CC BY
164
Гугасари Е.С.
Правовая политика Российского государства в сфере противодействия терроризму
Россия имеет довольно богатый опыт противодействия терроризму. На рубеже Х1Х-ХХ вв. в охране государственного и общественного строя и борьбе с террористической деятельностью была задействована вся система государственных и негосударственных органов страны. Первостепенной задачей деятельности правоохранительных структур являлась ее профилактическая направленность. Так, например, Положением об охранных отделениях, утвержденным 9 февраля 1907 г., начальникам охранных отделений предписывалось «руководствоваться тем соображением, что главным мерилом успешности их деятельности будет всегда не количество произведенных ими ликвидаций, а число предупрежденных преступлений и процентное отношение обысканных лиц к количеству тех из них, которые подверглись судебной каре» [3, с. 182].
К сожалению, в период реформирования российской государственности в 90-х гг. XX в. высшее военное и политическое руководство страны не только не использовало имеющийся отечественный опыт борьбы с терроризмом, но и допустило образование на территории Чеченской Республики террористического режима. Исторический опыт показывает, что в переходные периоды развития российского общества, при отсутствии явно выраженного «внешнего врага», деструктивная активность направляется «во внутрь», и терроризм становится основным способом решения внутренних конфликтов.
В этой связи главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности на долгосрочную перспективу должно стать совершенствование нормативно-правового регулирования предупреждения и борьбы с терроризмом. Правовое обеспечение антитеррористической деятельности выступает обязательной предпосылкой успешного противодействия данному виду преступной деятельности внутри страны, а также способствует эффективному взаимодействию с иностранными государствами в деле борьбы с международным терроризмом [5, с. 14]. В настоящее время правовые основы противодействия терроризму в Российской Федерации составляют:
- Конституция Российской Федерации (12.12.1993);
- Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537;
- Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 05.10.2009;
- Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 05.02.2010 № 146;
- Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 № З-ФКЗ;
- Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 № 40-ФЗ;
- Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 № 115-ФЗ;
- Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 № 114-ФЗ;
- Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 № 35-ФЗ;
- Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ.
Кроме того, важное место в сфере противодействия терроризму занимают положения Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ, федеральные законы «Об оружии» от 13.12.1996 № 150-ФЗ и «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.1998 № 3-ФЗ.
Вопросы борьбы с терроризмом регулируются также указами и распоряжениями Президента РФ (указами Президента РФ от 22.01.2001 № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации», от 13.09.2004 № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», от 15.02.2006 № 116 «О мерах по
противодействию терроризму»), постановлениями и распоряжениями Правительства РФ (постановлениями Правительства РФ от 22.01.1997 № 58 «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом», от 18.01.2003 № 27 «Об утверждении Положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом», от 11 ноября 2006 № 662 «Об источниках финансирования выплат денежного вознаграждения за содействие борьбе с терроризмом», от 12 января 2007 № 6 «Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом», от 6 июня 2007 № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму», от 21.02.2008 № 105 «О возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом» и др.).
В современных условиях, когда терроризм вышел за национальные границы отдельных государств, огромная роль в деле борьбы с ним принадлежит международному антитеррористическому сотрудничеству. В настоящее время в России продолжается приведение национального законодательств в соответствие с ратифицированными нашей страной международными правовыми документами. Так, Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» были внесены изменения в 15 федеральных законов Российской Федерации. В частности, были унифицированы понятия «террористического акта», содержащиеся в Уголовном кодексе и Федеральном законе «О противодействии терроризму». В новой редакции «террористический акт» интерпретируется как «совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях» [10].
Рассмотрим некоторые основополагающие документы, регулирующие вопросы противодействия терроризму.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года признает в качестве одной из угроз национальной безопасности деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленную на: насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации; дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей); уничтожение военных и промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность общества; устрашение населения, в том числе путем применения ядерного и химического оружия либо опасных радиоактивных, химических и биологических веществ. Кроме того, в качестве угрозы безопасности страны в пограничной сфере в Стратегии обозначается деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий [6].
В этой связи главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать: усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности; совершенствование нормативно-правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом; повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом; расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере; повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб; создание единой государственной системы профилактики преступности, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики; разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных
отношений; создание высокотехнологичных и многофункциональных пограничных комплексов, особенно на границах с Республикой Казахстан, Украиной, Грузией и Азербайджанской Республикой; повышение эффективности охраны государственной границы, в частности в Арктической зоне Российской Федерации, на Дальнем Востоке и на каспийском направлении [6].
В 2006 г. был принят Федеральный закон «О противодействии терроризму». Закон определяет противодействие терроризму как деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма [9].
Таким образом, при осуществлении антитеррористической деятельности первоочередной задачей выступают предотвращение террористических акций, выявление и пресечение террористической деятельности на ранних ее стадиях. Достижение таких результатов должно занимать приоритетное место в деле борьбы с терроризмом. «Наказание преступника постфактум имеет некоторую превентивную и правовосстановительную функцию, но эти преступления необходимо предотвращать, причем в зародыше. Полная превенция - единственный способ борьбы с такими преступлениями» [2, с. 15].
