CC BY
0УДК 34 Степаненко Д.Н., Литовка А.Б.
Степаненко Д.Н.
магистрант 3 курса по направлению специальности: «Юриспруденция» кафедры публичного и частного права Дальневосточный институт управления Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте РФ (г. Хабаровск, Россия)
Литовка А.Б.
канд. юрид. наук, доцент кафедры публичного и частного права Дальневосточный институт управления Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте РФ (г. Хабаровск, Россия)
ПРАВА ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Аннотация: особое правовое положение государственных гражданских служащих в России объясняется их непосредственным участием в выполнении конституционно важных задач, значимостью выполнения функций государства, постоянно растущими и высокими требованиями к профессиональной деятельности, нередко сопряженными со служебными перегрузками, наличием ряда ограничений, установленных законами и иными нормативными актами. В этой связи необходимо, чтобы комплекс элементов, образующий их правовой статус, был надлежащим образом сформулирован, ведь только это позволит безошибочно и беспроблемно применять их на практике. С учетом сказанного, в рамках настоящей статьи автор предпринимает попытку определить возможные пути актуализации и совершенствования регулирования отдельных элементов правового статуса государственных гражданских служащих, сообразно изменениям и закрепившимся реалиям окружающей действительности.
Ключевые слова: гражданский служащий, правовой статус, законодательство, отдых, гарантии.
Введение. Российское общество в последние несколько лет функционирует в условиях постоянной динамики, вызванной различными социальными, экономическими и политическими трансформациями. За последние пять лет наша страна пережила пандемию коронавируса, столкнулась с активной фазой реализации в отношении нее и ее граждан, организаций санкционной политики недружественных государств, продолжает отстаивать национальные интересы в специальной военной операции против нацистского режима, угрожающего безопасности населения. В этих непростых условиях на органы публичной власти возложена трудная, но очень ответственная социальная миссия по стабильной и эффективной реализации государственной политики, контролю, надзору и в целом обеспечению законности в повседневной жизни.
Служащие органов власти неизбежно сталкиваются с рядом сложностей в своей повседневной деятельности, включая ограничительные меры в период пандемии, а в последние годы - дефицит бюджета и кадровый голод. Однако это не снимает с них ответственность за ежедневное исполнение своих служебных обязанностей. Как точно отмечено в литературе, «работа государственных органов и всего государства в целом зависит от государственных служащих, что делает государство заинтересованным в повышении их эффективности»!. «Качественное и правильное решение органами государственной власти экономических, политических, социальных задач во многом зависит от конкретной деятельности гражданских служащих» 2.
В этом контексте вопрос правового статуса служащих государства приобретает особую актуальность. Однако сегодня приходится признавать, что отдельные элементы их правового статуса требуют законодательной
корректировки. В первую очередь, это касается актуализации предписаний на фоне стремительно изменяющейся правовой, социальной и экономической действительности, в которых существует и развивается наше общество.
Сказанным обусловлена актуальность темы исследования в рамках данной научной статьи.
Основная часть. Как указано в ст. 1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 3 (далее - Закон № 79-ФЗ), предметом регулирования данного Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) гражданского служащего. Следовательно, данный закон принимался, в том числе для того, чтобы урегулировать правовой статус данных служащих.
В общетеоретическом смысле «сегодня под правовым статусом личности мы понимаем закрепленное положение личности в государстве и обществе, включающее в себя гражданство, права и свободы личности, юридические гарантии и правосубъектность»4. Количество включаемых в него элементов варьируется от исследователя к исследователю и постоянством не отличается, исключая общепризнанные.
Так, в структуре правового статуса любой личности основа закладывается предоставленными ей правами. Юридические права являются одними из самых основных и распространенных строительных блоков права.
