CC BY
993
Ю.А. КРОХИНА
зам. директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счётной палаты Российской Федерации
ПРИНЦИПЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ КАК РЕГУЛЯТОРЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ1
В каждом государстве валютное регулирование является составной частью валютной политики и включает установленные на законодательном уровне принципы, методы и формы осуществления в стране валютных операций, способы государственного регулирования валютных отношений в целях повышения экономической эффективности и обеспечения финансовой безопасности.
Регулирование валютных отношений осуществляется с учётом экономических задач государства. Впервые валютное регулирование было применено в Германии в 1916 г. в связи с разразившимся в результате Первой мировой войны кризисом. В целях борьбы с утечкой капитала в этой стране были приняты постановления о торговле с расчётами в иностранных валютных средствах и о регулировании платежей за границей.
Российская Федерация после провозглашения своего суверенитета (1991 г.) стала осуществлять политику либерализации в регулировании валютных отношений: отменена государственная монополия на валюту и на часть валютных ценностей, а также на операции с ними; разрешён под контролем государства вывоз из страны валюты и ряда валютных ценностей; в определённых случаях и пределах допускается обращение на территории страны иностранной валюты в качестве платёжного средства.
Как показывает опыт многих развитых стран, эффективное развитие межгосударственных валютных отношений и внутреннего валютного рынка возможно только при активном регулирующем участии государства и надлежащем контроле
валютных операций со стороны его уполномоченных органов.
В Российской Федерации большое значение вопросам валютного регулирования и их последующему правовому закреплению уделяется в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Так, в Послании на 2001 г. была поставлена задача сократить бегство российского капитала за рубеж. «Стратегически его возможно удержать только благоприятными условиями, только свободой предпринимательства в рамках закона. Поэтому нет смысла цепляться за неработающие ограничения в валютной сфере. Нет никакого смысла, они и так не работают. Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике. Действующие ограничения на операции с капиталом и недвижимостью дискриминируют граждан России по сравнению с гражданами других государств, ограничивают их свободу и подрывают конкурентоспособность российского предпринимательства»2. Отметим, что большинство валютных ограничений было отменено в Российской Федерации в 2003 г.
Валютное регулирование существует в любом государстве, присуще любой правовой системе, по крайней мере в форме правового режима осуществления валютных операций. Наибольшее значение валютное регулирование приобретает в странах, где национальная валюта является частично конвертируемой или неконвертируемой.
Целью валютного законодательства, закреплённой в преамбуле к Федеральному закону
1 Статья выполнена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
2 Российская газета, 11 июля 2000 г.
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
от 10.12.2003 № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле», является обеспечение единой государственной политики, устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Установленная законодателем цель достигается государством путём осуществления валютного регулирования.
В Законе «О валютном регулировании и валютном контроле» не дано определения валютного регулирования, однако в его структуре содержится ст. 3, закрепляющая принципы валютного регулирования и валютного контроля, а также гл. 2 «Валютное регулирование», нормы которой устанавливают статус органов валютного регулирования, порядок совершения валютных операций, права и обязанности резидентов и нерезидентов при совершении валютных операций, определяют принципы функционирования внутреннего валютного рынка.
Следовательно, валютное регулирование - это деятельность государственных органов, направленная на регламентирование порядка и совершения валютных операций.
На основе анализа Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» можно выделить цель валютного регулирования - проведение в условиях рыночной экономики эффективной денежно-кредитной политики, выступающей инструментом достижения макроэкономических целей государства. Основными задачами валютного регулирования выступают защита национальной валюты, управление обращением валюты, контроль за валютными операциями, воздействие на валютный курс национальной валюты, ограничение использования иностранной валюты внутри государства, установление правил осуществления валютных операций.
Защита национальной валюты посредством правового режима валютного регулирования обеспечивается следующими мерами: контроль за международными текущими платежами; ограничение ввоза и вывоза капитала в зависимости от состояния платёжного баланса страны; контроль за денежными операциями нерезидентов внутри страны; ограничение, вплоть до полного запрета, обращения иностранной валюты внутри страны; формирование государственного валютного резерва для обеспечения финансовых обязательств государства.
