CC BY
9Закон и право. 2024. № 5. С. 40-45. Law and legislation. 2024;(5):40-45.
Научная статья УДК 334.02; 351.74
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-5-40-45 EDN: https://elibrary.ru/EKPEXN
NIION: 1997-0063-5/24-241 MOSURED: 77/27-001-2024-5-441
Правовое регулирование вопросов управления и принятия решений в правоохранительной системе России
в условиях неопределенности
Александр Алексеевич Воронов1, Евгения Александровна Железнякова2
1 2 Воронежский институт Федеральной службы исполнения наказаний России, Воронеж, Россия
Аннотация. В работе анализируются основные вопросы правового регулирования управления и принятия решений в правоохранительной системе России в условиях неопределенности, с учетом сложившейся обстановки, потребностей общества и государства.
В качестве объекта исследования мы определяем правоохранительную систему, под которой понимаем не нечто абстрактное, а конкретных субъектов правоохранительной деятельности (правоохранительные институты, органы, учреждения).
Предметом исследования являются нормативные и организационно-функциональные аспекты принятия управленческих решений, обеспечивающих стабильное и эффективное функционирование правоохранительной системы, включающие достижение поставленных целей.
Ключевые слова: правоохранительная система, нормативное регулирование, безопасность, эффективность, управление, принятие решений.
Для цитирования: Воронов A.A., Железнякова Е.А. Правовое регулирование вопросов управления и принятия решений в правоохранительной системе России в условиях неопределенности // Закон и право. 2024. № 5. С. 40—45. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-5-40-45 EDN: https://elibrary.ru/EKPEXN
Original article
Legal regulation of management and decision-making in the Russian law enforcement system under conditions of uncertainty
Alexander A. Voronov1, Evgeniya A. Zheleznyakova2
1 2 Voronezh Institute of the Federal penitentiary service of Russia, Voronezh, Russia
Abstract. The paper analyzes the main issues of legal regulation of management and decision-making in the Russian law enforcement system in conditions of uncertainty, taking into account the current situation, the needs of society and the state.
The object of the study is specific subjects of law enforcement activities (law enforcement institutions, agencies, institutions).
The subject of the study is the normative and organizational and functional aspects of managerial decision-making that ensure the stable and effective functioning of the law enforcement system, including the achievement of set goals.
Keywords: law enforcement system, regulatory regulation, safety, efficiency, management, decision-making. For citation: Voronov A.A., Zheleznyakova E.A. Legal regulation of management and decision-making in the Russian law enforcement system under conditions of uncertainty // Law and legislation. 2024;(5):40—45. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-5-40-45 EDN: https://elibrary.ru/EKPEXN
© Воронов А.А., Железнякова Е.А. М., 2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2024
Актуальность постановки проблемы и настоящей работы определяется не только конституционным закреплением обязанности государства защищать права и свободы человека и гражданина, но и необходимостью проведения анализа функциональных особенностей и целевой определенности правоохранительной составляющей исполнительной ветви власти в современных условиях.
Здесь мы особо хотим отметить необходимость грамотного принятия решений применительно именно к условиям нестабильности, неопределенности и ситуационных изменений, которые, к сожалению, имеют место в современный период времени. Следует обратить внимание, что основными характеристиками функционирования правоохранительной системы в условиях неопределенности являются интересы государства, его целевая политика, направленная на непосредственное обеспечение законности, прав и свобод человека и гражданина и сохранение государственности. Соответственно, механизм управления в указанных условиях должен включать непосредственный анализ состояния законности, обеспеченности прав и законных интересов человека и гражданина и, наконец, принятие оперативных управленческих решений.
Необходимость подготовки данной работы обусловлена также и тенденциями комплексной перестройки важнейших сфер жизнедеятельности России, начиная от сферы образования, экономики, социальной сферы, сферы высоких технологий, переустройства военно-промышленного комплекса и заканчивая правовой системой, центральным элементом которой является правоохранительная система [4], которая в работе выступает в качестве объекта исследования; причем мы понимаем под анализируемой системой не нечто абстрактное, а конкретных субъектов правоохранительной деятельности (правоохранительные институты, органы, учреждения).
