CC BY
68
УДК 336.144
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК МЕТОД ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
В.П. Путинцев (КамчатГТУ)
В статье обсуждаются вопросы реформирования бюджетной системы посредством внедрения в бюджетное планирование системы соответствующих правил и процедур для достижения максимального результата при имеющихся бюджетных ресурсах.
The article covers questions of budgetary system reforming by means of the appropriate rules and procedures introduction into the budgetary planning for the maximum result achievement under the available budgetary resources.
Базовым нормативно-правовым актом современного этапа реформирования бюджетной сферы стало постановление Правительства Российской Федерации «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» от 22 мая 2004 года № 249, которым были утверждены следующие документы [2]:
1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.
2. План мероприятий по ее реализации.
3. Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
Целью предусмотренного Концепцией реформирования бюджетного процесса являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного, результативного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть реформирования заключается в смещении акцентов бюджетного планирования от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В рамках концепции «управления результатами» бюджет планируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.
Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств, устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках Среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.).
Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного планирования должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Руководитель департамента бюджетной политики Минфина РФ А. Лавров, будучи, очевидно, более других осведомленным в теме, дает такое определение современному этапу реформирования бюджетного процесса: «Бюджетирование, ориентированное на результат, - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств» [5].
Бюджетирование, ориентированное на результат, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество [7, с. 9].
Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым соизмеримость и сопоставимость.
Основополагающий принцип бюджетирования, ориентированного на результат, - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Он реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетное планирование.
В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:
- стратегические цели своей деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями;
- тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели и которые в свою очередь направлены на достижение значимых для общества результатов;
- внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач.
Бюджетирование, ориентированное на результат(ы), - это методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.
Такой метод планирования, исполнения и контроля бюджета основан на четкой формулировке целей и задач в деятельности органов исполнительной и законодательной власти, бюджетополучателей, а также на применении показателей, характеризующих количественные или качественные параметры выполнения этих задач.
Бюджетирование как метод деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами является составной частью бюджетного процесса. Бюджетный процесс происходит во всех звеньях бюджетной системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования происходит не только в сфере государственной политики и федерального бюджета, как считают некоторые экономисты, но и в сферах региональной и муниципальной политики, а следовательно, в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях.
Термин и метод бюджетирования неновый. В отечественной финансовой литературе он появился не с бюджетным, а с финансовым менеджментом, в рамках которого коммерческими организациями применяется целевое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач и полученных финансовых результатов, составление смет по видам деятельности предприятия [3, с. 20].
Бюджетирование коммерческих организаций (далее по тексту - БКО) давно стало важнейшим атрибутом деятельности практически любого российского предприятия. Обобщение опыта применения методов бюджетирования в этой сфере позволяет определить возможные параллели с бюджетированием, ориентированным на результат, при соответствующих коррективах. На примере БКО можно проследить, как финансовое планирование на предприятии, формирующее план доходов и расходов, плановый баланс и план движения денежных средств на предстоящий период, постепенно переросло в систему управленческих действий. Оно практически отражает все вопросы функционирования предприятия - от целеполагания до мотивации персонала.
Сегодня все большую популярность приобретает концепция менеджмента на основе бюджетного управления. Многие крупные и средние предприятия при посредничестве отечественных и зарубежных консалтинговых компаний еще в середине 1990-х гг. внедрили у себя систему бюджетирования. Элементы планомерного управления финансами используются сегодня и в малом бизнесе. Преимущества бюджетного управления заключаются в применении т. н. системы сбалансированных показателей, на базе которых реально не только спланировать предстоящую производственную, финансовую и инвестиционную деятельность, но и проследить возможные пути получения адекватных финансовых результатов.
Бюджетирование в коммерческой сфере, его методические приемы и инструментарий формировались в течение ряда лет эволюционным путем. Такая эволюция учитывала и развивающиеся потребности в планомерном развитии предприятий, и постепенное реформирование финансовой системы России, а также интеграцию в мировую систему отчетности и прочие факторы. Другими словами, сложившийся уровень развития БКО, с одной стороны, органично
отражает объективные условия функционирования коммерческих организаций, с другой - демонстрирует пример оптимальности методического аппарата, сформировавшегося естественным путем, а не властным принуждением.