Права, которые предоставлены государственным гражданским служащим, законодательно закреплены в ст. 14 Закона № 79-ФЗ. Обратим внимание на неотъемлемое право публичных служащих- право на отдых. Его выбор для предметного исследования обусловлен тем, что кадровые проблемы, с которыми в целом сталкивается государство, серьезно сказывается на перегрузке государственных служащих, создавая условиях для профессионального выгорания, напряжения, стресса и других негативных тенденций. Когда служащие чувствуют себя выгоревшими, страдает не только
их собственная производительность, но и производительность всей команды госоргана. Госслужащие, испытывающие выгорание, с большей вероятностью отключаются психологически, что приводит к снижению вовлеченности, влияя напрямую на продуктивность выполнения государственно значимых задач. Кроме того, когда служащие измотаны и не мотивированы, они менее склонны мыслить творчески, решать проблемы или предлагать новые идеи, что снижает способность всего государства адаптироваться к меняющимся рыночным условиям и оставаться эффективным.
Право на отдых для любого сотрудника, в том числе для государственного гражданского служащего, является конституционно провозглашенным правом, которое в современных условиях, с учетом всех вышеобозначенных критериев, нуждается в особом осмыслении. Госслужащие, как и любые другие трудящиеся, отдыхают по-разному: кто-то увлекается досугом, другой посвящает время родным и близким, третьи занимаются саморазвитием и различными практиками - но все они, как правило, отвлекаются от службы для того, чтобы использовать это время так, как им подсказывает их собственное усмотрение. На это нацеливает законодатель, регулируя не только время, когда служащий занимается трудом, но и уделяя внимание времени его отдыха.
Так, основные положения о нем для гражданских служащих закрепляются в ст. 45 и 46 Закона № 79-ФЗ, но наиболее подробно и детально соответствующие положения регулирует трудовое законодательство. При этом согласно ст. 11 Трудового кодекса РФ5 (далее - ТК РФ), к госслужащим применяется и трудовое законодательство тоже, помимо тех особенностей, которые определяются специальными нормами.
Однако аналогичная норма в общих положениях Закона № 79-ФЗ отсутствует, хотя очевидно, что она необходима. Понимание законодателем потребности такой отсылки можно подтвердить тем, что при введении Федеральным законом от 07.10.2022 № 379-ФЗ 6 новой ст. 53.1 Закона № 79-ФЗ в ней предусмотрели ч. 5, указывающую, что «к правоотношениям, не
урегулированным настоящей статьей, применяются положения трудового законодательства». Немного ранее Федеральным законом от 20.07.2020 № 227-ФЗ 7 прямая отсылка к трудовому законодательству сделана и в ч. 17 ст. 70 Закона № 79-ФЗ.
Аналогичная отсылка явно необходима и для ст. 45 Закона № 79-ФЗ, ведь она даже не перечисляет виды времени отдыха (это сделано в п. 3 ч. 1 т. 14 этого закона, но не полностью, - не упоминаются обеденные перерывы и ежедневный отдых), которые предусмотрены трудовым законодательством (ст. 107 ТК РФ).
Вариантом решения данной проблемы могло бы стать приведение в соответствие формулировки п. 3 ч. 1 ст. 14 Закона № 79-ФЗ с видами времени отдыха, определенными в ст. 107 ТК РФ.
Помимо этого, на перспективу возможно рассмотреть вопрос о дополнении ст. 5 Закона № 79-ФЗ общей нормой, аналогичной ч. 7 ст. 11 ТК РФ, вместо существующих сегодня точечных упоминаний о применении положений трудового законодательства к отношениям с участием государственных гражданских служащих.
Возвращаясь к характеристике права на отдых гражданских служащих, отметим, что право на отпуск как наиболее продолжительный вид времени отдыха заслуживает отдельного внимания. Более того, обращение к правовому регулированию этого вопроса в нормах Закона № 79-ФЗ сразу показывает на наличие пробелов и фрагментарный характер закрепления правил.