Обратим внимание, что согласно принятой три года назад Стратегии национальной безопасности России реализация государственной политики способствует, в том числе, повышению внутренней стабильности, наращиванию экономического, политического, военного и духовного потенциала России, необходимого для укрепления ее роли как одного из влиятельных центров современного мира. При этом, что также отражено в Стратегии, «сегодня усиливается сплоченность российского общества, укрепля-
ется гражданское самосознание, растет осознание необходимости защиты традиционных духовно-нравственных ценностей, возрастает социальная активность граждан, их вовлеченность в решение наиболее актуальных (жизненных и государственных) задач» [1].
Важнейшим фактором эффективного функционирования правоохранительной системы является повышение статуса и роль управленчес -ких решений в системе управления, поскольку в ней присутствует достаточно жесткая система организации и управления с наличием сформированной в соответствии с действующим законодательством вертикали власти, которая в определенной степени ограничивает свободу выбора, принятия решений и выполнение действий элементов системы в иерархии — от низкого уровня постепенно к высшему.
Такой механизм деятельности функциональной связки «управление — принятие решения — выполнение» наиболее явно проявляет себя в деятельности органов прокуратуры, МВД, ФСИН, МЧС и в меньшей степени в органах следствия (включая следственные подразделения МВД), где гораздо более четко очерчен критерий самостоятельности и независимости функциональных субъектов.
Основной целью работы, как нам представляется, является изучение нормативных и организационно-функциональных аспектов управления и принятия качественных управленческих решений, обеспечивающих стабильное и эффективное функционирование системы, включающее достижение поставленных целей.
В качестве головной системы или лица, принимающего решение, всегда выступает орган управления соответствующим правоохранительным органом или институтом, например, для уголовно-исполнительной системы указанную роль выполняет Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации, а для института прокуратуры — Генеральная прокуратура России.
Любой процесс принятия решения, вне зависимости от системы, не является строго техническим или интеллектуальным, поскольку,
во-первых, он принимается (на настоящий момент времени) не техническими средствами, а группой лиц и в конечном счете конкретным человеком, именуемым как ЛПР — лицо, принимающее решение. Разумеется, что в помощь принятию решения ЛПР вправе применять и активно использует различные вспомогательные
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 05-2024
инструменты, информацию, возможности искусственного интеллекта, но эти средства не заменяют итоговую деятельность ЛПР;
во-вторых, принятию решения всегда предшествует серьезный организационный процесс, который опирается на нормативную базу, регулирующую особенности принятия решения в зависимости от кадровых и функциональных особенностей системы;
в-третьих, процедура принятия решений применительно к особым, «живым» системам, к которым относится правоохранительная система, в обязательном порядке должна базироваться на их целевых задачах. В частности, применительно к правоохранительной системе, включающей правоохранительные органы: прокуратуру, органы МВД, ФСБ, ФССП, ФСИН, Росгвардию и другие, любое решение должно приниматься исключительно в целях обеспечения прав и свобод граждан, являющихся высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ), обеспечения законности и правопорядка.
Отметим, что, по мнению ряда авторов, «управленческие решения — это форма, определяющая реакцию правоохранительных органов и их должностных лиц на состояние и качество правоотношений, возникающих в сфере правоохранительной деятельности. Законодательные и подзаконные нормативные правовые акты в своих правовых предписаниях содержат лишь наиболее общие положения о полномочиях сотрудников принимать юридически властные управленческие решения. Имеющиеся в распоряжении субъектов управления правоохранительных органов методические рекомендации, определяющие порядок принятия управленческих решений в органах внутренних дел, не в полной мере раскрывают все аспекты реальной деятельности. При этом правовое регулирование деятельности по принятию и реализации управленческих решений в анализируемой системе объединяет в своей структуре императивно-властный характер управленческой деятельности наравне с базовыми механизмами практической реализации субъектами управления своих нормативно закрепленных полномочий» [2].
