CC BY
285
Бюджетная политика
АКТУАЛЬНОСТЬ ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.н. мАТВЕЕВА, кандидат экономических наук, профессор
Д.А. БАРмин
Российская экономическая академия им. Г. В. Плеханова
Переход российской экономики на рыночные отношения потребовал переосмысления роли и места планирования в системе государственного регулирования и управления. Недостаточное научное обеспечение процесса реформирования привело к разрушению системы народнохозяйственного планирования вместо качественного ее изменения и адаптации к рыночным условиям. Ошибочность такого рода действия вскоре стала очевидной, поскольку исключение централизованного управления повлекло за собой неисполнение государством обязательств по бюджетным ассигнованиям и госзакупкам, сокращение государственного рефинансирования, в результате чего произошло свертывание отечественного производства, рост неплатежей, массовое уклонение от уплаты налогов.
Между тем многолетний мировой и отечественный опыт управления экономикой демонстрирует гармоничное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и государственного регулирования, одним из распространенных методов которого является бюджетирование, ориентированное на результат.
Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время в России отсутствуют встроенные в бюджетный процесс механизмы обеспечения результативности государственных расходов.
Бюджетные средства в основном планируются и распределяются на основе корректировки
* По материалам журнала «Региональная экономика» № 11 (50) — 2007.
(индексации) расходов прошлых лет, без четкой привязки к целям и ожидаемым результатам расходования бюджетных средств. Методы программно-целевого планирования (в том числе — разработки и реализации федеральных целевых программ) в значительной степени носят формальный характер. Полномочия и, следовательно, ответственность администраторов бюджетных расходов при формировании и исполнении бюджета остаются ограниченными, отсутствуют институциональные стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов и оптимизации бюджетной сети.
В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет формируется путем индексирования существующих расходов по дробным статьям различных типов бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивается сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей расходов по статьям бюджетной классификации. Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается или крайне затруднено, а остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года, что побуждает администраторов бюджетных расходов любой ценой обеспечить «освоение» выделенных средств. Преобладает внешний контроль, осуществляемый центральными или специализированными ведомствами.
Таблица 1
Различия в методах бюджетного планирования
Традиционный подход Бюджетирование, ориентированное на результат
Целевое использование средств — соответствие плану Целевое использование средств — соответствие целям и результатам
Годовой горизонт Трехлетние «лимиты» расходов
Индексация расходов Конкуренция программ
Приоритет функциональной и детальной экономической классификации Приоритет ведомственной (программной) и укрупненной экономической классификации
Контроль затрат Контроль (мониторинг) результатов
Внешний контроль за деятельностью Внутренний контроль и подотчетность
Планирование на основе расходных потребностей ведомств Планирование на основе приоритетов и ожидаемых результатов программ
Высокая степень централизации в принятии решений Делегирование управленческих полномочий на уровни эффективного исполнения
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с точки зрения экономической эффективности их достижения и социальной значимости. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются среднесрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, предоставляется возможность оперативного управления средствами (перераспределения между статьями бюджетной классификации и периодами расходов), лимитируется лишь общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и виды деятельности, предварительного подтверждения расходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в соответствии с планами, сэкономленные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению администратора бюджетных средств.
В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной рефор-
мы, целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства путем расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Понятие «бюджетирование» применяется для обозначения комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств.
Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, для современного этапа бюджетного и административного реформирования российской экономики будет более понятной, если проследить эволюцию принимаемых на федеральном уровне попыток систематизации государственных расходов. Лучше всего это можно проследить на основе анализа бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию за ряд лет, поскольку именно в них производится ежегодная корректировка основных направлений бюджетного реформирования.
Еще в Бюджетном послании Президента РФ Б. Ельцина на 2000 год было заявлено: «В основу расходной части бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется, безусловно, обеспечить бюджетными ассигнованиями... Параллельно следует готовиться к поэтапному внедрению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предлагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов». Таким образом, идея результативного бюджетирования существует более пяти лет. Следует отметить, что первая формулировка еще не носила конкретного характера, поскольку в ней речь шла о базовых параметрах. В то же время упоминаются реальные результаты, достигаемые с помощью бюджетных расходов, и это важно для зарождения идеи бюджетирования, ориентированного на результат.
