Политика экономической модернизации в арабских странах – экспортерах нефти

Гукасян Гурген Левонович

ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА И ОПЫТ ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

ПОЛИТИКА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ В АРАБСКИХ СТРАНАХ - ЭКСПОРТЕРАХ НЕФТИ

Г.Л. Гукасян

Центр арабских и исламских исследований Института востоковедения РАН ул. Рождественка, 12, Москва, Россия, 107031

В статье рассмотрена практика макроэкономической политики в арабских странах -экспортерах нефти. Реалии переходной экономики требуют особых форм частно-государственного партнерства для достижения значимых социально-экономических результатов. Опыт экономической модернизации в арабских странах - экспортерах нефти показал, что управление национальным рынком не может быть эффективным без консолидированных секторов с государственным участием.

Ключевые слова: экономическая модернизация, арабские страны - экспортеры нефти, экономическая политика, приоритеты развития, компании с государственным участием, государственно-частное партнерство, эффективное государственное управление.

Различие экономических и социальных характеристик России и многих других стран мира с переходной экономикой, относящихся к массиву развивающихся государств, не исключает ознакомления с опытом последних в области стратегии и политики модернизации, которая сама по себе сходна по многим экономическим и управленческим механизмам и представляет интерес, ибо уже опробована в ряде аспектов.

Анализ политики модернизации в арабских странах - экспортерах нефти (в данном случае в арабских странах Персидского залива, членах Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива - ССАГПЗ) позволяет посмотреть на практические способы проведения модернизации в пере-

ходных экономиках, включенных в мировое хозяйство в качестве поставщиков природного ископаемого сырья, опирающихся на нефть и газ как на источник государственных доходов, но ставящих цель максимально преобразовать экономику в сторону снижения роли добычи сырья в ВВП, а в последние десятилетия - цель комплексного модернизационно-инновацион-ного развития.

Само понятие модернизации хозяйства в настоящее время неразрывно связано с инновационными подходами к развитию, поскольку модернизация, в принципе, для развивающихся и новых индустриальных стран понимается уже не как просто индустриализация 1950-1960-х годов, а как подтягивание к типам и стандартам развития промышленно развитых государств.

Что касается политики и стратегии модернизации в арабских странах -экспортерах нефти, то их опыт интересен, прежде всего, тем, как в хозяйстве, которое сравнительно недавно было патриархальным и которое встраивается в глобальную экономику, стремясь обойтись без коренной ломки основ жизни коренного населения, одновременно, сохраняя стабильность и обеспечивая структурную модернизацию, выстраивается стратегия и политика этих процессов. Разумеется, арабские монархии Залива сохраняют консервативное политическое устройство и располагают относительно намного более внушительными нефтяными валютными доходами, чем страны с большим по отношению к запасам нефти населением.

Однако, помимо данных черт, политика модернизации в этом субрегионе, пожалуй, даже более рельефно и отчетливо проявляет цели и задачи модернизации экономик, стремящихся избежать социального кризиса при перестройке. С этой точки зрения можно выделить некоторые черты проводимой стратегии модернизации в данной группе нефтеэкспортирующих стран, опираясь на региональные и международные аналитические источники.

Весьма существенным направлением деятельности является включение в долгосрочные национальные стратегии развития и модернизации социальных задач, заявленных как неотъемлемая часть модернизации и создания конкурентоспособной экономики, в которой должен быть снижен удельный вес сырьевого сектора в ВВП. (Такие программы теперь есть и в России, но разработаны они позднее, чем в ССАГПЗ) [1]. В качестве примера приведем некоторые целевые программные установки девятого пятилетнего плана развития Саудовской Аравии (2010-2014 гг.), выступающего одним из ключевых звеньев в долгосрочной стратегии развития Саудовской Аравии до 2025 г., исполнение которой начато с 2005 г.

