CC BY
86
336.12(470)
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Н.Ю. СУХИНА, А.С. ГАРБУЗ
Кубанский государственный технологический университет
Сфера образования как отрасль представляет собой комплекс образовательных учреждений, организаций и предприятий, осуществляющих главным образом деятельность, направленную на удовлетворение потребностей населения в образовательных услугах, и подготовку квалифицированных специалистов. Это позволяет рассматривать сферу образования как сложную подсистему в системе народного хозяйства, характеризующуюся такими свойствами, как целенаправленность, целостность, многоструктурность, устойчивость, управляемость и способность к развитию. Для сферы образования характерен своеобразный финансовый механизм, специфика которого связана с особенностями формирования и использования фонда денежных средств в образовательной сфере. В отличие от коммерческих организаций и предприятий образовательные учреждения, как правило, являются бюджетными организациями.
Вопросы финансового обеспечения в сфере образования чрезвычайно остры, что обусловлено характером системы хозяйствования в условиях ограниченности бюджетных средств Их недостаточность ставит государство перед выбором: куда, в каком количестве и последовательности направлять государственные ассигнования.
Формирование финансовой базы образования в нашей стране всегда осуществлялось из двух источников: из средств государственного бюджета и средств государственных предприятий и других организаций. В последнее время появился и стал занимать весомое место третий источник финансирования: собственные денежные средства, полученные от различного рода платной образовательной и предпринимательской деятельности. Но все же основным источником финансирования образования остаются средства из государственного бюджета, на долю которого приходится 70-75% всех финансовых ресурсов отрасли [1].
Оценивая действующий порядок финансирования, следует подчеркнуть, что система образования РФ, является преимущественно государственной. Это означает, что основным ее элементом являются государственные или муниципальные образовательные учреждения. Их деятельность финансируется из соответствующих государственных, федеральных, региональных или муниципальных бюджетов. В 1990-е годы
произошло не только уменьшение государственных поступлений, но и изменилась их структура: снизилась доля расходов из федерального бюджета и увеличилась из местных бюджетов. В настоящее время из федерального бюджета финансируется около 20% государственных расходов на образование, столько же из бюджетов субъектов федерации и 60% - из местных бюджетов [1].
В связи с недостатком бюджетного финансирования в последние годы образовался резкий разрыв между реальными потребностями отрасли образования и фактическими денежными поступлениями. В 1990-е годы финансирование образования по самым скромным оценкам сократилось в 4 раза [2]. Таким образом, действующая система финансирования образования в условиях недостатка бюджетных средств является неэффективной.
Выходом из сложившейся ситуации представляется реформа бюджетного процесса РФ, основным направлением которой является переход от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствование среднесрочного бюджетного планирования. Необходимо также создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.
Среди методов, обеспечивающих решение этих за -дач, в мировой практике особую роль играют бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), и комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений.
Бюджетирование, ориентированное на результаты -это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. Метод планирования БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Основополагающий принцип БОР - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования.
В рамках БОР распределители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:
стратегические цели своей деятельности, которых они намереваются достичь с учетом стратегии на среднесрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями;
тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели, и которые, в свою очередь, направлены на достижение значимых для общества результатов;
внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач.
Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы БОР должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования.
Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты (СБОР), является непрерывным процессом, в ходе которого перспективные проектировки на 2-й и 3-й год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок 1-го и 2-го года текущего бюджетного цикла, т. е. происходит увязка годового бюджетного плана со среднесрочным планированием (таблица).
Применение методов программно -целевого бюджетирования в развитых странах имеет длительную историю. Так, в США еще в 1950 г. был принят закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять в бюджете не структуру расходов по видам затрат, а ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения государственных функций.
Во второй половине 20 в. в разных странах были опробованы различные методы и подходы, направленные на превращение бюджета в эффективный инструмент достижения целей государственной политики, повышения качества управления общественными финансами и достижения значимых для общества результатов. Среди наиболее известных инициатив можно отметить бюджетирование «с нуля», программное бюджетирование и др. В ходе эволюции этих концепций и сформировались БОР и СБОР.
Австралия начала реформирование бюджетного процесса на принципах БОР 20 лет назад. С тех пор процесс совершенствования бюджетной практики и про-
цедур осуществляется там непрерывно. Так, в 1997 г. австралийским правительством было принято решение при подготовке среднесрочного бюджета на 1999-2000 гг. существенно расширить применение подхода, ориентированного на конечные результаты. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, которого оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Парламент утверждает ассигнования, необходимые правительству для достижения этих результатов. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которых они намереваются достичь с целью максимального содействия достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей для оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности, дальнейшего повышения своей результативности и ответственности за конечные результаты.