На следующий 2001 г. из Бюджетного послания Президента РФ В. Путина следует: «Мы будем тратить деньги на учреждения социальной сферы таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения». Так, идея бюджетирования, ориентированного на результат, продолжает формироваться. Предполагается, что государство будет не планировать, а отмерять
денежные средства социальным учреждениям по мере оценки их результативности.
Дальнейшее методическое развитие идеи бюджетирования, ориентированного на результат, находим в Бюджетном послании Президента РФ В. Путина на 2002 г.: «Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств... Необходимо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результативности ее работы». Следует отметить упоминание о необходимости овладения методами оценки рациональности, то есть разумности бюджетных расходов и использовании индикаторов результативности в качестве конкретных показателей, которые могут применяться для определения затрат. Другими словами, в методическом плане произошло дальнейшее развитие идеи результативного бюджетирования, но только в аспекте бюджетных расходов.
В Бюджетном послании Президента РФ В. Путина на 2003 г. предпринимается новая попытка детализации и пояснения идеи: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов — как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей». Заявлено о необходимости создания не только системы планирования, но и системы мониторинга, то есть отслеживания в перспективе тех результатов, на которые предполагается сориентировать текущие бюджетные расходы. Высказывание о внедрении индикаторов конкретизируется до видов — количественные и качественные индикаторы. Наконец, детализация результативности касается не только уровней бюджетной системы, но и конкретных бюджетополучателей. По нашему мнению, именно в 2003 г. окончательно определился новый подход к бюджетированию, ориентированному на результат, отсутствовало только название новой бюджетной концепции.
Далее, в Бюджетном послании на 2004 г. наряду с программой сокращения перераспределяемых государством бюджетных ресурсов в идею бюджетирования, ориентированного на результат, внесены коррективы: «Уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых
ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конкретных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств». Из вышесказанного следует, что оптимизацию бюджетных расходов, по нашему мнению, следует понимать как стремление к экономичности, то есть удешевлению бюджетных услуг.
В послании Президента РФ на 2005 г. было сказано: «Основным принципом бюджетной реформы является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям. В этой связи основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты». Как видим, на 2005 г стратегический курс бюджетной реформы оставался неизменным, но было и существенное отличие. Определен орган власти, ответственный за претворение в жизнь данного ориентира реформы — Правительство Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., разработанная во исполнение бюджетных посланий Президента РФ, с учетом принципов реструктуризации бюджетного сектора. Концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Ценность данной Концепции состоит не только в раскрытии направлений и способов усовершенствования бюджетного механизма, но и в активизации деятельности всех участников бюджетного процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования.
Бюджетное послание Президента России на 2006 г. в очередной раз подтвердило тот факт, что реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации — одно из самых важных направлений деятельности для Правительства России. Президентом были даны следующие указания: «.. .Активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов. Практический переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед
ними целей. Особое внимание необходимо уделить формированию системы реальных и объективных индикаторов достижения администраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения определенных задач».
Итак, ядром новой организации бюджетного процесса должна стать концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования», суть которой — распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и (или)
реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
В России реформирование бюджетного процесса предусматривается провести по следующим пяти направлениям, в рамках каждого из которых предусматривается решение своей частной задачи (рис. 2):
Рис. 2. Основные направления реформирования бюджетного процесса
Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса — от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.
Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:
а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;
б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);
в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.
При формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые. Действующие обязательства предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т. д. Для изменения ассигнований под действующие обязательства требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.
К принимаемым относятся расходные обязательства, включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год, а их включение на исполнение требует в рамках бюджетного планирования более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.
Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.
К действующим обязательствам относятся:
• трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами РФ (субъектов РФ, муниципальных образований);
• обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;
• обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ РФ (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы РФ (субъекта РФ, муниципального образования);
• погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
• обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
• средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством РФ либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы РФ.
Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в планируемом периоде. К принимаемым обязательствам относятся:
• увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;
• увеличение заработной платы, денежного довольствия;
• досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
• предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства РФ);
• увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
• новые бюджетные инвестиции;
• предоставление бюджетных кредитов. Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превы-
шения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:
1) сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т. п.);
2) применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;
3) опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов — прежде всего налоговых и неналоговых доходов).
Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов).
С точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета.
Общими требованиями к бюджетным целевым программам являются:
• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления. Исходя из принципов осуществления бюджетирования, ориентированного на результат, можно выделить следующие преимущества для участников бюджетного процесса (табл. 2).
Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы бюджетирования, ориентированного на результат, должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования. Интеграция социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат, — среднесрочное
Таблица 2
Преимущества БОР для участников бюджетного процесса
Парламент и правительство Министерства и ведомства Министерство финансов
Полная, качественная и регулярная информация о результатах использования государственных средств Эффективное планирование и управление результатами использования бюджетных средств Введение четких критериев распределения средств между бюджетополучателями
Возможность принимать более обоснованные решения о приоритетах бюджетных расходов Гарантия получения выделенных бюджетных средств в полном объеме Упразднение планирования и контроля детализированных статей расходов ведомств
Прямой контроль и управление эффективностью работы государственного сектора Самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат Возможность реально влиять на результативность бюджетных расходов через механизм приоритетного бюджетирования успешных программ
Стимулирование министерств и их персонала в зависимости от степени достижения результатов
бюджетирование, ориентированное на результат, (СБОР) — станет основным подходом к реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации.
СБОР является непрерывным процессом, обеспечивающим увязку годового бюджета и среднесрочного (трехлетнего) финансового плана: проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла.
Для каждого главного распорядителя бюджетных средств устанавливаются не только бюджетные проектировки на очередной год, но и индикативные значения на каждый из последующих двух лет. Для главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) они играют роль, с одной стороны, лимитов расходов, а с другой стороны, среднесрочных гарантий финансового обеспечения их деятельности и деятельности подведомственной им сети распорядителей и получателей бюджетных средств. Таким образом, ГРБС получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем, что способствует повышению качества планирования и обоснованности принятия управленческих решений.
Внедрение СБОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг, оно обеспечивает:
• повышение результативности расходов на макроуровне через экономию бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение и сосредоточение ресурсов на решении наиболее важных для общества задач;
• повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;
• повышение эффективности управления расходами за счет перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и/или группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации (трансферты; административные расходы; прочие текущие расходы; капитальные расходы);
• улучшение качества социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы;
• развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.
В качестве дополнительного эффекта СБОР достигается повышение прозрачности бюджетных расходов и информированности общества о деятельности государства за счет включения в предоставляемую Правительству Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации и публикуемую бюджетную документацию дополнительных материалов, характеризующих связь между общественной значимостью, масштабами и качеством предоставления бюджетных услуг и объемами финансирования соответствующих расходов.
Можно с уверенностью констатировать, что методология внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, для всех уровней бюджетной системы идентична. Различаться могут лишь содержание программ, формирование системы мониторинга и круг решаемых проблем. Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетные средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.
Для осуществления бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне региональных консолидированных бюджетов можно предложить следующий план (табл. 3).
Применение методологии бюджетирования, ориентированного на результат, в настоящий момент на региональном и местном уровнях может быть более успешным, чем на федеральном. Эта ситуация объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, технически проще отработать методику на объектах меньших размеров. Во-вторых, социальную значимость расходов сформулировать и оценить проще, чем на федеральном уровне, так как задачи, реша-
емые на региональном и местном уровнях, чаше всего носят характер конкретной бюджетной услуги.
Сквозным элементом бюджетирования, ориентированного на результат, является мониторинг результативности бюджетных расходов. По его итогам принимаются решения о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы в объемах, заложенных в предыдущем финансовом году. Для оценки расходов используют разные источники информации: опросы общественного мнения по поводу качества предоставляемых услуг (по типам), соответствия объема и качества получаемых услуг налоговой нагрузке на население; отчеты о результатах произведенных бюджетных расходов; отчеты о результатах сравнения индикаторов оценки со схожими характеристиками в других регионах.
В Российской Федерации в условиях осуществления широкомасштабных экономических реформ мониторинг бюджетного финансирования должен стать составной частью мониторинга социально-экономической, национально-этнической и политической ситуации в регионах Российской Федерации (далее — «региональный мониторинг»).