В документе, уже в первых пунктах перечня механизмов проведения программ модернизации и диверсификации национальной экономики, провозглашена «необходимость распределения результатов этого роста между регионами страны и разными социальными группами населения». Кроме того, к механизмам стратегии развития в рамках данного плана отнесены и такие важнейшие, как «снижение разрывов в уровнях развития между админи-

стративными регионами, подготовка благоприятной среды для осуществления устойчивого развития; углубление партнерства между государственным и частным сектором при ускорении процесса приватизации; внимание к социальным измерениям процесса развития, в т.ч. к привлечению частного сектора к процессам развития, социального обеспечения; поддержка государством нуждающихся категорий населения и групп с особыми нуждами; уделе-ние особого внимания юношеству, женщинам, детям; повышение социального и научного уровня общества» [6. С. 19-21].

Выше в основном были подчеркнуты социальные направления политики модернизации, которые заявлены наряду с такими, как достижение достаточно высоких темпов экономического роста (в среднем 7% в период плана), обеспечение стабильной и сбалансированной финансовой и бюджетной политики и прочими экономическими направлениями. Указанные цели в саудовской стратегии были заявлены давно, а в России в целях модернизации сходные задачи стали провозглашаться на высшем уровне как приоритетные лишь недавно (в частности, выравнивание уровня развития регионов и т.д.). Поэтому заслуживает внимание факт приоритетного и весьма подробного закрепления социальных целей и задач в документах таких арабских стран -экспортеров нефти, как Саудовская Аравия и другие. Это говорит о том, что цели такого рода не могут быть отнесены в стратегии модернизации на второе место даже в условиях государств со значительными доходами госбюджета от экспорта и давно укоренившейся системой разных видов социальных льгот для населения (субсидии на жилищно-коммунальные нужды, образование, здравоохранение, щедрые субсидии молодым семьям, гарантии трудоустройства).

Не менее сильную в социальном плане стратегию модернизации осуществляют Объединенные Арабские Эмираты, например крупнейший эмират этой федерации и экспортер нефти - Абу Даби.

В стратегии развития Абу Даби - документе «Экономическое видение Абу Даби 2030» выделены четыре ключевых приоритета развития этого эмирата: 1) развитие экономики; 2) социальное развитие и развитие человеческих ресурсов; 3) развитие инфраструктуры и сохранение окружающей среды; 4) оптимизация операций правительства.

При этом в социальном блоке приоритетов подчеркивается цель обеспечения полной занятости граждан эмирата, а также обеспечения самых высоких по мировым показателям социальных условий жизни и социальных услуг, а в экономическом блоке подчеркивается курс на создание высококачественных современных рабочих мест, а также на строительство основ экономики знаний [9. С. 3-7]. Эмираты будут строить город, полностью работающий на возобновляемых источниках энергии, и внедрять другие инновации.

Каковы же параметры и источники проведения политики модернизации в странах региона? Двигателем выступают государственные финансы и государственно-частное партнерство, однако финансовая база обеспечена тем,

что добыча нефти и газа находится в руках компаний, капитал которых подконтролен государству. Это было достигнуто арабскими странами Залива еще в ходе национализации и вытеснения иностранных монополий из сектора добычи после Второй мировой войны и является экономической гарантией стабильного финансово-инвестиционного механизма развития. Это не мешает арабским странам - экспортерам нефти Персидского залива, привлекать иностранный капитал в разные секторы экономики, являться членами ВТО, выступать крупными торговыми партнерами США и европейских стран, наращивать курс на укрепление основ рыночной экономики.

Примером серьезности стратегических целей модернизации экономик стран ССАГПЗ с помощью нефтяных доходов могут выступать параметры долгосрочной стратегии Саудовской Аравии или ОАЭ (для краткости ограничимся приведением данных по ним). Так, в отмеченной долгосрочной стратегии развития Саудовской Аравии до 2025 г., первыми двумя этапами осуществления которой являются восьмой (2005-2009 гг.) и девятый (2010-2014 гг.) пятилетние планы развития, поставлена цель снизить за период с 2005 по 2024 гг. долю экспорта нефти в общем экспорте страны с 65,8 до 19,5%, поднять долю экспорта других товаров с 26,8 до 59,8%, а долю экспорта услуг с 7,4 до 20,7% [2. С. 15-16; 7. С. 55]. Несмотря на то что рано утверждать, насколько полно стратегия достигнет всех поставленных показателей в эти сроки, заявленный план изменения экономической структуры страны -замыкающего поставщика нефти на мировой рынок выглядит грандиозным. Хотя Саудовская Аравия обладает 22% мировых запасов нефти, приведенные параметры изменения структуры экспорта выполнимы только с помощью глубокой диверсификации нефтяной экономики, создания источников дохода, альтернативных нефти.

При этом экономическая стратегия КСА базируется на использовании всех возможных конкурентных преимуществ, среди которых в саудовской стратегии до 2025 года выделены такие, как глобальное значение саудовских нефтегазовых резервов; способность королевства предложить инвесторам ряд важных стимулов - высокую покупательную способность населения, свободное инвестирование иностранного капитала во множество проектов, включая развитие объектов недвижимости (торговые и транспортные узлы, коммунальные объекты и др.); возможность свободного перевода капиталов за рубеж; стабильная поддержка инвестиционных проектов и проектов развития со стороны властей; строящиеся на территории КСА особые экономические города - территориально-производственные комплексы, объединяющие кластеры современных производств, предъявляющих спрос на инвестиции.

Особый упор в экономической стратегии КСА делается на всемерное развитие частного сектора экономики, вклад которого в ВВП, по официальной оценке, к 2010 г. достиг 57,4%. При этом властям удалось превратить частный сектор в активного и независимого партнера государства в различных проектах развития.

В рамках стратегии развития до 2024 г. катализатором капиталовложений должны стать, прежде всего, частные инвестиции. Поставлена цель наращивать частные инвестиции средним ежегодным темпом порядка 10,3%, в то время как государственные инвестиции должны увеличиваться темпом около 8,7%. Поэтому вклад частных инвестиций в ВВП КСА за период «Стратегии 2025» должен возрасти с 16,3 до 40,2%. Так как в КСА осуществляется модель государственно-частного партнерства, то и инвестиции госсектора продолжат расти достаточно заметно, и к 2024 г. их доля в ВВП возрастет до 7,3% по сравнению с 4,2% в 2004 г.

Саудовская стратегия ставит уникальные для нынешних развивающихся стран и вообще переходных экономик инвестиционные задачи, так как запланировано увеличение доли инвестиционных расходов в ВВП к 2025 г. до 40% и более по сравнению с 21,4%, которые достигнуты в 2004 г. перед началом осуществления «Стратегии 2025». Это отражает решимость добиться запланированного прорыва в уровне модернизации и изменить прежнюю хозяйственную структуру страны [7. С. 107-109].

Стратегия модернизации направлена на повышение роли различных не нефтяных секторов экономики, обладающих конкурентными преимуществами. Так, вклад в ВВП не нефтяных производственных секторов за период «Стратегии 2025» должен повыситься с 25,1 до 32%, а темп роста по данным секторам планируется поддерживать на уровне 7%.

Огромная роль в экономической диверсификации КСА отводится сфере услуг, в которой большое развитие получат финансовые услуги, информационные технологии и технологии связи. Темп роста по сфере услуг Саудовской Аравии запланирован на уровне около 7,4%, а доля сферы услуг в ВВП должна возрасти с 27% в начале выполнения стратегии примерно до 36,8% к моменту ее завершения [7. С. 56]. В отличие от не нефтяных секторов саудовского хозяйства для нефтяного сектора экономики был заложен темп роста в 2,5%, чтобы его доля в ВВП КСА снизилась в 2024 г. до требуемой индикаторами стратегии.

В Абу Даби стратегия развития до 2030 г. также направлена на создание сильного и конкурентоспособного частного сектора, улучшение деловой среды, увеличение инвестиций в экономику, в том числе в ее инфраструктуру, т.е. в энергетику, строительство промышленных и коммерческих объектов, объектов транспорта и связи, торговли, жилищное строительство и т. п. Концентрация ресурсов и улучшение управления направлены на достижение среднего темпа роста экономики Абу Даби также на уровне порядка 7% в период до 2025 г., а впоследствии - порядка 6%. Рост в не нефтяном ВВП Абу Даби в эти периоды планируется соответственно на уровне 9,5% и 7,5% (за 2005-2007 гг., до мирового кризиса, темпы роста Абу Даби составили 16,4%, в т.ч. 11,9% в не нефтяном секторе). В 2011 г. инвестиции в экономику Абу Даби возросли на 15%. Абу Даби, как эмират - крупный поставщик нефти, планирует повысить долю не нефтяных секторов своей эконо-

мики с 42%, которые были зафиксированы в 2008 г., до более 51% в 2016 г., 56% в 2020 г., 64% в 2030 г. [4. С. 11].

В чем базовые аспекты стратегии модернизации данных стран - экспортеров нефти?

Первый аспект состоит в том, что доходы от экспорта минеральных ресурсов концентрируются в руках государства, которое обеспечивает сохранение стабильности в условиях так называемого социального контракта с населением, гарантируя занятость (в том числе в госсекторе) и социальный минимум потребления. Параллельно осуществляется строительство основ новой экономики с усилиями по стимулированию и расширению частного сектора как участника производства и обеспечения занятости.

Госсектор понимается не как совокупность казенных предприятий, а как совокупность методов государственного воздействия на экономику через экономические и административно-экономические рычаги (квазигосударственные холдинги и прочие элементы). Власти не идут на поспешное расширение сферы рынка без участия государства. При этом одним из ведущих рычагов выступает финансовая и инвестиционная политика государства и система осуществления государственных контрактов и проектов, финансируемых с участием госкапитала. Таким образом, из года в год сохраняется приверженность политике плановых инвестиций и прочих рычагов воздействия государства на экономику и ее пропорции, следование кейнсианским подходам к управлению хозяйством, о которых иногда говорят представители экономических министерств.

В настоящее время, несмотря на мировой финансовый кризис 2008-2009 гг., арабские страны-экспортеры нефти Персидского залива продолжают наращивать финансово-инвестиционные программы развития. Это выражается в масштабах финансовых программ. В период 2010-2014 гг. в Саудовской Аравии, по предварительным оценкам, государством будет вложено ассигнований на экономическое развитие на общую сумму в 385 млрд дол., в Абу Даби за 2008-2013 гг. - на 160 млрд дол., в Кувейте за 2010-2014 гг. на 125 млрд, в Катаре за 2011-2016 гг. - на 226 млрд дол. При этом осуществляется большой конгломерат как государственных, так и государственно-частных проектов, которые прокладывают сферу деятельности для частного сектора, что подтверждается опережающими темпами его роста и повышением его вклада в инвестиции, занятость и т. д. Например, данные по Саудовской Аравии показали, что об увеличении роли последнего свидетельствуют определенные индикаторы. Так, темпы роста рабочих мест (вакансий) в частном секторе в 2004-2009 гг. составили порядка 2,5%, а количество рабочих мест возросло с 6,1 до 6,9 млн, что означает потенциальную возможность частного сектора обеспечить трудоустройство до 85% всей рабочей силы [7. С. 137].

Второй аспект состоит в ответе на два вопроса. Первый: нет ли препятствия для развития рыночной экономики при таком вмешательстве государ-

ства? Дело в том, что в переходной экономике частный бизнес не имеет целей и потенциала развития, сообразного общегосударственным задачам развития в глобальной конкурентной среде, поэтому он должен быть выращен в рамках управляемых государством программ и высажен на прочную почву инфраструктуры промышленности, рынка, более современной отраслевой структуры хозяйства, которые нужно создать на пустом месте. Так было и в других странах, таких как Южная Корея.

Второй вопрос: не ведут ли государственные финансовые вложения к инфляции и прекращению экономического роста? Ответ на примере нефте-экспортирующих стран дает как теория, так и практика макроэкономической политики. Приведем мнение известного эксперта Лондонской школы экономики Стефана Хертога, который в работе, посвященной функционированию квазигосударственных компаний в Саудовской Аравии, изданной в рамках исследований ОЭСР, приводит следующий аргумент. Государственные ассигнования в производства, занимающие монопольное положение на рынке (имеются в виду компании-холдинги с участием государственного капитала в различных секторах: энергетике, промышленно-коммунальной инфраструктуре, транспорте, связи, обрабатывающей промышленности, в т.ч. нефтехимии, металлургии, промышленности стройматериалов и других, а также строительстве и эксплуатации крупных объектов коммерческой недвижимости) позволяют увеличить предложение факторов производства и продукции, что наполняет рынки и сдерживает рост цен [7. С. 77-80]. Это и подтверждается на опыте стран ССАГПЗ, в частности Саудовской Аравии, которая в 2012 году признана едва ли не самой финансово стабильной страной мира. А по данным ряда обзоров по 2011 году, несмотря на постоянное увеличение вложений в экономику и социальную сферу (в том числе и дополнительные надбавки к зарплате госслужащих и другие выплаты по решению короля Саудовской Аравии в связи с событиями «арабской весны»), уровень инфляции в Саудовской Аравии в 2011 г. не повышался, а, наоборот, несколько снизился, составив порядка 4,9%. В ОАЭ, с их внушительными ассигнованиями, уровень инфляции находился на уровне около 1%.

Третий аспект базовых основ стратегии модернизации в рамках государственно-частного партнерства состоит в ответе на вопрос, эффективны ли подконтрольные государству компании с госкапиталом? Да, в странах ССАГПЗ они эффективны. Из 100 лучших по коммерческим рейтингам компаний Ближнего Востока 29 имеют государственный контрольный пакет, но и другие компании с госкапиталом тоже весьма эффективны. Тем более что по результатам опросов 86% граждан Саудовской Аравии уверены, что крупные предприятия должны находится в руках государства. Сегодня успешны такие известные компании, как Saudi Basic Industries Corporation (SABIC) (производство нефтехимической продукции, пластмасс, металлургической продукции, удобрений), Saudi ARAMKO (нефтепереработка, производство нефтепродуктов), Emirates Airlines, Aluminium Bahrain (ALBA) и многие другие.

Эффективным оказалось сочетание методов формального и неформального управления данными компаниями и, через них, процессом экономического развития. При этом эффективность квазигосударственных компаний обеспечивается их экономической обособленностью от прямого диктата чиновников, наличием независимого совета директоров или иного органа управления. Сейчас в эти органы госкомпаний в странах ССАГПЗ входят даже иностранные граждане. Кроме того, эффективность квазигосударственных компаний обеспечивается возможностью данных компаний и предприятий проводить в жизнь проекты в рамках общегосударственной стратегии, привлекать к ним прочие частные фирмы. Квазигосударственные компании имеют рычаги лоббирования в госструктурах, но ограничены в возможности коррупции, так как подотчетны государству как учредителю, да и условия функционирования компаний в переходной экономике иные, чем в странах ОЭСР, как отмечает упомянутый выше эксперт [5. С. 84].

Четвертый аспект - это «передаточный механизм» от государственных проектов и контрактов в частный сектор на примере переходных экономик ССАГПЗ. Одна из основных схем такого механизма - государственные контракты с частным сектором, которые дополняют макроэкономические проекты, вовлекая в них частный сектор. Вовлечение частного капитала осуществляется за счет того, что в рамках государственных контрактов частные подрядчики вынуждены обеспечивать за свой счет хотя бы часть капиталовложений, закупок материалов, экспертизы, найма работников и т.д. В странах - экспортерах нефти ССАГПЗ в рамках ряда проектов, таких как проекты в сфере транспорта, образования, различных общественных услуг, строительства и развития объектов недвижимости, частные подрядчики по мере развития проектов начинают вкладывать больше, чем государство.

В арабских странах ССАГПЗ в настоящее время широко применяется схема типа BOT (Build - operate - transfer), т.е. «строительство - управление -передача». По ней распространен вариант, когда частный инвестор может построить предприятие, электростанцию или иной хозяйственный объект, эксплуатировать его в течение определенного периода, обеспечив себе покрытие издержек и необходимую прибыль, а затем передать обратно государству (объект выкупается государством). Таким образом, частный капитал имеет гарантию маневра и перевода капитала в другую сферу, что дает ему гибкую позицию, а экономика получает необходимые запланированные хозяйственные объекты. Приведенная схема в странах ССАГПЗ (Саудовская Аравия, ОАЭ, Кувейт, Катар, Бахрейн, Оман) рассматривается специалистами как имеющая огромный потенциал для экономического развития [3. С. 3-15]. Надо сказать, что и в странах с развитой рыночной экономикой государственные программы экономических работ и развития ресурсов всегда считались стратегическими индикаторами экономического развития.

И наконец, пятый аспект. Экономическая политика модернизации осуществляется прежде всего в интересах коренных граждан (национальных подданных) и обеспечивает для них гарантии социального статуса, экономических выгод и привилегий. Например, в ОАЭ поставлена цель «эмиратизации» трудовых ресурсов: доля в них граждан ОАЭ должна достичь 54% на каком-то этапе осуществления стратегии развития. Уже сейчас для них обеспечен средний уровень заработной платы около 3 тысяч долл. [8]. Одновременно создаются максимально комфортные условия для работы, ведения бизнеса и проживания любых иностранных специалистов. Создавая максимально удобные условия для ведения бизнеса на своей территории, упомянутые арабские страны добились значительного прогресса. Например, ОАЭ в рейтинге Всемирного банка стран по удобству ведения бизнеса заняли в 2012 г. 5-е место в мире и 5-е место по эффективности управления государственными финансами. Саудовская Аравия заняла в 2012 г. 22-е место по удобству бизнеса, она занимает в последние два года 17-18-е места в глобальном индексе конкурентоспособности (ежегодно публикуемые индексы конкурентоспособности стран Всемирного банка и Всемирного экономического форума).

В заключение можно констатировать, что модель политики модернизации с помощью методов государственно-частного партнерства и с опорой на доходы от экспорта сырья на примере арабских стран - экспортеров нефти показывает необходимость использования активных и действенных форм государственного участия в рыночной экономике и воздействия на субъекты рынка. Таким же путем происходит и стимулирование развития частного сектора. Без указанных механизмов экономической политики в этих арабских странах после начала разработки нефти в 1940-1950-х гг. прочие сферы хозяйства вообще пришли в упадок, что было преодолено только с началом государственной политики модернизации, а затем государственно-частного партнерства.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.11.2008 г. № 1662-р.

[2] Achievements of Development Plans. Facts and Figures // Kingdom of Saudi Arabia. Ministry of Economy and Planning. - Riyadh, 2010.

[3] BOT Project Delivery System in Saudi Arabia. King Fahd University. Kingdom of Saudi Arabia. - Dhahran, 2000.

[4] Charterhouse Salary Guide 2011 - UAE. Middle East - Australia - Europa - Asia // Charterhouse partnership. [Web Source] - URL: www.charterhouseme.ae/pdf/2011Salary SurveyAllSectors.pdf

[5] Hertog S. How the GCC did it: formal and informal governance of successful public enterprise in the Gulf Co-operation Council countries. The London School of Economics and Political Science. - L., UK, 2012.

[6] Kingdom of Saudi Arabia. Ministry of Economy and Planning. Brief Report of the Ninth Development Plan. 1431/32-1435/36 (2010-2014). - Riyadh, 2009.

[7] Long Term Strategy for Saudi Economy. Ninth Development Plan. Kingdom of Saudi Arabia. Ministry of Economy and Planning. - Riyadh, 2009.

[8] Salary Ranges in the UAE // Ehov: Discover the Expert in You. [Web Source] - URL: www.ehow.com/about_5202717_salary-ranges-uae.html

[9] The Government of Abu Dhabi. "Abu Dhabi Economic Vision 2030", November 2008.

REFERENCES

[1] Koncepcija dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda. Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 12.11.2008 g. № 1662-r.