БКО в значительной мере является результатом частной инициативы, поэтому многие методические наработки в нем созданы не в тиши научных или государственных кабинетов, а в процессе деятельности консалтинговых организаций, сумевших удачно сочетать высокий уровень западной теории финансового управления с опытом внедрения конкретных проектов в России. Сегодня именно в этой сфере рождаются новые управленческие технологии [5].
Следует также отметить, что и экономическая суть термина «бюджетирование» не имеет принципиально нового содержания.
Во-первых, с тех пор как существуют государства и бюджеты, проводилась и проводится государственная финансовая политика и средства из бюджетов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью поставленных целей.
Во-вторых, средств в бюджетах никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных средств, т. е. всегда была ориентация на получение конкретного результата.
В-третьих, для достижения этого результата всегда существовал финансовый контроль.
Бюджетирование, ориентированное на результат (далее по тексту - БОР) как метод планирования бюджетных расходов является достаточно известным подходом к распределению общественных финансовых ресурсов.
Все элементы бюджетирования, ориентированного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного финансирования. Примером могут служить такие проводимые в СССР важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как электрификация, ликвидация неграмотности населения, индустриализация и др.
Поэтому, по крайней мере, некорректным является утверждение некоторых современных экономистов о том, что методы, понимаемые под планированием, ориентированным на результат и программно-целевым планированием, являются зарубежным изобретением. Это не соответствует истине.
Действия по оценке результативности государственных затрат осуществлялись в Госплане СССР и Минфине СССР и подведомственных им территориальных органах и научных институтах, в процессе составления народно-хозяйственных планов и бюджетов, и отчетов по их исполнению. Данные о такой работе можно почерпнуть из законодательных и инструктивных материалов, планов и отчетов Правительства СССР об исполнении народно-хозяйственных планов и бюджетов, из монографий и учебников по этим проблемам того периода.
После Второй мировой войны западные экономисты стали широко использовать опыт СССР по централизованному управлению национальной экономикой и, в частности, опыт государственного целевого планирования, в том числе и финансового. В европейских странах были созданы министерства (ведомства), ведавшие государственным планированием. Позже и американские экономисты предложили своему правительству создать такое ведомство в США.
Существующая практика организации бюджетного планирования существенно ограничивает возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых измеримых результатов [6, с. 105].
Во многих зарубежных странах в последние десятилетия проводили комплексные бюджетные реформы, направленные на внедрение программно-целевого метода бюджетного планирования.
«Программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает обществу наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо вышеназванного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным.
Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за исполнение выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета» [6, с. 105].
Мстислав Афанасьев дает краткую историческую справку о развитии принципов бюджетирования, ориентированного на результат в США [4, с. 131].
«...Развитие концепции бюджетирования, ориентированного на результат, можно проследить на примере США, где первым шагом по внедрению нового подхода в 1949 г. был доклад так называемой Комиссии Гувера о формировании программно-целевого бюджета, в котором особое внимание уделялось ожидаемым результатам по видам деятельности государства, а не по затратам государственных средств.
Предлагалось отчет об исполнении бюджета дополнять показателями, характеризующими качество его исполнения. Конгресс США рекомендовал применять данный подход к бюджетированию в первую очередь в военной сфере.
Завершающим этапом развития в США концепции бюджетирования, ориентированного на результат и закрепления ее принципов в практике государственного управления явилось принятие Конгрессом в 1993 г. федерального закона «Об исполнении и результатах».
Согласно этому закону, федеральные агентства должны были разрабатывать долгосрочные планы развития (до 1997 г.), ежегодно представлять конгрессу информацию о текущих результатах деятельности. С 1999 г. была введена практика представления ежегодных докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ в начале бюджетного года, а о фактически достигнутых результатах - в конце года».