Система регионального мониторинга должна стать информационно-аналитической базой для решения следующих задач:
1) обоснование целей и приоритетных задач государственной региональной политики в Российской Федерации, а также обоснование правовых, организационных, финансовых и экономических механизмов реализации этой политики;
2) предупреждение кризисных региональных ситуаций и региональных конфликтов;
3) оценка результативности деятельности федеральных органов, территориальных органов федеральных министерств и ведомств, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации по решению задач регионального развития и использования для этих целей государственных ресурсов;
4) обоснование мер государственной поддержки отдельных территорий с учетом остроты и общефедерального значения конкретных региональных ситуаций и разработка в этих целях соответствующих федеральных программ регионального развития, введение
Таблица 3
План по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне региональных органов власти
Мероприятие Исполнитель Вид документа
1 Внесение изменений в разделы бюджетной классификации, относящиеся к полномочиям региональных органов власти Финансовое управление администрации, департамент экономики Проект постановления главы региона
2 Определение порядка разработки, утверждения, реализации программ Управление экономического анализа и прогнозирования, финансового прогнозирования Проект постановления главы региона
3 Утверждение форм финансовой отчетности по целевым программам и перечень первичных документов для составления утвержденных форм Финансовое управление Распоряжение бюджетного управления
4 Внесение изменений в постановление о бюджетном процессе Законодательное собрание Приказ главы региона
5 Увязка с разработкой прогноза социально-экономического развития Департамент экономики, законодательное собрание Письма, распоряжения
6 Согласование с планом развития государственного сектора Департамент экономики, финансовое управление Письма, распоряжения
7 Разработка перечня новых целевых программ и подтверждение ранее принятых Финансовое управление предоставляет исходные данные; Департамент экономики составляет перечень программ и разрабатывает их или передает бюджетным организациям Распоряжение соответствующего органа
8 Проведение конкурса для определения перечня программ Департамент экономики, финансовое управление, независимые эксперты, законодательное собрание Распоряжение соответствующего ведомства
9 Утверждение системы мониторинга каждой вновь принимаемой программы Финансовое управление, Казначейство Распоряжения главы региона
10 Оценка результатов мониторинга «переходящих программ» и согласование с общим планом Казначейство представляет информацию в бюджетное управление, где по разработанной системе индикаторов делаются выводы об эффективности действующих программ Распоряжения соответствующих ведомств
особых организационно-правовых режимов на отдельных территориях (в том числе приграничных), селективная поддержки депрессивных территорий, организация и контроль результативности межбюджетных отношений, содействие межрегиональной интеграции;
5) разработка системы прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и отдельных территорий;
6) подготовка ежегодных государственных докладов о региональной социально-экономической, национально-этнической и политической ситуации и о приоритетных направлениях региональной политики в Российской Федерации, а также ежегодных докладов о региональной ситуации в субъектах Российской Федерации. Формирование системы регионального мониторинга включает:
• разработку методического обеспечения учета, сбора, анализа и распространения информации, необходимой для реализации указанных выше задач;
• внесение необходимых дополнений и уточнений в части сбора и обработки соответствующей статистической информации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
• развитие существующих и организация новых баз данных по вопросам правового, экономического, финансового и социального характера;
• обеспечение методической и технической совместимости этих баз данных в рамках единой информационной системы «Региональный мониторинг»;
• координацию системы регионального мониторинга с другими системами государственного мониторинга, а также с ведомственными системами мониторинга и соответствующими базами данных;
• организацию мониторинга материалов, характеризующих региональные ситуации и распространяемых через средства массовой информации федерального, регионального и местного уровня;
• организацию анализа данных регионального мониторинга, составление целевых информационно-аналитических материалов для органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• обеспечение гласности и общедоступности первичной информации и информационно-аналитических материалов системы регионального мониторинга;
• создание организационной структуры для осуществления вышеуказанных действий в
составе уполномоченного федерального органа и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Полноценный мониторинг, претендующий на объективное отражение сути и на корректную диагностику региональных ситуаций и региональных проблем, должен отвечать двум принципиальным требованиям; он должен быть: 1) системным, то есть независимо от содержания и масштаба мониторинг должен дать характеристику социальных, экономических, правовых и иных аспектов рассматриваемой ситуации или проблемы в их взаимосвязи; 2) структурно полным и логически завершенным. Мониторинг должен включать общеобязательные стадии сбора строго определенной информации, ее анализа и оценки (диагностики) региональной ситуации или региональной проблемы.
