов до крайне радикальных революционных взглядов, предполагавших низвержение Российского государства, права и других ценностей.
Комплекс мер охранительного характера, оперативно принятых и своевременно введенных в действие правительством Александра III, позволил сформировать стратегию развития Российского государства и права в условиях крайней политической нестабильности, возникшей под роковым влиянием комплекса социально-экономических и политико-правовых факторов, сформировавшихся во второй половине XIX века.
Важно заметить, что наиболее значимые, стратегически важные правовые акты нормативного характера, принятые в 80-е годы XIX века, продолжали действовать и в начале XX века.
Безусловно, к документам этого периода, имевшим стратегическое значение, необходимо отнести Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия...» от 14 августа 1881 года1. Этот нормативный правовой акт — ключевой источник права, регулирующий охранительные отношения, сформировавшиеся в период правления Александра III при деятельном участии его ближайших соратников: К.П. Победоносцева, М.Н. Каткова, В.П. Мещерского и др.
Положение было составлено Особой комиссией под председательством статс-секретаря М.С. Каханова и представлено на рассмотрение Комитета Министров. Как отмечают современники, при рассмотрении проекта был усилен контроль со стороны императора и Комитета Министров за деятельностью министра внутренних дел. Реализация его чрезвычайных полномочий предусматривалась в виде обязанности представлять всеподданнейшие доклады о неотложно принятых им ме-
1 Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1885. Т. I, ст. 350.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
рах. Например, об отмене постановлений генерал-губернаторов следовало довести до сведения Комитета Министров. Предоставленное изначально главноначальствующим местностей, объявленных в исключительном положении, право устранять от должности чиновников всех ведомств, было несколько ограничено обязанностью «испрашивать» на это разрешение министра внутренних дел и «входить» с особыми представлениями в Комитет Министров.
Следующий ряд изменений, внесенных Комитетом в представленный проект Положения, носил редакционный характер. Так, по предложению министра внутренних дел графа Н.П. Игнатьева1, юридические термины, характеризовавшие в проекте состояние чрезвычайного положения, «положение нарушенного спокойствия» и «положение угрожающей опасности» были заменены на «положение усиленной охраны» и «положение чрезвычайной охраны»2.
Как справедливо замечает профессор И.А. Исаев, «чрезвычайное положение прерывает длящееся действие права, поскольку решение здесь освобождается от нормативной связанности, становясь абсолютным, но порядок продолжает существовать в его настоящем, актуальном, юридическом смысле»3.
Основными целями издания Положения «О мерах к охранению...» от 14 августа 1881 года, согласно названным императорским указам, являются следующие: искоренение «гнусной крамолы», позорящей землю Русскую; утверждение веры и нравственности; доброе воспитание детей; истребление неправды и хищения; водворение порядка и правды в действии учреждений, дарованных России Александром II4.
Большую ценность для изучения законодательных актов чрезвычайного характера представляют легализованные императорским Указом от 4 сентября 1881 года5 принципы чрезвычайного правового регулирования, заложенные в Положении «О мерах к охранению...» от 14 августа 1881 года: соразмерность пространства особых полномочий властей, поставленных на страже общественного порядка, с ответственностью, возлагаемою на них исключительными обстоятельствами времени; временный характер исключительных мер; соответствие исключительных мер действительной потребности охранения порядка, недопустимость излишнего отягощения законных интересов верного престолу населения.
В теории дополнительно выделяют также принципы: чрезвычайности обстоятельств (наступление своеобразных, то есть явно выделяющихся среди других моментов государственной жизни, необычных, то есть значительно отклоняющихся от нормального течения государственной жизни, и временных по своему характеру обстоятельств), необходимости в мере (недостаточность законных средств для ответа на чрезвычайные обстоятельства, неотложная потребность в издаваемой мере, причинная связь между издаваемой мерой и чрезвычайными обстоятельствами)6.