Правительство Канады в 1995 г. поставило задачу внедрить во всех министерствах и ведомствах федерального уровня принципы управления, ориентированные на достижение результатов (непосредственных и конечных). Все федеральные министерства и ведомства должны теперь в обязательном порядке определять основные общественно значимые результаты своей деятельности. На основе этого осуществляется планирование, измерение результативности и составление отчетов о результатах деятельности ведомств. Такие отчеты являются главным источником информации о социально-экономической эффективности программ и услуг, осуществляемых и предоставляемых канадским правительством.
На основе положительных результатов, достигнутых к концу 1980-90-х гг. пионерами внедрения СБОР, многие страны приступили к реализации собственных программ преобразований в бюджетной сфере. Подходы СБОР реализуются сегодня и во многих странах Восточной Европы и СНГ.
Внедрение методов СБОР - многолетний процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении должны неизбежно изме -няться и совершенствоваться. Необходимо регулярно оценивать достигнутый прогресс и на основе позитивного и негативного опыта корректировать механизмы проведения реформы.
Вопросы совершенствования бюджетного планирования должны рассматриваться в едином комплексе
Таблица
Год, в котором разрабатывается Г од, в котором разрабатывается среднесрочный бюджет
среднесрочный бюджет Т + 1 Т + 2 Т + 3 Т + 4 Т + 5
Т Бюджет Перспективные проектировки - -
Т + 1 - Бюджет Перспективные проектировки -
Т + 2 - - Бюджет Перспективные проектировки
с вопросами совершенствования государственного управления (административной реформы). Обязательным условием для успешного внедрения программно-целевого подхода является обеспечение финансовой дисциплины исполнения принятых бюджетов.
Внедрение СБОР в России - логическое продолжение реформ, которые были проведены и продолжают проводиться в государственном секторе экономики в последние годы. За это время было сделано многое, без чего дальнейшее совершенствование бюджетного сектора было бы невозможно.
Во-первых, к настоящему времени в РФ в основном решена задача финансовой и макроэкономической стабилизации, являющейся необходимым условием для обеспечения экономического роста, заложены надежные основы сбалансированности бюджетной системы и сделаны решительные шаги по разграничению расходных обязательств между федеральными, региональными и местными органами власти, что создает предпосылки для приведения в соответствие финансовых возможностей государства и его расходных обязательств и является основой для эффективного выполнения функций и задач государства.
Во-вторых, в созданной нормативной и правовой базе бюджетного процесса, прежде всего в Бюджетном кодексе, предусмотрены существенные элементы как бюджетирования по целям и результатам, так и среднесрочного бюджетирования. К ним относятся Бюджетные послания Президента РФ, в которых определяются цели и приоритеты бюджетной политики, среднесрочный финансовый план, содержащий агрегированные показатели доходов и расходов бюджета на три предстоящих года, процедуры планирования бюджета «сверху
вниз», в частности, порядок доведения лимитов расходов до распорядителей бюджетных средств, и многие другие элементы. Безусловно, ряд положений предстоит развивать и совершенствовать, но заложенная основа дает возможность реализовывать меры по переходу к СБОР уже сейчас.
В-третьих, отдельные элементы бюджетирования по целям и результатам применяются в российской практике достаточно длительное время. Накоплен значительный опыт разработки и реализации федеральных целевых программ, являющихся действующим элементом целевого программного планирования, создан и успешно действует Фонд реформирования региональных финансов, в котором реализована идеология распределения бюджетных средств в зависимости от до стижения заранее определенных целей и применяется эффективная система мониторинга. На эти элементы можно опираться, их нужно развивать при дальнейшем совершенствовании управления государственными финансами.
На микроуровне метод БОР применяется при планировании финансовой деятельности учреждений высшего профессионального образования. Ряд вузов применяют в процессе бюджетирования метод, ориентированный на поставленные цели и результаты, что позволяет повысить эффективность использования их финансовых средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Щетинин В.П. Экономика образования. - М.: Роспеда-гентство, 1998. - 306 с.
2. Смолин О.М. Встав на защиту образования // Alma mater. - 1998. - № 7. - С. 15.
Кафедра экономики и финансов
Поступила 13.03.07 г.