В законе впервые прописан правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные силы Российской Федерации для борьбы с терроризмом, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники (ст. 6-10, 15 Федерального закона «О противодействии терроризму»). Таким образом, был устранен правовой пробел, связанный с правомерностью привлечения Вооруженных сил Российской Федерации для участия в проведении контртеррористической операции.
Федеральный закон «О противодействии терроризму» дополнила Концепция противодействия терроризму, в которой определены основные принципы государственной политики в рассматриваемой нами сфере, а также цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации. В Концепции раскрывается содержание основных направлений противодействия терроризму:
1) предупреждение (профилактика) терроризма включает в себя: создание системы противодействия идеологии терроризма; осуществление мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств; усиление контроля за соблюдением административно-правовых режимов;
2) организация борьбы с терроризмом осуществляется на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения терроризма, к выявлению субъектов террористической деятельности, четкого разграничения функций и зоны ответственности субъектов противодействия терроризму, своевременного определения приоритетов в решении поставленных задач, совершенствования организации и взаимодействия оперативных, оперативно-боевых, войсковых и следственных подразделений путем внедрения штабного принципа организации управления контртеррористическими операциями и обеспечения указанных субъектов информационными ресурсами, включающими современные аппаратно-программные комплексы;
3) деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма должна быть ориентирована на: недопущение (минимизацию) человеческих потерь исходя из приоритета жизни и здоровья человека над материальными и финансовыми ресурсами; своевременное проведение аварийно-спасательных работ при совершении террористического акта, оказание медицинской и иной помощи лицам, участвующим в его пресечении, а также лицам, пострадавшим в результате террористического акта, их последующую социальную и психологическую реабилитацию; минимизацию последствий террористического акта и его неблагоприятного морально-психологического воздействия на общество или отдельные социальные группы; восстановление поврежденных или разрушенных в результате террористического акта объектов; возмещение в
соответствии с законодательством Российской Федерации причиненного вреда физическим и юридическим лицам, пострадавшим в результате террористического акта [4].
На совершенствование государственного управления в области противодействия терроризму нацелен Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму». Этим указом образован Национальный антитеррористический комитет, председателем которого назначен директор Федеральной службы безопасности России.
В рамках Комитета создан Федеральный оперативный штаб, задача которого - непосредственная борьба с терроризмом. Федеральный штаб планирует применение сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также осуществляет управление контртеррористическими операциями. Кроме того, для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации образовываются оперативные штабы [7].
В ноябре 2009 г. в Указ Президента Российской Федерации № 116 были внесены изменения, в соответствии с которыми оперативный штаб, образованный в Чеченской Республике, был наделен дополнительными функциями по организации планирования применения на ее территории выделенных сил и средств Объединенной группировки войск по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона. Командующий Объединенной группировкой обязан выполнять указания руководителя оперативного штаба Чеченской Республики при решении возложенных на штаб задач и по требованию выделять необходимые силы и средства [8].
Конечной целью указанных органов является пресечение любой террористической деятельности.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что за последние годы в Российской Федерации была сформирована многофункциональная антитеррористическая стратегия, в которой главный упор сделан на реализацию превентивных мер. Между тем определенные пробелы и недоработки в рассмотренной сфере все еще имеют место. А.П. Торшин, первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, член Национального антитеррористического комитета называет следующие причины малой эффективности существующей системы противодействия терроризму: в деятельнос-ти органов безопасности не в полной мере реализуется универсальный принцип государственной антитеррористической политики - упреждение террористических актов; поверхностное отношение к вопросам безопасности, особенно региональных и муниципальных органов власти; отсутствие «реального» привлечения к уголовной ответственности за пособничество терроризму; неразвитость системы добровольного информирования правоохранительных органов о подозрительных лицах и их действиях; неэффективная антитеррористическая пропаганда [1, с. 4-5]. Между тем только объединение усилий различных правоохранительных структур, а также гражданского общества является залогом нашей общей победы над терроризмом.
Литература
1. Антитеррористическая правовая система: тенденции, особенности и пути совершенствования // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2010. № 15 (401).
2. Афицкий Г.А. Характеристика современного российского терроризма и уголовная политика борьбы с экстремизмом и терроризмом в РФ в свете Федерального закона РФ «О борьбе с терроризмом» и Федерального закона РФ «О противодействии экстремистской деятельности» // Правовая политика. Ростов н/Д; Таганрог, 2005. Ч. 2.
3. История полиции России: Краткий исторический очерк и основные документы. М., 1998.
4. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 05.10.2009 // Российская газета. 2009. 20 октября.
5. Миронов С.М. Законодательное обеспечение национальной безопасности и антитеррористической деятельности: проблемы и перспективы // Современные проблемы законодательного обеспечения глобальной и национальной безопасности, эффективного противодействия терроризму. М., 2003.
6. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 // КонсультантПлюс.
7. Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» // КонсультантПлюс.
8. Указ Президента РФ от 10 ноября 2009 года № 1267 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 "О мерах по противодействию терроризму" и в состав оперативного штаба в субъекте Российской Федерации, за исключением Чеченской Республики, по должностям, утвержденным этим Указом» // КонсультантПлюс.
9. Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // КонсультантПлюс.
10. Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"» // Российская газета. 2006. 29 июля.