В императорском Указе от 4 сентября 1881 года определено следующее: «усматривая, что в изданных разновременно узаконениях для облегчения борьбы с крамолой, сущность и пределы полномочий административных начальств указаны не с достаточною в сем отношении определительностью, МЫ сочли за благо повелеть, подвергнув совокупному пересмотру все временные законы, изданные в последнее время, начертать взамен сих узаконений, особое положение, в котором были бы указаны, с большею чем ныне точностью, с одной стороны пределы полномочий административных начальств при чрезвычайных обстоятельствах, а с другой — сущность обязанностей, возлагаемых на население исключительными обстоятельствами государственной жизни».
Составленный «Особо учрежденной Комиссией» Проект Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» по предварительному рассмотрению его в Комитете Министров был утвержден высочайшей законодательной властью императора 14 августа 1881 года и введен в действие 4 сентября 1881 года. Впоследствии Положение «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года было включено в Устав о предупреждении и пресечении преступлений по прод. 1883 года в качестве приложения 1 к примечанию 2 к статье 17.
1 В воспоминаниях современницы А.В. Богданович содержатся заметки относительно назначения нового министра внутренних дел: «Теперь все разные перемены, новые назначения. Вот уже третий министр летит, Ливен, и его место занимает граф Игнатьев. Неважный преемник, у него уже давно есть кличка menteur-pacha, или le roi du mensonge (пер.: лже-паша, или король лжи). БогдановичА.В. Три последних самодержца: дневник. М., 1990. С. 62.
2 Исторический обзор деятельности Комитета Министров. Т. 4. Комитет Министров в царствование Императора Александра Третьего (1881—1894 гг.) / сост. И.И. Тхоржевский, гл. ред. статс-секретарь Купомзин. СПб., 1902. С. 17.
3 Исаев И.А. Рождение нормативности: консервативная гипотеза // История государства и права. 2014. № 5. С. 8.
4 Манифест «О призыве всех верных подданных к служению верою и правдой Его Императорскому Величеству и Г осударству» от 29 апреля 1881 г. Ст. 118 // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1885. Т. I.
5 Именной Указ, данный Сенату, «Об отмене действия некоторых узаконений, изданных к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 4 сентября 1881 г. // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1885. Т. I, ст. 383.
6 Магазинер Я.М. Чрезвычайно-Указное право в России (ст. 87 Осн. Зак.). СПб., 1911. С. 55—80.
7 Устав о предупреждении и пресечении преступлений // Продолжение Свода законов Российской империи по 30 июня 1883 г. Ч. 2. СПб.: Гос. тип., б.г. прилож. 1 к прим. 2 ст. 1.
Биюшкина НИ. Стратегия развития законодательства в условиях политической...
149
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С введением в действие 4 сентября 1881 года Положения «О мерах к охранению...» от 14 августа 1881 года ряд центральных и южных губерний, в которых было отмечено наибольшее число антиправительственных выступлений и наблюдалась активность тайных обществ, был переведен в правовой режим «усиленной охраны». К таковым относились: Петербургская, Московская, Бессарабская, Волынская, Киевская, Подольская, Полтавская, Харьковская, Херсонская, Черниговская губернии. Действие положения «усиленной охраны» распространялось также на Керчь-Еникальское, Одесское, Таганрогское градоначальства. Данному режиму подлежали: Евпаторийский, Перекопский, Симферопольский, Феодосийский, Ялтинский уезды, то есть территория Крыма. Положение «усиленной охраны» вводилось также в городах: Бердянск, Воронеж, Ростов- на-Дону, Мариуполь, а с 1882 года — Николаев. Отсюда видно, что именно южные губернии, градоначальства, города и уезды представляли собой наиболее неблагонадежные в политическом отношении территории Российской империи.
Зачастую, режим «усиленной охраны», введенный временно в определенных местностях, длился долгие годы. Так, например, в Петербургской, Московской, Волынской, Киевской, Подольской, Харьковской губерниях; Одесском и Таганрогском градоначальствах; в городах Ростов-на-Дону и Николаев положение «усиленной охраны» действовало в течение 24-х лет.
В начале XX века с наступлением новой волны революционного террора, лидером которого стала партия эсеров, особенно ее левое крыло, Положение «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года стало вновь актуальным. В 1901 году режим «усиленной охраны» устанавливается в Бакинской, Бессарабской Виленской, Витебской, Владимирской, Гродненской, Казанской, Лифляндской, Минской, Могилевской, Нижегородской, Полтавской, Самарской, Саратовской, Тифлисской, Томской, Ярославской губерниях1.