Валютное регулирование представляет собой комплекс экономических и правовых мер в сфере валютных отношений, направленных на упорядочение движения валютных потоков как внутри страны, так и на мировом валютном рынке. Валют-
ное регулирование включено в систему денежно-кредитного регулирования и наряду с иными мерами государственного регулирования направлено на реализацию приоритетных направлений экономической политики государства. Тем самым, валютное регулирование является одной из форм государственного воздействия на участников внешнеэкономической деятельности в целях охраны публичных финансовых интересов государства.
Валютное законодательство является комплексной отраслью, в которой содержатся нормы различных отраслей права. Преимущественно валютное законодательство складывается из норм финансового, гражданского и административного права, т.е. охватывает как публичную, так и частную сферы правового регулирования. В связи с этим при толковании и применении норм валютного законодательства возможны разночтения, нивелировать которые призваны принципы, установленные Законом «О валютном регулировании и валютном контроле».
Статьей 3 названного Закона определены следующие основные принципы валютного регулирования и валютного контроля.
1. Приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования.
Законодательное закрепление указанного принципа является исключительно важным ориентиром правотворчества государства в процессе отказа от преобладания административного воздействия на валютные отношения и перехода к рыночным инструментам их регулирования.
Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции).
Возвращаясь к истории принятия Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», отметим, что он был разработан в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2001 г., в котором была обозначена необходимость отхода от административных к экономическим мерам воздействия в области валютного регулирования.
В рассматриваемом принципе юридически оформлена возросшая экономическая самостоятельность Российской Федерации, переход от не приносящих эффекта административных предписаний и запретов к регулятивному способу воздействия на валютные отношения.
2. Исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов.
Данный принцип вытекает из вышеназванного правового ориентира валютного регулирования и валютного контроля и подтверждает направленность государственной валютной политики на снижение уровня императивного регулирования валютных операций.
Рассматриваемое правовое предписание отражает общую либерализацию современного российского валютного законодательства. В результате анализа валютного законодательства можно сделать вывод, что в Российской Федерации в отношении валютных операций между резидентами и нерезидентами действует принцип «разрешено всё, что не запрещено»; в отношении валютных операций между резидентами - «запрещено всё, что не разрешено»; применительно к валютным операциям между нерезидентами - «разрешено то, что прямо предписано».
Присутствие государства в лице компетентных органов в сфере валютных операций резидентов и нерезидентов должно быть обусловлено экономическими, политическими причинами и закреплено законодательством.
Рассматриваемый принцип ограничивает участие государства в тех валютных операциях, непосредственным участником которых оно не является. Подобное предписание соответствует либерализации российской экономики и вытекает из конституционных гарантий экономических прав и свобод человека и гражданина.
Так, ст. 8 Конституции гарантирует свободное перемещение финансовых средств и свободу экономической деятельности.
Часть 1 ст. 17 Основного закона России устанавливает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
Частью 1 ст. 19 Конституции закреплено, что все равны перед законом и судом. Согласно ч. 2 ст. 19 Основного закона России государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
На основании ч. 1 ст. 34 Конституции каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещённой законом, экономической деятельности. Часть 2 ст. 35 Конституции устанавливает право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в п. 3 мотивировочной части его Постановления от 14.05.2003 № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа», из ч. 1 и 2 ст. 17 и ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции следует, что права, закреплённые в её ч. 1 ст. 34 и ч. 2 ст. 35, гарантируются в Российской Федерации в качестве основных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина и реализуются гражданами и их объединениями на основе общеправовых принципов юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора, исключающих произвольное вмешательство государства в осуществление этих прав.
Согласно ст. 55 Конституции ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. В развитие названного конституционного положения федеральное законодательство допускает применение валютного регулирования (посредством валютных ограничений) исключительно для достижения общих и специальных целей, закреплённых в преамбуле и ст. 6 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле».
3. Единство внешней и внутренней валютной политики РФ.
Валютная политика представляет собой составную часть внутренней и внешней политической деятельности государства, которая направлена на обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка как факторов эффективного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Взаимозависимость внешней и внутренней валютной политики государства предопределяется наличием у данных видов государственной деятельности общей цели, что, несомненно, предполагает согласование и сочетание мер государственного регулирования валютных операций, осуществляемых на территории РФ,
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
и валютных операций, связанных с внешнеэкономической деятельностью.