Отметим, что определяющая роль в формировании системы управления отводится законодательной основе, причем не только нормативной базе федерального уровня, но и ведомственной, начиная от внутрисистемных (внутрикорпоративных) приказов, распоряжений и заканчивая положениями, регламентами, правилами, стан-
дартами. При этом вполне допустимо, что в ряде случаев, например, в период чрезвычайных ситуаций, проведения контртеррористических операций, Специальной военной операции, венного положения могут приниматься решения, которые ограничивают права граждан и, напротив, усиливают их обязанности, но указанные решения всегда должны приниматься исключительно в рамках Основного закона в целях обеспечения суверенитета и государственности, с учетом полезности и потребностей государства и общества.
Принятие решений, постановка задач и их реализация в рамках превышения нормативно урегулированных полномочий субъектов правоохранительной системы недопустимо. Также недопустимо принятие нормативно-правовых актов, подзаконных актов и ведомственных актов, которые регулируют отношения в сфере правоохранительной деятельности и напрямую ограничивают права и свободы граждан.
В последнее время появились научные работы, в которых, как нам представляется, достаточно интересно оцениваются функциональный механизм и управленческий процесс в так называемых негосударственных правоохранительных органах, к которым исследователи относят негосударственные судебно-экспертные учреждения, а также институт адвокатуры и нотариата как выполняющих правоохранительную функцию с отсутствием правоприменительных функций.
Также к правоохранительным институтам относятся, по мнению исследователей, третейские суды, которые, к сожалению, не получили массового распространения, но интерес к ним не ослабевает [6].
С подобным подходом, с нашей точки зрения, достаточно сложно согласиться, поскольку в большинстве своем институты адвокатуры и нотариата являются институтами гражданского общества, к тому же адвокатура представляется как центральный субъект правозащитной системы России [3].
Выполнение же судебно-экспертными учреждениями и третейскими судами частично правоохранительных функций не делает их в полном объеме правоохранительными институтами. При этом, несмотря на законодательно закрепленный для института адвокатуры принцип самоуправления, а для нотариата — принцип саморегулирования, общий подход к принятию решений в указанных институтах доста-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2024
точно схож с правоохранительными, за исключением более развитой системы управления на коллегиальной основе (например, совет адвокатской палаты, квалификационная коллегия) и определенной законом самостоятельности в региональных подсистемах.
При принятии управленческих решений следует обратить внимание, что целевая деятельность правоохранительной системы в целом характеризуется многими критериями и нормативно установленными правилами, регламентирующими требования к организации системы, ее устойчивости, эффективности и надежности, возможностью градиентного распределения целевых функциональных установок в части решения поставленных задач, зависимых от уровня состояния законности в государстве, а также влиянием внешнеполитических факторов, настроением в обществе, степенью гарантирован-ности конституционных прав и свобод.
Анализ научной литературы позволяет нам сделать заключение, что комплексная составляющая любой сложной системы, включающая ее структуру и наличие межэлементных связей, информационное обеспечение, организационную культуру, в целом создает необходимые условия для реализации системы поставленных целей и задач. Любая система регулируется, развивается и функционирует на основании соответствующей нормативной базы, регулирующей ее деятельность, а также при участии сбалансированной управленческой стратегии, обеспечивающей совершенствование внутрисистемного (внутреннего) управления и информационно -го обеспечения как внутри самой системы, так и в процессе реализации межсистемного взаимодействия.
Обратим внимание, что управление функционированием системы в большей степени зависит от воздействия двух факторов: государственного нормативного регулирования и своего рода критерия качественного функционирования системы. И в первом, и во втором случае эффективность системы зависит напрямую от степени соблюдения законности при выполнении и реализации целевых функций правоохранительной системы.