Поводом к социально-политической дестабилизации в России послужила, по меткому выражению С.Ю. Витте, «ребяческая и безумная японская война, затеянная тем режимом, против которого наша доморощенная революция была в конце концов направлена»2. 5 августа 1906 года был принят именной Высочайший указ, данный Правительствующему Сенату, «О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и дальнейшем оставлении некоторых местностей Империи в состоянии усиленной охраны»3. В соответствии с этим документом режим «усиленной охраны» вводится в Харьковской губернии, а города Харьков и Сумы с их уездами объявляются на военном положении. Волынская и Подольская губернии, станица Гни-ловская и железоделательный завод Пастухова, область войска Донского, Покровский и Шуйский уезды, город Иваново-Вознесенск Владимирской губернии были оставлены в режиме «исключительного положения» на период до 4 сентября 1907 года.
Спустя год, 5 августа 1907 года Именным Высочайшим Указом, данным Сенату, срок действия положения «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года было продлено до 4 сентября 1908 года4. Согласно этому акту, Харьковская губерния оставалась в положении «усиленной охраны», а город Харьков — на военном положении. Подольская и Волынская губернии, железоделательный завод Пастухова Черкасского округа, область войска Донского, Покровский и Шуйский уезды, город Иваново-Вознесенск Владимирской губернии были оставлены в «исключительном положении».
В период, когда в России с молниеносной быстротой начинают неотвратимо разворачиваться революционные события, неминуемо сопровождавшиеся массовым террором, в высшем руководстве страны возникает дискуссия о возможности и необходимости введения чрезвычайного или военного положения в тех местностях, где оппозиция правительству носила наиболее массовый и радикальный характер. С. Ю. Витте в своих воспоминаниях писал о своем намерении ввести военное положение в Петербурге и его окрестностях как самую крайнюю меру, однако великий князь Николай Николаевич, который имел «.громадное влияние на государя.» в период пребывания С.Ю. Витте в должности председателя Совета Министров, возражал против введения военного положения, очевидно, не видя в нем особую необходимость. «Ко мне явился. помощник великого князя генерал Газенкампф, — вспоминал впоследствии С. Ю. Витте, — он просил меня от имени великого князя, чтобы в случае необходимости я не назначал военного положения, а объявил Петербург и его окрестности в чрезвычайном положении. Меня это удивило, и я спросил генерала Газен-камфа, на чем основано это желание? Генерал мне ответил: «Видите ли, в случае чрезвычайного положения передача дел в военные суды будет зависеть от Дурново (тогда он уже был назначен
1 Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 96.
2 Витте С.Ю. Избранные воспоминания 1849—1911 гг. М., 1991. С. 585.
3 Высочайший указ, данный Правительствующему Сенату «О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и дальнейшем оставлении некоторых местностей Империи в состоянии усиленной охраны» от 5 августа 1906 г. // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1909. Т. 26, ст. 28204.
4 Именной Высочайший указ, данный Правительствующему Сенату, «О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и дальнейшем оставлении некоторых местностей Империи в состоянии усиленной охраны» от 5 августа 1907 г. // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1910. Т. 27, ст. 29454.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
управляющим министерством внутренних дел), и вообще от него будут зависеть смертные казни, а при военном положении все это ляжет на великого князя, а следовательно, он сделается мишенью для революционеров»1. Отсюда видно, что зачастую мотивации в принятии столь важных решений на самом высшем уровне носили субъективный характер. Прежде всего, защищались представители правящего дома Романовых, а интересы государства уходили на второй план. Приоритет был отдан не благополучию и сохранности государства, а жизни и здоровью семьи императора. Однако анализируя революционные события тех лет, необходимо отметить, что принятые меры оказались недостаточными, многие видные государственные деятели стали мишенью для террористов, в том числе и генерал-губернатор Москвы великий князь Сергей Александрович.