Можно также отметить, что в нашей стране впервые в мировой практике были разработаны методические основы не только программно-целевого планирования, но и методики финансового обеспечения таких программ. Примером тому может служить подготовленные в 1983 г. в НИФИ Минфина СССР Г.Б. Поляком «Методические рекомендации по составлению и исполнению плана финансирования территориальных целевых комплексных программ».
Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, вслед за США осуществляется в Канаде (с 1995 г.), Франции (с 1996 г.) и Норвегии (с 1999 г.) [4, с. 131].
Начатая в Российской Федерации в 2003-2004 гг. реформа государственной и муниципальной власти, дополненная реформой в бюджетной сфере, представляет собой именно тот комплекс действий, который должен привести к созданию единой формализованной целеустанавли-вающей и целепредписывающей схемы бюджетирования, обеспечивающей результативность и эффективность расходования общественных финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы страны.
Правительство страны при подготовке проекта бюджета, как правило, определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Законодательная власть утверждает ассигнования, которые необходимы правительству для достижения этих результатов и за счет которых будут выполняться бюджетные обязательства и предоставляться бюджетные услуги. Министерства и ведомства определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь и в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Разрабатывается система показателей с целью оценки эффективности своей деятельности, дальнейшего повышения своей результативности и ответственности за конечные результаты.
Таким образом, каждое министерство обязано разработать стратегический план на пять лет. Этот план включает [6, с. 106]:
- формулировку главной цели, ради которой министерство существует и работает;
- главные значимые цели на долгосрочный период;
- описание того, как и с помощью каких ресурсов министерство намеревается достичь указанных целей.
Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных установленных на год целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.
Следует отметить, что некоторые элементы управления результатами использовались в Российской Федерации в период 1990-2005 гг. при реализации федеральных целевых программ. Целевые программы должны включать предварительную оценку социально-экономической эффективности и последствий, т. е. результативности программы. Нужно отметить, что утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации еще не гарантирует ее финансирования.
Зарубежный опыт показывает, что в тех странах, где последовательно реализуются принципы программно-целевого бюджетного планирования правительство, законодатели и общественность получают эффективный инструмент распределения ресурсов по видам услуг, которые государство обязуется предоставить своим гражданам. Планирование расходов, ориентированное на результат, - это инструмент повышения эффективности государственных расходов.
Координатором бюджетной реформы, ориентированной на внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе органов исполнительной власти является Министерство финансов Российской Федерации (Департамент бюджетной политики, Департамент межбюджетных отношений).
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. выделила пять основных направлений реформирования бюджетного процесса [1]:
- реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- совершенствование среднесрочного финансового планирования;
- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривалось «приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам».
Второе и третье направления должны обеспечить «повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики».
Четвертое направление, определенное как основное, призвано обеспечить «формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов».
Пятое направление предполагает «совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты».
В современных условиях в бюджетном финансировании, ориентируемом на результатах, для достижения более высоких параметров конечных результатов предлагается уделять больше внимания разработке и повышению качества подготовки целевых программ, их обоснованию, показателям оценки их выполнения, повышать требования к составлению отчетов, постоянно отслеживать ход выполнения программ, усиливать санкции за их невыполнение.
Внедрение управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти осуществлялось в 2004-2006 гг. в форме эксперимента.
В качестве основного недостатка действующей бюджетной системы и бюджетного процесса Концепция определила отсутствие механизма среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, который проявлялся [8, с. 17]:
а) в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (администраторам бюджетных средств);
б) в предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
в) в отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
г) в формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);
д) в ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
е) в преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
ж) в отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;
з) в отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
и) в затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
к) в нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти.
Предполагалось, что в результате реализации Концепции названные недостатки будут ликвидированы.
Бюджетирование, ориентированное на результат, можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их эффективностью и общественной значимостью.
Статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации определила, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами власти [1, с. 98].
В Бюджетном кодексе Российской Федерации определяются расходные обязательства как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Все это означает, что каждый орган власти самостоятельно в рамках своих полномочий принимает расходные обязательства, которые впоследствии включаются в бюджет. При этом принцип самостоятельности бюджетов означает [1, с. 53].