Рассматриваемый принцип согласуется с Концепцией внешней политики Российской Федерации, которая, напомним, представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России. В названном документе защита интересов личности, общества и государства названа высшим приоритетом внешнеполитического курса России.
4. Единство системы валютного регулирования и валютного контроля.
Этот принцип вытекает как из самого названия Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», так и из его ст. 2, согласно которой данный Закон устанавливает правовые основы и принципы и валютного регулирования, и валютного контроля. В этом отношении Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» по своей структуре отчасти совпадает с НК и БК, которые также содержат в себе нормы налогового и бюджетного регулирования, а также положения о финансовом контроле в соответствующих сферах правового регулирования.
Необходимость единой и согласованной системы валютного регулирования и валютного контроля является закономерной, поскольку государство может обеспечить соблюдение условий и порядка проведения валютных операций главным образом путём контроля за их соблюдением и применением мер ответственности к нарушителям валютного законодательства.
Принцип единства системы валютного регулирования и валютного контроля реализован в нормах Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», устанавливающих правовой статус органов валютного регулирования и валютного контроля.
5. Обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.
Рассматриваемый принцип является дополнением принципа об исключении неоправданного вмешательства государства в валютные операции резидентов и нерезидентов. Выводя государство из непосредственного «ежедневного» присутствия в сфере валютных отношений частных субъектов, законодатель тем не менее предписывает ему обеспечить защиту прав и экономических интересов участников валютных операций. Следовательно, государственная деятельность по валютному регулированию должна обеспечивать права и экономические интересы резидентов и нерезидентов как участников валютных операций.
В преамбуле Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» установлено, что це-
лью валютного законодательства является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ. Названные цели правового регулирования соответствуют интересам подавляющего большинства участников валютных операций, что позволяет сделать вывод о совпадении целей валютного регулирования, заявленных в Законе «О валютном регулировании и валютном контроле», и интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.
Принцип обеспечения государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций основан на следующих конституционных гарантиях защиты экономических прав и свобод человека и гражданина:
• право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 1 и 3 ст. 35 Конституции);
• государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом (ст. 45 Конституции);
• каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ст. 46 Конституции).
Возможность использования перечисленных конституционных прав нерезидентами обеспечивается ч. 3 ст. 62 Конституции, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
В качестве субъектов валютного права все граждане России, коллективные и территориальные субъекты имеют между собой равную и полную по объёму финансовую правоспособность. Для иностранных субъектов российское валютное законодательство может устанавливать некоторые ограничения, защищающие финансовый суверенитет государства: предъявлять более жёсткие условия аккредитации филиалов иностранных кредитных организаций; вводить ограничения на участие иностранного капитала в уставном фонде
российских банков; определять особый порядок лицензирования валютных операций, участия нерезидентов в налоговых отношениях и т.д. Подобное соотношение финансово-правового статуса внутренних и иностранных субъектов присуще многим странам, в том числе с развитой формой экономики и устойчивой национальной валютой.
Обеспечение государством равной защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов достигается посредством установления ст. 23 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» ответственности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц за нарушение ими прав резидентов и нерезидентов. Субъекты валютных операций вправе обжаловать неправомерные действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля в общеустановленном порядке.
Необходимо обратить внимание, что Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» объединяет и принципы валютного регулирования, и принципы валютного контроля. Такой подход законодателя обусловлен необходимостью функционирования единой и согласованной системы валютного регулирования и валютного контроля, поскольку государство может обеспечить соблюдение условий и порядка проведения
валютных операций главным образом посредством контроля за их соблюдением и применением мер ответственности к нарушителям валютного законодательства. Примером реализации данного принципа является одновременное наделение Правительства РФ и Банка России как функциями по валютному регулированию, так и функциями по осуществлению валютного контроля.
Как видим, закреплённые в Законе «О валютном регулировании и валютном контроле» принципы валютного регулирования и валютного контроля свидетельствуют о стремлении законодателя использовать валютное регулирование и валютный контроль как составные элементы системы регулирования национальной экономики.
Принципы валютного регулирования и валютного контроля имеют важное значение при толковании и применении актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования. Данные правовые ориентиры необходимы как для органов валютного регулирования и других субъектов нормотворчества, так и для правоприменительных органов, в том числе при рассмотрении дел, связанных с юридическими коллизиями - расхождениями или противоречиями между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими валютные отношения.