Всего с 1901 по 1911 год в ходе революционного террора было убито и ранено около 17 тысяч человек. Из них 9 тысяч погибло от рук террористов в разгар Первой русской революции 1905—1907 годов. В 1907 году каждый день в среднем погибало до 18 человек. Главная цель террористов — уничтожение высокопоставленных государственных деятелей. В этот период ядром террористического движения по праву считается партия левых эсеров. По приговору ее центрального комитета с февраля 1905 года по май 1906 года было уничтожено 8 генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников; 5 вице-губернаторов и советников губернских правлений; 21 человек полицеймейстеров, уездных начальников и исправников; 8 жандармских офицеров; 4 генерала; 7 офицеров; 79 приставов и их помощников; 125 околоточных надзирателей; 346 городовых; 57 урядников; 257 стражников; 55 нижних чинов жандармерии; 18 агентов охраны; 85 гражданских чинов; 12 священнослужителей; 52 представителя сельской администрации; 51 землевладелец; 54 фабриканта и старших фабричных служащих; 29 банкиров и крупных торговцев2.
В 1905 году в ряде местностей правовой режим «усиленной охраны» уступает место более строгим мерам восстановления законности и правопорядка в стране, предусмотренным «Положением о мерах к охранению...» от 14 августа 1881 года, а именно — «чрезвычайной охране». И, что знаменательно, положение «чрезвычайной охраны» прежде всего вводится именно в тех губерниях, которые в течение 25-ти лет непрерывно находились в правовом режиме «усиленной охраны», — в Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской губерниях, в Одесском и Николаевском градоначальствах и в области Войска Донского. Более того, несмотря на определенное противодействие правительственных кругов, военное положение было введено в Харькове и Сумах. Как отмечает С.Ю. Витте, «перед закрытием Государственной Думы вся Петербургская и Киевская губернии были объявлены на военном положении»3. Отсюда видно, что введение военного положения являлось вынужденной ответной мерой локального характера. В то время как «усиленная охрана» продолжала оставаться основным системным организационным-правовым режимом, который действовал на большей части Российского государства.
Круг оснований для введения положения усиленной охраны по Положению «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года явно шире, нежели для объявления чрезвычайного положения. К ним относились любые обстоятельства, свидетельствовавшие о нарушении общественного спокойствия преступными посягательствами (или приготовлениями к таковым), направленными как против существующего государственного строя, так и безопасности частных лиц, их имуществ, для пресечения которых действующего законодательства было явно недостаточно. Тем самым понятие политического преступления в Положении «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года дополнялось также противоправными деяниями, направленными против частных лиц (разумеется, здесь имелись в виду имущие сословия — дворяне, духовенство, купечество), способными повлечь нарушение общественного порядка. Таким образом, интересы сословий, составлявших опору самодержавной власти, охранялись на государственном уровне.
1 Витте С.Ю. Избранные воспоминания 1849—1911 гг. М., 1991. С. 567.
2 Известные жертвы террора: министр народного просвещения Н.П. Боголепов (14.02.1901); министр внутренних дел Д.С. Сипягин (2.04.1902); уфимский губернатор Н.М. Богданович (6.05.1903); министр внутренних дел
B. К. Плеве (15.07.1904); генерал-губернатор Москвы великий князь Сергей Александрович(4.02.1905); московский градоначальник граф П.П. Шувалов (28.06.1905); бывший военный министр генерал-адъютант В.В. Саха-ров(22.11.1905); тамбовский вице-губернатор Н.Е. Богданович (17.12.1905); начальник Пензенского гарнизона генерал-лейтенант В.Я. Лисовский(2.01.1906); начальник штаба Кавказского военного округа генерал-майор Ф.Ф. Грязнов (16.01.1906); тверской губернатор П.А. Слепцов (25.03.1906); командующий Черноморским флотом вице-адмирал Г.П. Чухнин (29.06.1906); самарский губернатор И.Л. Блок (21.07.1906); пензенский губернатор
C. А. Хвостов (12.08.1906); командир л-гв. Семеновского полка генерал-майор Г.А. Мин (13.08.1906); симбирский генерал-губернатор генерал-майор К.С. Старынкевич (23.09.1906); бывший киевский генерал-губернатор член Государственного Совета граф А.П. Игнатьев (9.12.1906); акмолинский губернатор генерал-майор Н.М. Литвинов (15.12.1906); петербургский градоначальник В.Ф. фон дер Лауниц (21.12.1906); главный военный прокурор В.П. Павлов (27.12.1906); пензенский губернатор С.В. Александровский (25.01.1907); одесский генерал-губернатор генерал-майор К. А. Карангозов (23.02.1907); начальник Главного тюремного управления А.М. Максимовский (15.10.1907). URL: ИЦр://ш.ш1к1реС1а.огд/ш1к1/Революция_1905-1907_годов в России
3 Витте С.Ю. Избранные воспоминания 1849—1911 гг. М., 1991. С. 623.