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;
- право органа государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);
- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.
Новый подход к формированию расходных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который стал применяться с 2005 г., привел к фактической отмене (исключению из практики) трех важных категорий, существовавших ранее [6, с. 110]:
- нефинансируемые федеральные и региональные мандаты;
- единые минимальные государственные социальные стандарты;
- единая общероссийская тарифная сетка оплаты труда работников бюджетной сферы.
До 2005 г. предполагалось, что единые минимальные государственные стандарты станут основой для составления бюджетов всех уровней. Они же должны были формировать т. н. минимальные бюджеты.
Фактически соответствующие положения федерального и регионального законодательства о минимальных государственных социальных стандартах так и не были введены, было ликвидировано и понятие «минимальный бюджет».
В 2005 г. органы местного самоуправления в целях формирования расходных обязательств по вопросам местного значения получили возможность самостоятельно принимать целевые программы, утверждать планы мероприятий, создавать и содержать бюджетные учреждения, устанавливать льготные тарифы на услуги учреждение и т. д.
Например, при определении расходных обязательств по такому вопросу местного значения, как «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения», органы местного самоуправления поселений могут принять одно из альтернативных решений:
- создать собственное муниципальное унитарное предприятие по оказанию транспортных услуг, населению поселения;
- заключить договор с муниципальным районом о реализации этого вопроса силами созданного в муниципальном районе муниципального унитарного предприятия, обслуживающего муниципальный район;
- заключить договор с коммерческой фирмой на организацию муниципальных транспортных перевозок внутри поселения;
- использовать иной законный способ реализации вопроса местного значения.
Такие решения должны представлять из себя организационную сторону соответствующих расходов местного бюджета.
Если при ранее действовавшем подходе к формированию расходов местного бюджета эта сторона была вторична, то теперь сначала должны определяться способы реализации вопросов местного значения, а уже исходя из принятых и соответствующим образом оформленных решений определяется сумма средств, необходимая для включения в местный бюджет (обеспечения расходных обязательств).
При создании и содержании бюджетных учреждений каждому бюджетному учреждению в процессе составления проекта местного бюджета должны устанавливаться задания по предоставлению муниципальных услуг в зависимости от целей функционирования конкретных бюджетных учреждений.
При образовании расходного обязательства в форме долгосрочной целевой программы долгосрочные целевые программы подлежат утверждению представительным органом местного самоуправления, и к ним предъявляются определенные требования.
Они должны содержать [6, с. 114]:
- технико-экономическое обоснование;
- прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
- наименование заказчика указанной Программы;
- сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
- другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
В долгосрочных целевых программах устанавливаются конкретные измеримые результаты их реализации (внедрения). Зачастую этот элемент программы необоснованно упускается, в результате теряется цель разработки программы, и долгосрочная целевая программа превращается в план мероприятий.
Формирование перечня муниципальных долгосрочных целевых программ осуществляется органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. Заказчиком муниципальной долгосрочной целевой программы выступает орган местного самоуправления.
Перечень решений, формирующих расходные обязательства соответствующего органа власти (нормативные правовые акты органов местного самоуправления и соглашения, заключенные от имени муниципального образования), включается в документ, который называется реестром расходных обязательств.
Под реестром расходных обязательств в Бюджетном кодексе Российской Федерации понимается свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обуславливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств [1, с. 87].
Реестр расходных обязательств является не просто перечнем соответствующих документов, он отражает их характеристику, в том числе [6, с. 112]:
- наименование расходного обязательства;
- дату вступления в силу и сроки действия нормативного правового акта или договора (соглашения);
- определит их финансовую составляющую, т. е. указывает стоимость расходного обязательства.
Реестр расходных обязательств формируется не только на очередной, но и на последующие два года, он необходим для составления перспективного финансового плана.
При определении финансовой составляющей расходного обязательства за отчетный год необходимо пользоваться отчетными данными об исполнении местного бюджета, на текущий год -плановыми показателями местного бюджета текущего года.