Особенности принятия решений и их последующего исполнения в правоохранительной системе, институтах и субъектах характеризуются особой организационной структурой, культурой, функциональными характеристиками и целевой направленностью правоохранительных субъектов.
Во-первых, к ним следует отнести определенную закрытость специальных субъектов (например, ФСИН, ФСБ).
Во-вторых, организационная структура в анализируемых системах является строго иерар-хичной, с вертикальной направленностью органов управления и подчинения.
В-третъих, сама процедура принятия решения базируется от сбора информации, ее анализа и подготовки предложений от нижестоящих структурных элементов к вышестоящим, и в конечном счете ЛПР определенного уровня принимает итоговое решение, которое обязательно к безусловному выполнению нижестоящими субъектами подчинения.
Вариантов альтернативного поведения при исполнении решения в соответствии с действующим законодательством не допускается. В то же время есть научные мнения, что управленческий процесс в правоохранительных органах не всегда является набором детализированных директивных решений со стороны вышестоящих органов. При этом подчеркивается, что целью управления в правоохранительной системе выступает обеспечение безопасности населения, государственных институтов, а также самой системы [5].
Управленческий процесс, как уже отмечалось выше, должен опираться на современную нормативную базу, разработанную и принятую с учетом текущей обстановки и потребностей общества. Применительно к анализируемой системе нормативная основа иерархична и формируется по принципу — начиная от профильных законов, имеющих высшую силу, и заканчивая ведомственными письмами и инструкциями.
Подобное структурирование профильных законов и подзаконных нормативных актов применяется во всех других правоохранительных институтах с отсылкой на целевую особенность, функционал реализации поставленных задач и организационную структуру, которая во многом определяет движение информационных потоков в системе.
Как отмечают исследователи, для повышения уровня принятия управленческих решений целесообразно предварительно разрабатывать перспективные планы развития, которые позволят сконцентрировать управленческие действия на действительно актуальных и важных проблемах с учетом наиболее злободневных факторов развития общества [8].
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 05-2024
Обратим внимание, что управленческий процесс в правоохранительной системе преимущественно имеет нормативный характер и определяется профильными ведомственными законами и подзаконными актами. Соответственно, процесс принятия управленческих решений в правоохранительных органах любой ведомственной принадлежности всегда связан с решениями, принимаемыми высшими органами власти в стране. В то же время каждое управленческое решение в правоохранительной системе невозможно без комплексной информационно-аналитической работы в структурных подразделениях, которая содержит в итоге необходимый анализ информации, ее оценку и планирование краткосрочных и долгосрочных мероприятий [7].
В заключение отметим, что подготовка эффективных управленческих решений, сам процесс их принятия и реализации, вне зависимости от возникшей необходимости, наличия проблемы, задачи, имеющейся информации, характера поставленной цели и выбора методик принятия решения, в целом относится к функционалу лица, принимающего решения (коллективного или единоличного).
Единственным условием (или требованием) для подготовки управленческого решения применительно к анализируемым системам является наличие или разработка необходимой нормативной основы, в рамках которой и в соответствии с требованиями которой и будет приниматься итоговое решение.
Список источников
1. Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации // СЗ РФ. 2021. № 27 (часть II). Ст. 5351.
2. Болдырев У.К. К вопросу о процессе разработки и принятия управленческих решений в органах внутренних дел Российской Федерации // Труды Академии МВД России. 2021. № 3 (59). С. 78-88.
3. Васяев A.A. Адвокатура в правозащитной системе Российской Федерации: теория и практика: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2023. 55 с.
4. Воронов A.A. Концептуальные ориентиры правоохранительной и правозащитной политики в России: диссертационный анализ / А. А. Воронов, Е.С. Шукаева // Вестник Воронежского ин-та ФСИН России. 2023. № 2. С. 187-193.
5. Дубровин А.К. Проблемы подготовки и принятия управленческих решений в органах внутренних дел / / Вестник Восточно-сибирского инта МВД России. 2021. № 1 (96). С. 231-240.