Биюшкина НИ. Стратегия развития законодательства в условиях политической...
151
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
При этом состояние чрезвычайного положения могло быть введено только в случае, если меры, принятые для пресечения подобных нарушений, оказались безрезультатными и существовала явная угроза массовых волнений и беспорядков («когда такими посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка»1).
Принцип временного характера исключительных мер реализовывался в Положении «О мерах к охранению...» от 14 августа 1881 года посредством определения точного срока действия введенного исключительного положения. Для состояния «усиленной охраны» максимальный срок составлял один год, для чрезвычайного положения — шесть месяцев, с учетом более жесткого характера сопровождавшихся ограничений. Продление предельных сроков исключительного положения допускалось при условии одобрения Комитетом Министров представления об этом министра внутренних дел с указанием причин такой необходимости. Впоследствии возможность продления срока действия исключительного положения критиковалась правоведами. Пролонгация действия этой организационноправовой меры приводила к тому, что чрезвычайные законы продолжали действовать и по прошествии обстоятельств, вызвавших необходимость их применения. Представители местной власти не торопились обращаться к правительству о досрочной отмене действия исключительных мер, пользуясь своими обширными полномочиями. Поскольку в этот период губернаторы и генерал-губернаторы наделялись расширенными полномочиями2.
Все содержание Положения «О мерах к охранению...» от 14 августа 1881 года свидетельствует о тенденции усиления влияния Министерства внутренних дел, расширения его полномочий в ответ на развитие революционного движения. Профессор Р.С. Мулукаев отмечал, в частности, что «.по Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 года министр внутренних дел наделялся практически неограниченными правами»3.
При объявлении территории в состоянии усиленной охраны местная административная власть (генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники) наделялась полномочиями по применению ряда превентивных мер, направленных на охрану общественного порядка, путем соответствующего ограничения личных прав и свобод российских подданных. В их числе следует выделить: обязывать владельцев недвижимых имуществ и их управляющих осуществлять внутреннее наблюдение за безопасностью в границах их владений, определяя самостоятельно способы его ведения, порядок назначения и смещения ответственных за это лиц и т. п. (то есть полномочия по ограничению свободы владения частной собственностью); воспрещать народные, общественные и частные собрания (то есть полномочия по ограничению права на собрания); закрывать по своему усмотрению торговые и промышленные заведения как на определенный срок, так и до окончания исключительного положения (то есть полномочия по ограничению свободы торговли и промыслов).
Для режима «чрезвычайной охраны» характерны все полномочия административной власти, присущие положению усиленной охраны, а также вводятся и расширенные права генерал-губернаторов, главноначальствующих и иных административных должностных лиц. Генерал-губернаторам и главноначальствующим при утверждении Комитета Министров передаются права «Главнокомандующих армией в военное время»4. Режим чрезвычайного положения предусматривал также право местной администрации учреждать военно-полицейские команды с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении. Из общей подсудности исключались дела о нарушениях государственного порядка и общественного спокойствия, то есть, преступления против существующего строя и передавались в производство военного суда. Соответственно, лица, проходившие по данным делам в качестве обвиняемых, лишались тех прав, которые были предусмотрены Судебными Уставами от 20 ноября 1864 года, то есть права на квалифицированную юридическую защиту в суде, на состязательность при рассмотрении дела, на апелляционный его пересмотр.