К примеру, такой важный вопрос, как перенос отпуска либо его продление, которому посвящена целая ст. 124 ТК РФ, в Законе № 79-ФЗ регулируется только ч. 9.2, определяющей возможность перенесения части отпуска свыше 28 календарных дней на следующий год.
Помимо недостаточного объема регулирования, формулировка имеющейся нормы заслуживает нарекания, поскольку ее законодательная техника неопределенно фиксирует распределение обязанностей между участниками служебных отношений. Так, примененная законодателем
конструкция «должна быть использована» предполагает, будто регулирование, содержащееся в этой норме, адресовано госслужащему и ориентирует его на необходимость использования отпуска не позднее, чем в течение следующего года после окончания предыдущего служебного периода. Однако это вступает в диссонанс с предыдущим предложением данной части статьи, которая, напротив, адресована представителю нанимателя и предоставляет ему право в качестве содействия в решении служебных задач отклониться от запланированного по графику распределения отпусков. Разумно было бы предположить, что и следующее за ним предложение также будет адресовано представителю нанимателя и будет устанавливать условие реализации его права на перенос части отпуска: часть отпуска можно перенести, но нужно в последующем ее предоставить не позднее указанного срока - в таком виде, как представляется, рассматриваемая норма приобрела бы более логичную адресацию, соответствующему операции импликации («... если, то...»).
Поэтому считаем возможным предложить корректировку нормы в следующем варианте: во втором предложении ч. 9.2 ст. 46 Закона № 79-ФЗ слова «должна быть использована» должны быть заменены словами «должна быть предоставлена».
Еще одним достаточно неоднозначным вопросом является срок перечисления денежного содержания перед отпуском. Так, согласно ч. 10 ст. 46 Закона № 79-ФЗ выплатить его служащему нужно за 10 дней до начала отпуска. В трудовом законодательстве, как известно, этот срок еще короче - составляет три дня. Однако и в том, и в другом случае этот срок, как представляется, ориентирован на случаи, когда речь идет о запланированных отпусках по графику, но если служащему нужен внеплановый отпуск, то регулирование эту ситуацию не учитывает. Причем ни законодательство о госслужбе, ни трудовое законодательство не говорит, как производить расчеты в этой ситуации, которая на практике, конечно, регулярно имеет место.
Интересный опыт имеется в соседнем Казахстане, который в законодательстве о государственной службе Республики Казахстан прямо
предусмотрел норму, регулирующую описанную нами ситуацию. Так, в абз. 3 ч. 1 ст. 54 Закона Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V ЗРК сказано, что «оплата ежегодного трудового отпуска производится не позднее чем за три календарных дня до его начала, а в случае предоставления трудового отпуска вне графика - не позднее трех календарных дней со дня его предоставления» 8.
На наш взгляд, данное решение может быть заимствовано как отражающее баланс интересов самого государственного служащего и представителей нанимателя в целях совершенствования законодательства РФ.
В рамках специального правового статуса государственных гражданских служащих им также предоставлен набор гарантий. Их правовое регулирование сосредоточено в гл. 11 Закона № 79-ФЗ, что следует из ее названия. Согласимся с И.А. Трофимовой в том, что «данные гарантии не только стабилизируют материальное положение служащих, но и защищают их от каких-либо внешних субъективных факторов, негативно сказывающихся на их жизнедеятельности. Все это в совокупности благоприятно сказывается на осуществлении ими их обязанностей, предусмотренных должностными инструкциями 9.
Важной гарантией, которую нужно рассмотреть отдельно, является выплата компенсации за использование личного автотранспорта (если сотрудник им не обеспечен). Сегодня правила выплаты такой компенсации определены Правительством РФ 10. Однако говорится в нем только о легковом и мототранспорте.
Считаем необходимым внести дополнения в список транспортных средств для возмещения расходов за пользование грузовых автомобилей в служебных целях, то есть дополнить таким условием Постановление Правительства РФ от 02.07.2013 № 563. Компенсация должна зависеть от мощности и объема двигателя, как это сейчас установлено в отношении легковых автомобилей.