Следует различать тотальный (всеобщий) и проблемно-ориентированный региональный мониторинг. Задачей и содержанием первого является постоянный анализ и диагностика региональной ситуации в масштабах всей страны и основных единиц ее государственного устройства, в масштабах любой выделенной по какому-либо признаку территории (ареалу, зоне и т. п.); при этом предметом такого тотального мониторинга становится региональная ситуация как таковая во всем разнообразии ее составляющих.
Задачей проблемно-ориентированного мониторинга является отслеживание тенденций развития (разрешения) той или иной региональной проблемы, которая отобрана по определенным критериям и признана общественно значимой и в этой связи требует особого государственного внимания в течение ряда лет. В отличие от тотального мониторинга проблемно-ориентированный мониторинг имеет предметом не постоянно и повсеместно наблюдаемую и диагностируемую региональную ситуацию, а дискретные региональные явления, назревающие в недрах той или иной региональной ситуации или на той или иной территории.
Во многих случаях тотальный мониторинг может включать проблемно-ориентированный мониторинг в качестве самостоятельного фрагмента или включать соответствующую информацию в невыделенном, латентном виде. С другой стороны, проблемно-ориентированный мониторинг в зависимости от характера анализируемой проблемы может потребовать не меньшего объема информации, чем тотальный мониторинг. Чем системней генезис изучаемой региональной проблемы, тем тотальнее должен быть ее мониторинг.
Важным моментом является оценка хода реформ в регионах как важнейший элемент мони-
торинга региональных ситуаций и региональных проблем.
Рекомендуемая технология оценок хода проведения и воздействия реформ на ситуацию и проблемы регионов основывается на:
• использовании системной методологии;
• вычленении собственно реформенных воздействий на оцениваемую региональную ситуацию;
• раздельной оценке обязательных и возможных немедленных и отдаленных результатов реформ;
• учете результатов сопряженного реформирования.
Рекомендуемое использование системного подхода предполагает анализ взаимосвязанных изменений в возможно большем числе элементов региональной системы под воздействием конкретных реформационных действий. Для корректной оценки рассматриваемого вопроса особое значение имеет однозначное вычленение реформенной составляющей из всей совокупности внешних и внутренних воздействий на параметры регионального развития. Особенно важна оценка реформа-ционного фактора при обосновании решений по наиболее регионально опосредованной социальной сфере, поскольку кардинальные перемены в политике, условиях и механизмах распределения социальных благ самым тесным образом связаны со всей совокупностью многофакторно формируемых социальных отношений и с параметрами уровня и качества жизни, которые в свою очередь определяются экономикой, состоянием финансово-бюджетной сферы, социальными стереотипами поведения и т. п.
Региональный мониторинг может не только тематически, но и организационно входить в единую структуру прогнозирования социально-экономического положения (развития) Российской Федерации и ее отдельных регионов, так как:
• мониторинг требует логичного продолжения в виде построенного на этой базе регионального прогноза;
• разработка указанных прогнозов является одним из немногих видов региональных исследований, которые проводятся в обязательном порядке на основе соответствующего Федерального закона, а результаты прогнозов подлежат обязательному практическому использованию, в том числе (на основе другого Федерального закона) при разработке федерального бюджета на очередной финансовый год. В этих условиях организационная и сущностная консолидация мониторинга с прогнозом автоматически означала бы определенную легитимизацию
первого, делало бы мониторинг неотъемлемой частью общеобязательных и требуемых Федеральным законом работ. При этом могут более легко и уверенно решаться вопросы бюджетного финансирования, организационного, информационного и иного обеспечения работ по самому региональному мониторингу. В то же время следует избежать сведения функций мониторинга к информационно-аналитическому обслуживанию прогнозных работ, что может существенно сузить возможности мониторинга как основы повседневного, оперативного регулирования территориального развития и региональной политики. По мере своего развития полноценная система регионального мониторинга может сама включать в себя комплекс задач краткосрочного и среднесрочного прогнозирования.
В составе регионального мониторинга большая роль, безусловно, должна отводиться мониторингу бюджетного финансирования, осуществляемого из консолидированного бюджета территории. Основной целью системного мониторинга результатов предоставления общественных услуг и анализа соотношения цены и качества оказываемых услуг является создание механизма для оптимизации и мотивации совершенствования общественных услуг.
В качестве рекомендаций региональным органам власти можно предложить следующую модель проведения мониторинга результативности бюджетного финансирования общественно значимых услуг.
Основным источником информации для мониторинга соотношения цены и качества должна стать для региональных органов власти бухгалтерская отчетность, которая включает информацию об имуществе, обязательствах, операциях общественного сектора и определяет затраты, связанные с оказанием общественных услуг. Ее разработка и внедрение осуществляются в рамках предлагаемой реформы общественных финансов. Составной частью бухгалтерского учета является управленческий учет, который в свою очередь определяет затраты непосредственно по каждой услуге.
Для создания мониторинга результатов оказания бюджетных услуг и соотношения цены и качества предусматривается реализация следующих шагов:
• создание межведомственного органа разработки и внедрения системы мониторинга;
• создание правовой основы мониторинга;
• создание организационной структуры мониторинга;
• разработка концепции автоматизации и определение программного обеспечения;
• создание единой автоматизированной базы данных мониторинга результатов оказания общественных услуг;
• распространение системы мониторинга на все управляющие структуры территории;
• создание организационных структур мониторинга в муниципальных образованиях;
• проведение систематических опросов населения о качестве предоставляемых услуг, публикация их в прессе должна стать неотъемлемой частью реформирования процесса управления бюджетными расходами в регионе. Используемые измерители результатов деятельности общественного сектора должны строиться на основе выбранных приоритетов и отражать конкретный вклад учреждений общественного сектора в удовлетворение потребностей граждан. Они должны быть ясными, понятными, ориентированными на результат, обоснованными, точными и поддающимися проверке.
В заключение следует сказать следующее. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, бесспорными достоинствами которого являются: 1. Предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество действительно заинтересовано.
Бюджетирование по результатам обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях.
2. Переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов.
3. Выбор решений производится с учетом приоритетов среднесрочной политики, а не сиюминутных последствий.
4. Усиливается ответственность государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей.
5. Повышается обоснованность решений о государственных расходах. Существенно повышается информационная база применяемых правительством бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как
Таблица 4
Модель осуществления системного мониторинга результатов предоставления общественных услуг
Этапы осуществления системного мониторинга Предлагаемые шаги по осуществлению мониторинга результатов предоставления общественных услуг
1-й этап — законодательный Для проведения мониторинга создается законодательная база (Исходя из требований Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 №1789-р, Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», и во исполнение распоряжений территориальных органов власти)
2-й этап — информационно-аналити -ческий на региональном уровне создается единая база данных мониторинга, которая взаимодействует с базами данных каждого муниципалитета на ее территории, с обязательным условием гласности результатов мониторинга
3-й этап — организационный • Установление параметров общественных услуг, которые должны оказываться региональными органами власти и оказание которых население вправе ожидать; • определение источников данных для исчисления индикаторов, а также лиц, ответственных за сбор этой информации, определение значений индикаторов и составление соответствующих отчетов; • выработка мер по стимулированию оказания общественных услуг, увязанных с установленными пороговыми значениями индикаторов
4-й этап — контрольно-корректиру -ющий 1) Контроль достоверности и надежности информации, используемой для мониторинга и исполнения пороговых значений индикаторов; 2) на этапе выполнения пороговых значений индикаторов введение корректирующих мер в результате непредвиденных ситуаций
могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появляется возможность рационально сокращать расходы, не сокращая программы.
Литература
1. Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 — 2006 годах. Одобрена постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 г. № 249.
2. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006 — 2008 годы. — Официальный сайт
Министерства финансов РФ, интернет-ресурс: www. minim. га.
3. Бармин Д. А. Эффективное государственное регулирование развития регионов как важнейший фактор оздоровления национальной экономики России // Межвузовский сборник научных трудов «Экономика России: теория и практика возрождения», выпуск 6. — М.: 2003.
4. Матвеева Е. Н., Бармин Д. А. Перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации / Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. № 17, 2003.
5. Шульга В. А Национальная экономика: учебник / Под общей ред. акад. РАЕН В. А. Шульги. — М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2002.