6. Зеленский П.А. Правовое регулирование в современной России / П.А. Зеленский, В.Е. Ха-лиулин // Вестник Поволжского ин-та управления. 2022. Т. 22. № 3.С. 24-33.
7. Митин А.Н. Управленческий процесс в органах прокуратуры: задачи и механизм совершенствования / А.Н. Митин, А.В. Рассохин // Российское право: образование, практика, наука. 2021. № 4. С. 87-95.
8. Никитин Д.Н. Актуальные проблемы организации стратегического управления в территориальных органах МВД России на региональном уровне // Академическая мысль. Проблемы теории и практики управления. 2018. № 3 (4). С. 11—15.
References
1. Decree of the President of the Russian Federation dated 02.07.2021 № 400 «On the National Security Strategy of the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation. 2021. № 27 (Part II). Art. 5351.
2. Boldyrev U.K. On the issue of the process of developing and making managerial decisions in the internal affairs bodies of the Russian Federation / / Proceedings of the Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. № 3 (59). Pp. 78-88.
3. Vasyaev A.A. Advocacy in the human rights system of the Russian Federation: theory and practice: Abstract dis. ... doct. jurid. sciences. Moscow, 2023. 55 p.
4. Voronov A.A. Conceptual guidelines of law enforcement and human rights policy in Russia: dissertation analysis / A.A. Voronov, E.S. Shukae-va // Bulletin of the Voronezh institute of the federal penitentiary service of Russia. 2023. № 2. Pp. 187-193.
5. Dubrovin A.K. Problems of preparation and adoption of managerial decisions in internal affairs bodies // Bulletin of the East Siberian institute of the ministry of Internal affairs of Russia. 2021. № 1 (96). Pp. 231-240.
6. Zelensky P.A. Legal regulation in modern Russia / P.A. Zelensky, V.E. Khaliullin // Bulletin of the Volga region institute of management. 2022. Vol. 22. № 3. Pp. 24-33.
7. Mitin A.N. Managerial process in the prosecutor's office: tasks and mechanism of impro-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2024
vement / A.N. Mitin, A.V. Rassokhin // Russian law: education, practice, science. 2021. № 4. Pp. 87—95.
8. Nikitin D.N. Actual problems of the organization of strategic management in the territorial
bodies of the Ministry of internal affairs of Russia at the regional level // Academic thought. Problems of theory and practice of management. 2018. № 3 (4). Pp. 11-15.
Информация об авторах
Воронов А.А. — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса
Железнякова Е.А. — кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 19.03.2024; одобрена после рецензирования 08.04.2024; принята к публикации 14.04.2024.
Information about the authors Voronov A.A. — doctor of law, professor, professor of the department of civil law and procedure Zheleznyakova E.A. — candidate of historical sciences, senior lecturer at the department of civil law and procedure
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 19.03.2024; approved after reviewing 08.04.2024; accepted for publication 14.04.2024.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Муниципальное право России. 13-е изд., перераб. и доп. Учебник. Гриф УМО по юридическому образованию вузов РФ. Гриф МУМЦ "Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки / Под ред. Б. С. Эбзеева, Г .А. Гаджиева, А. М. Осавелюка, Н. М. Чепурновой, Л.Т. Чихлладзе. 559 с.
ISBN: 978-5-238-03848-3
Изложены основные теории местного самоуправления, рассмотрена история возникновения и развития самоуправления в России. Показаны современные подходы к пониманию местного самоуправления, главные направления государственной политики России в этой области. Представлены предмет, метод, система и источники муниципального права. С учетом комплексного характера определено особое место муниципального права в системе российского права. Рассмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и его участия в нем. Описаны структура органов местного самоуправления и различные модели ее организации.
Для студентов (курсантов), аспирантов (адъюнктов) и преподавателей высших юридических образовательных учреждений, органов и должностных лиц местного самоуправления. Может быть использован в учебном процессе по дистанционным образовательным технологиям.
LAW & LEGISLATION • 05-2024