Кроме того, в настоящее время активно развиваются и другие передвижения, включая средства индивидуальной и коллективной
мобильности. Параллельно в российскую экономику и социальную жизнь прочно включается концепция шеринга. Экономика совместного пользования не только бросает вызов традиционным общественным отношениям, но и изменяет потребительские нормы и убеждения, связанные с концепциями потребления. С.А. Муратова указывает, что «все больше людей сейчас признают преимущество модели временного пользования объектом, находящимся в общем доступе или принадлежащим другому лицу и бывшим в употреблении, над приобретением нового объекта в собственность» 11. Экономика шеринга может варьироваться от сдачи в аренду автомобиля или дома до обмена едой или одеждой с другими людьми.
Среди всех, можно признать, что каршеринг удовлетворяет постоянно растущую часть сегодняшних потребностей в мобильности и по праву может быть назван мейнстримом. Помимо общих тенденций, в целом меньшее количество общих перемещений на автомобиле приводит к снижению числа заторов, загрязнения, шума и стресса и в целом улучшает качество и пригодность для жизни городской среды.
Пользователи могут получить доступ к парку транспортных средств, распределенному в определенной области, через мобильное приложение, выбрать, какое транспортное средство находится ближе всего к их местоположению, и, как только они прибудут в пункт назначения, они могут припарковать его там, где им удобнее всего, при условии, что это находится в пределах парковочной зоны, разрешенной поставщиком. Это делает каршеринг очень гибким видом транспорта, он обычно используется для поездок между работой и домом, а также внутри рабочего дня.
Представляется, что законодательство не может и не должно оставлять без внимания современные тенденции, реагируя на обновление реальности и встраиваясь в современный ритм течения общественных отношений. Выплата компенсации не только за использованный личный автотранспорт, но и при обращении к прокатному транспорту, должно стать перспективным направлением для совершенствования Закона № 79-ФЗ и подзаконного
нормотворчества. В качестве первоочередной меры предлагаем в ч. 2 ст. 53 Закона № 79-ФЗ, наряду с личным, упомянуть также арендованный автотранспорт.
Заключение. В современной российской действительности на госслужащих возложена важнейшая социальная миссия по осуществлению задач и функций государства. Они являются ключевым элементом механизма государства, и от того, насколько четко и непротиворечиво определен их правовой статус, в конечном счете зависит эффективность работы всего такого механизма.
В этой связи, в рамках настоящей статьи предложены отдельные направления корректировки законодательства, закрепляющие права государственных гражданских служащих, а также предоставленные им гарантии. Изменения также необходимы в подзаконные акты, названные в данной статье.
Помимо этого, сделан вывод, что многом содержание правового статуса государственных гражданских служащих определяется не только специальным законом - Законом № 79-ФЗ, но также трудовым законодательством. Однако прямая отсылка к нему в тексте Закона № 79-ФЗ приводится только применительно к отдельным нормам и институтам, причем далеко не всем, которые в этом нуждаются. Этим мотивировано предложение изменению редакции ст. 5 указанного Закона.