Определение финансовой составляющей расходного обязательства на плановый период осуществляется одним из следующих способов:
- если в нормативном правовом акте, договоре (соглашении) четко определен объем расходного обязательства - применяется сумма этого обязательства;
- если порядок расчета объема расходного обязательства установлен нормативным правовым актом, договором (соглашением) - рассчитывается сумма этого обязательства;
- в иных случаях (как правило, эти случаи связаны с содержанием бюджетных учреждений) объем расходного обязательства индексируется с учетом изменения стоимости обслуживания этих обязательств, прогнозируемого роста потребительских цен, расходов на коммунальные услуги, заработной платы и т. п., либо определяется произвольно исходя из особенностей расходных обязательств и приоритетов социально-экономического развития.
Процесс ведения реестра расходных обязательств происходит постоянно, в течение всего финансового года. Реестр необходим не только для формирования расходной части проекта бюджета на очередной финансовый год и проекта перспективного финансового плана муниципального образования, но и для внесения в них изменений.
Таким образом, расходная часть проектов бюджетов в условиях действующего федерального законодательства может формироваться только на основе реестра расходных обязательств. Реестр расходных обязательств является основой для формирования проекта расходной части бюджетов.
Следует заметить, что такая организация планирования расходов бюджетов является бюджетным планированием расходов, ориентированным на результат.
В ряде регионов разрабатывается и внедряется система мониторинга общественного мнения о качестве бюджетных услуг. Результаты опросов анализируются финансовыми органами при формировании расходов региональных бюджетов на социальную сферу на очередной финансовый год.
В ходе применения разработанных методик оценки эффективности бюджетных расходов в различных регионах столкнулись с проблемой, сложность которой заключается в создании самих индикаторов, объективно отражающих ситуацию в той или иной области оказания бюджетных услуг.
Например, определение стоимости единицы бюджетной услуги в таких отраслях, как здравоохранение, образование, требует большого объема дополнительных исследований. Применение методик признается целесообразным, поскольку позволяет получить:
- объективную оценку состояния региональных бюджетов;
- выработать предложения по повышению качества управления бюджетными расходами в той или иной отрасли;
- повысить квалификацию работников органов исполнительной власти;
- обеспечить более широкий доступ к заимствованию передового международного опыта и опыта российских регионов.
Однако сама разработка этих методик - чрезвычайно сложный процесс.
Для перехода на бюджетное планирование, ориентированное на результат, необходимо четко определить миссии и цели деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
Миссия организации служит точкой отсчета при анализе многовариантных управленческих решений, а цель - это показатели (характеристики, результаты) деятельности распорядителя бюджетных средств, которых он намеревается достигнуть в будущем. На их основании ежегодно должны будут разрабатываться целевые программы.
Применение бюджетного планирования, ориентированного на результат, позволит наиболее эффективным путем решить проблему функционирования бюджетных систем в регионе в интересах его устойчивого развития.
Переход на программно-целевое бюджетирование требует формирования новых принципов управления в государственном и муниципальном (общественном) секторах - отказ от административных методов в пользу хозяйственной инициативы на местах.
Теоретическое исследование процесса внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, как метода планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств позволяет сделать ряд теоретических выводов для дальнейшего развития идеи этого бюджетного метода:
1. Популярность методики БОР, которую мы имеем в настоящее время, объясняется в основном только императивностью посыла федерального уровня власти, больше других заинтересованного в реформировании современного неэффективного бюджетного механизма.
2. Внедрение метода БОР сопровождается сокращением доходных возможностей регионального и местного уровней бюджетной системы. Это также можно считать фактором популярности БОР на субфедеральном уровне. Федерация предлагает воспринимать данный метод как средство для улучшения не только управления бюджетом, но и обеспечения экономии бюджетных средств. Возможно, качество управления региональным бюджетом в скором времени будет оцениваться глубиной и широтой применения БОР.
3. Поскольку инициативы по внедрению того или иного метода управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления, он должен обеспечить собственное лидерство в методологической части. Однако в последние годы сложилась ситуация, при которой Федерация, заявляя приоритетность того или иного подхода, ожидает, когда в регионах накопится достаточно опыта по его применению, после чего обобщает этот подход в качестве универсального и внедряет его уже в обязательном порядке. В качестве примера можно привести современный механизм предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне.