На наш взгляд, наиболее яркой отличительной чертой правового режима чрезвычайного положения следует считать право налагать секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество. Секвестр предусматривался в тех случаях, когда путем распоряжения таким имуществом и доходами с него достигались преступные цели или когда упущения по управлению таковым влекли за собой опасные для общественного порядка последствия. При этом право управления имуществом, подлежащего секвестру, поручалось ведомству государственных имуществ. Очевидно, что право секвестра и de facto, и de jure асимптотически приближает к нулю принцип неприкосновенности частной собст-
1 Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1885. Т. I, ст. 350.
2 Краткая объяснительная записка к проекту «Исключительного положения», выработанному междуведомственною комиссиею, под председательством товарища министра внутренних дел, действительная статского советника А.А. Макарова. СПб., 1911. С. 12.
3 История органов внутренних дел дореволюционной России / под ред. Р.С. Мупукаева. М., 1984. С. 18.
4 Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1885. Т. I, ст. 350. Разд. III, п. 24.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
венности. Субъекты лишались не только права свободного распоряжения секвестированным имуществом, но и прибыли, получаемой в результате пользования и владения им. Таким образом, государство подтверждает свой статус верховного собственника всего имущества, по усмотрению которого, в лице местной администрации, каждый субъект в любой момент времени действия чрезвычайного положения в данной местности может быть существенно ограничен не только в своих личных, но и имущественных правах.
Следующим важным нововведением, свойственным режиму «чрезвычайной охраны», было право генерал-губернаторов и главноначальствующих устранять от должности чиновников всех ведомств данной местности, а также лиц, избранных от сословий в городские и земские органы местного самоуправления. Исключение составляли только чиновники, занимающие должности первых трех классов.
Администрация губернии, округа или иной местности, где вводилось чрезвычайное положение, приобретала право приостанавливать или прекращать деятельность городских и земских учреждений.
К особым правам верховной власти в местности, находящейся в состоянии «чрезвычайной охраны», относились: приостановление выпуска периодических изданий; закрытие учебных заведений на срок до одного месяца.
Важно отметить, что меры охранительного характера, предусмотренные чрезвычайным положением, были направлены на абсолютизацию властных полномочий административного руководства именно в тех местностях, на которые распространялось его действие. При этом детальный постатейный анализ раздела III Положения «О мерах к охранению...» от 14 августа 1881 года убедительно показывает, что комплекс мер чрезвычайного воздействия был направлен на восстановление режима законности и правопорядка, а не преследовал цель уничтожить все достижения реформ Александра II. Так, не предполагалось упразднить органы местного самоуправления как таковые, созданные Земской и Городской реформами 1864 и 1870 годов, отменить действие Судебных Уставов от 20 ноября 1864 года, полностью ликвидировать политические права и свободы, декларированные Манифестом Николая II от 17 октября 1905 года1.
Подытоживая, следует заключить, что режим «чрезвычайной охраны» представляет собой наиболее радикальный элемент в системе организационно-правовых мер воздействия государства на общество, предусмотренных Положением «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года.
Необходимо также отметить, что «чрезвычайная охрана», как составляющий и самый суровый (в плане ограничения и даже ликвидации социальных, имущественных, политических прав и свобод) компонент «исключительного положения» подлежал введению в действие только в период Первой Русской революции 1905—1907 годов.
Режим «чрезвычайной охраны» начал действовать в ответ на массовый террор, направленный на физическое устранение высших государственных деятелей России, поражая своей жестокостью и фанатизмом. Показательным в этой связи является убийство министра внутренних дел и председателя Совета Министров П.А. Столыпина 1 сентября 1911 года двумя выстрелами в упор в Киевском оперном театре, где присутствовал и Николай II на торжествах по поводу открытия памятника Александру II. Характерно, что террористический акт был приведен в исполнение столь демонстративно и цинично революционером Д.Г. Богровым, близким к эсеровской партии и, одновременно, к охранному отделению2. Несмотря на очевидную виновность, террорист не раскаялся в содеянном и вплоть до казни продолжал настаивать на своей особой миссии в революции. В.Н. Коковцов, сменивший безвременно ушедшего П.А. Столыпина на посту главы Совета Министров, будучи очевидцем его гибели, вспоминал: «наутро 29-го августа 1911 года.. я отправился к Столыпину и застал его далеко не радужно настроенным. На мой вопрос, почему он сумрачен, он мне ответил: «.мы с вами здесь совершенно лишние люди.». Впоследствии за четыре роковых дня пребывания в Киеве мне стало известно, что его почти игнорировали при дворе.»3. Вот как описывает В.Н. Коковцов трагические события, развернувшиеся в зале Киевского театра: «Столыпин стоял вполоборота от царской ложи, разговаривая со стоящим около него бароном Фредериксом и военным министром Сухомлиновым., раздались два глухих выстрела, точно из хлопушки. Раздались крики о помощи, я подбежал к Столыпину, стоявшему еще на ногах. с бледным лицом, на кителе показалось в нижней части груди небольшое пятно крови. .Столыпин, шатаясь, обернулся к царской ложе, совершил крестное знамение в ее сторону и стал опускаться на кресло»4.
Едва удалось избежать гибели от рук террористов главе правительства С.Ю. Витте. Он описывал эти события следующим образом: «В конце января 1906 года я начал получать угрожающие письма
1 См.: Манифест «Об усовершенствовании Государственного порядка» от 17 октября 1905 г. // ПСЗРИ. Изд. 3-е. СПб., 1908. Т. XXV, ст. 26805.
2 См.: Нижник Н.С., Сальников В.П., Мушкет И.И. Министры внутренних дел Российского государства (1802— 2002). СПб., 2002. С. 280.
3 Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1911 —1919. М., 1991. С. 37.
4 Там же. С. 38.
Биюшкина НИ. Стратегия развития законодательства в условиях политической...
153
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
с различными значками, как-то: с крестом, скелетом, которыми меня предупреждали, что вот какие-то партии решили меня убить. Я на эти письма не обращал внимание и их уничтожал; 29 января 1906 г. примерно в 10 часов вечера, находясь дома, я пришел наверх и увидел во вьюшке печки четырехугольный маленький ящик; к этому ящику была привязана очень длинная бечевка. Я взял этот ящик и положил на пол..., так как я несколько раз был предупреждаем, что на меня хотят сделать покушение, то мне пришла мысль. не есть ли это адская машина. Поэтому я сказал, .чтобы не смели трогать., а сам по телефону дал знать охранному отделению. Немедленно приехали. целая масса полицейских и судебных властей. Ящик этот ротмистр комиссаров вынес в сад и раскупорил его. .оказалось, что в нем адская машина, действующая посредством часового механизма. Часы поставлены на 9 часов, между тем было уже около 11 часов вечера. .30 января в соседней трубе была найдена вторая адская машина. .экспертиза установила, что машины эти не взорвались потому, что они были уложены в узкие ящики, которые не могли дать полный ход молоточку будильника, который в свою очередь не мог разбить трубочки с серной кислотой. .лаборатория артиллерийского ведомства нашла, что бомбы должны были взорваться. и от топки печи. Совершенно случайно первая бомба оказалась в комнате, где печь топилась 2-3 раза в неделю, а второй взрывной механизм был заложен в неотапливаемом помещении и мог «взорваться только по силе детонации в случае взрыва первой машины»1. Очевидно, что только чудесная случайность спасла С.Ю. Витте и его семью от гибели в холодную петербургскую ночь с 29 на 30 января 1906 года.
Эти яркие воспоминания, а также впечатляющая статистика жертв революционного террора в начале XX века в России, убедительно доказывают необходимость применения государственной властью комплекса мер исключительного характера, предусмотренных Положением «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года, с целью восстановления законности и правопорядка в стране.
Пролонгированное действие Положения «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 года, отсроченный характер ведения чрезвычайных мер восстановления законности и правопорядка, предусмотренных им, убедительно свидетельствуют о стратегическом значении этого нормативного правового акта для развития российского законодательства в условиях политической нестабильности в России во второй половине XIX — начале XX века. А факт преодоления кризисной ситуации и выхода Российского государства из революционного тупика к 1907 году показывает эффективность предпринятых правительством организационных и правовых мер.
1 Витте С.Ю. Избранные воспоминания 1849—1911 гг. М., 1991. С. 624—629.
154
Юридическая техника. 2015. № 9