Выводы и дальнейшие перспективы исследования. Предложенные меры совершенствования законодательства являются минимально необходимыми, но на их основе может быть проведена дальнейшая научная работа по осмыслению правового статуса служащих государства в новых социально-экономических условиях и предложены новые направления по корректировке его правовой регламентации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020);
2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 26.12.2024) // Российская газета. - № 256. - 31.12.2001;
3. Федеральный закон от 07.10.2022 № 379-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. - № 229. - 11.10.2022;
4. Федеральный закон от 20.07.2020 № 227-ФЗ «О внесении изменений в статью 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. - № 162. - 24.07.2020;
5. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. - № 162. - 31.07.2004;
6. Постановление Правительства РФ от 02.07.2013 № 563 «О порядке выплаты компенсации за использование федеральными государственными гражданскими служащими личного транспорта (легковые автомобили и мотоциклы) в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием» // Собрание законодательства РФ. - 08.07.2013. - № 27. - ст. 3617;
7. Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V ЗРК «О государственной службе Республики Казахстан». - URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000416 (дата обращения: 14.01.2025);
8. Косов Д.Р. Особенности правового регулирования и система прав государственного служащего // Вестник науки. - 2024. - № 12(81). - Том 5. - Ч. 1. - С. 237 - 242;
9. Кулаков Н.А. Права государственного гражданского служащего как элемент его административно-правового статуса: некоторые проблемы
реализации // Право и государство: теория и практика. - 2023. - № 2(218). - С. 76 - 78;
10. Ляпанов А.В. Правовой статус государственных крестьян // Аграрное и земельное право. - 2023. - № 11(227). - С. 27 - 29;
11. Муратова С.А. Правовая природа договора каршеринга и перспективы его развития // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. - 2021. - № 11. -С. 194 - 205;
12. Трофимова И.А. Понятие и система государственных гарантий на государственной гражданской службе // Закон и право. - 2022. - № 7. - С. 62 -66
Stepanenko D.N., Litovka A.B.
Stepanenko D.N.
Russian Academy of National Economy and Public Administration
(Khabarovsk, Russia)
Litovka A.B.
Russian Academy of National Economy and Public Administration
(Khabarovsk, Russia)
RIGHTS OF CIVIL SERVANTS IN RUSSIA: PECULIARITIES OF LEGAL REGULATION IN MODERN CONDITIONS
Abstract: the special legal status of state civil servants in Russia is explained by their direct participation in the implementation of constitutionally important tasks, the significance of performing state functions, constantly growing and high demands on professional activities, often associated with official overload, the presence of a number of restrictions established by laws and other regulations. In this regard, it is necessary that the set of elements that form their legal status be properly formulated, because only this will allow them to be applied in practice without errors and without problems. Taking into account the above, within the framework of this article the author attempts to determine possible ways of updating and improving the regulation of individual elements of the legal status of state civil servants, in accordance with changes and established realities of the surrounding reality.
Keywords: civil servant, legal status, legislation, rest, guarantees.
1 Косов Д.Р., Сацкевич Т.К. Особенности правового регулирования и система прав государственного служащего // Вестник науки. 2024. № 12(81). Том 5. Ч. 1. С. 237 - 242;
2 Кулаков Н.А., Усманова Д.Р., Шельпяков А.А. Права государственного гражданского служащего как элемент его административно-правового статуса: некоторые проблемы реализации // Право и государство: теория и практика. 2023. № 2(218). С. 76 - 78;
3 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. № 162. 31.07.2004;
4 Ляпанов А.В. Правовой статус государственных крестьян // Аграрное и земельное право. 2023. № 11(227). С. 27 - 29;
5 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 26.12.2024) // Российская газета. № 256. 31.12.2001;
6 Федеральный закон от 07.10.2022 № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 229. 11.10.2022;
7 Федеральный закон от 20.07.2020 № 227-ФЗ «О внесении изменений в статью 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. № 162. 24.07.2020;
8 Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V ЗРК «О государственной службе Республики Казахстан». URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000416 (дата обращения: 14.01.2025);
9 Трофимова И.А. Понятие и система государственных гарантий на государственной гражданской службе // Закон и право. 2022. № 7. С. 62 - 66;
10 Постановление Правительства РФ от 02.07.2013 № 563 «О порядке выплаты компенсации за использование федеральными государственными гражданскими служащими личного транспорта (легковые автомобили и мотоциклы) в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием» // Собрание законодательства РФ. 08.07.2013. № 27. ст. 3617;
11 Муратова С.А. Правовая природа договора каршеринга и перспективы его развития // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2021. № 11. С. 194 - 205