4. Пока не наблюдается высокая активность внедрения БОР на уровне местных бюджетов. Очевидно, причиной этого может являться их «погружение» в муниципальную бюджетную реформу, в которой достаточно своих проблем. Вместе с тем надо отметить, что при современной трактовке БОР оно должно стать важнейшим элементом обновленного бюджетного механизма прежде всего на местном уровне, поскольку именно здесь финансируется основная масса социальных учреждений.
5. Насколько можно судить, бюджетирование, ориентированное на результат, призвано обеспечить сокращение (повышение эффективности, оптимизацию и прочие синонимы) расходов бюджета. Но это противоречит мировой социальной концепции, которая в части бюджетных расходов уже почти 35 лет предусматривает «прогрессивное увеличение необходимых бюджетных и иных ресурсов, требующихся для финансирования социальных аспектов развития».
6. Область применения БОР, как отмечалось выше, пока ограничивается только определением расходной части бюджета. Такой вывод позволяет сформулировать два важных аспекта проблемы.
Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле - это деятельность по систематизации нуждающихся в этом финансовых потоков, а в узком - непосредственно бюджетное планирование.
Внедрение нового метода бюджетирования может быть эффективным при условии преобразования государственного сектора в целом. Речь идет в первую очередь об административной реформе, а также о реализации других направлений совершенствования системы государственного управления. В частности, к ним относятся:
- изменение и оптимизация структуры исполнительной власти;
- устранение дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти и их рациональное сокращение;
- разграничение задач и функций разработки и реализации государственной политики в определенных сферах и в административной деятельности (непосредственной организации выполнения работ).
Опыт других стран свидетельствует, что реформа государственной службы проводится для обеспечения министерств и ведомств кадрами, обладающими необходимыми знаниями. При этом важно информировать, стимулировать, заинтересовывать государственных служащих в повышении эффективности использования государственных средств и достижении социально-значимых результатов.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Эксмо, 2009. - 320 с.
2. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов от 22 мая 2004 года № 249: Постановление Правительства Российской Федерации // СПС «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
3. Аксёненко А.В. Бюджетирование, ориентирование на результат: региональный опыт внедрения // Финансы. - 2009. - № 1. - С. 20-22.
4. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. - 2004. - № 9. - С. 130-139.
5. Гамукин И.И. Новации бюджетного процесса, ориентированного на результат: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gpir.narod.ru/ve/661936.htm
6. Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2009. - 128 с.
7. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и российское перспективы // Финансы - 2004. - № 3. - С. 9-14.
8. Мокрый В.С. Государственное управление: реализация реформ: учебное пособие / В.С. Мокрый, А.А. Сапожников, О.С. Семкина. - М.: КНОРУС, 2008. - 216 с.
УДК 331.25:369
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.П. Путинцев, А.А. Семёнова (КамчатГТУ)
В статье обсуждается вопрос финансового обеспечения пенсионной системы Российской Федерации, предлагаются мероприятия для достижения социального эффекта.
The article covers the problem offinancial ensuring of the Russian Federation pension system.
По мнению экспертов Международной организации труда, принципиально важным направлением построения национальных пенсионных систем, которому в настоящее время не соответствует пенсионная система России, является достижение социального эффекта. С этой целью национальные пенсионные системы должны предоставлять минимальные государственные гарантии любому участнику, застрахованному в соответствующей национальной пенсионной системе, то есть обеспечить им достойную и безбедную старость в будущем [8].
Результаты анализа современного состояния пенсионной системы Российской Федерации подтверждают необходимость ее корректировки на принципах пенсионного страхования.
Главная цель корректировки пенсионного обеспечения состоит в формировании финансово-устойчивой пенсионной системы, содержащей для работодателя и работника механизмы заинтересованности и ответственности за пенсионное обеспечение при усилении регулирующих и контрольных функций со стороны государства.
Функционирование пенсионной системы государства должно базироваться на реализации следующих страховых принципов [7]:
