CC BY
25
Объективное изменение демографической, экономической и социальной ситуации в России порождает проблемы для пенсионной системы, решение которых требует смены самой «матрицы» организации и регулирования социальных, экономических отношений в обществе по поводу пенсионного обеспечения.
Социальный контракт поколений предлагается оценивать на микро-и макроуровнях. Для актуарных расчетов возможен набор интегрированных, так называемых парных показателей, характеризующих доходы и расходы, трудовой вклад и пенсионный доход.
Ключевые слова: социальный контракт поколений, пенсионное страхование, пенсионные системы, периоды трудовой деятельности и периоды нахождения на пенсии
Пенсионная реформа: нужна концепция социального контракта поколений россиян для ХХ! века*
В.Д. РОИК, доктор экономических наук, заместитель генерального директора Института труда и социального страхования, Москва. E-mail: [email protected]
Социальный контракт работающих и пенсионеров
Пенсионная тема снова в центре внимания политиков и общественности. Российский бизнес добился снижения страхового тарифа в Пенсионный фонд России с 26% до 22%. Теперь на повестке дня - вопрос о финансовой стабилизации пенсионной системы и размерах пенсий россиян.
Насколько обоснован существующий страховой тариф? К чему приведет его снижение в средне- и долгосрочной перспективе? Имеются ли альтернативы сохранения размеров пенсий и их повышения без увеличения страхового тарифа? Ведь кроме страхового тарифа, на величину пенсии влияют и другие
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Концептуальные основы формирования рыночных институтов обязательного социального страхования в России - пенсионного, медицинского, социального, в связи с безработицей, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», проект № 10-02-00249а.
факторы: размеры заработной платы, продолжительность периодов внесения страховых взносов и выплат пенсий, соотношение числа пенсионеров и работающих.
Поскольку все эти факторы тесно связаны, их изменение требует соблюдения, по крайней мере, двух условий. Во-первых, применения специальных актуарных методов, на базе которых возможно всестороннее обоснование оптимальных вариантов развития пенсионной системы. Во-вторых, речь идет о сути существующих межпоколенческих отношений в обществе. В определенные исторические периоды время от времени необходимо менять так называемый социальный контракт поколений, представляющий собой законодательно установленный порядок приобретения и реализации пенсионных прав, определяющий размеры взносов, периоды их внесения, с одной стороны, и размеры выплачиваемых пенсий и периоды их получения - с другой.
Но почему сегодня возникла необходимость изменения социального контракта? Такая ситуация объясняется многочисленными переменами в жизни общества.
Например, изменением социально-трудовых отношений с точки зрения стабильной работы на протяжении всей трудовой жизни. За последние два десятилетия в России доля наемных работников снизилась с 85% от экономически активного населения до 60% и будет продолжать снижаться в ближайшие десять лет. И если доля наемных работников с постоянной и стабильной заработной платой упадет, то пенсионеров ждут не лучшие времена.
Особенно обостряется проблема ненадежности пенсионного обеспечения для самозанятых, для имеющих временную работу, а также в тех отраслях, где заработная плата не превышает двух прожиточных минимумов. Такие формы занятости сопряжены с риском, что на личных пенсионных счетах миллионов трудящихся не будут накоплены необходимые финансовые ресурсы.
Второй пласт проблем связан с быстрыми темпами старения населения. Если еще 100 лет назад до пенсионного возраста доживало не более 5% людей, то сейчас - не менее 60-80%. При этом период получения пенсий также существенно увеличился.
Многие страны уделяют пристальное внимание продлению трудовой жизни и повышению уровня занятости лиц экономически активного возраста. Главная задача, связанная с преодолением последствий демографических изменений, - это поддержание высоких темпов роста производительности труда. Это требует постоянных инвестиций не только в промышленную инфраструктуру, но ив образование (сегодня это - непрерывное обучение на протяжении всей жизни), а также создания благоприятных условий труда и принятия мер в области его безопасности и гигиены, что позволит предупреждать преждевременное старение работников.
Это актуально для ряда европейских стран, включая Россию, где серьезной проблемой является досрочный выход на пенсию значительных категорий работающих и групп населения. Например, в Нидерландах соотношение занятых лиц к общей численности населения в возрасте от 55 до 64 лет в 1990 г. составляло всего 30%1.
В России за последние годы наблюдается устойчивая тенденция роста численности получателей досрочных пенсий, они составляют 34% всех пенсионеров по старости, и их доля растет2.
В большинстве экономически развитых стран в последние два десятилетия были приняты решительные меры: отсрочка выхода на пенсию путем либо повышения обычного пенсионного возраста, либо введения стимулов к отсрочке выхода на пенсию, а также увязка размера пенсии с пенсионным возрастом, продолжительностью жизни после выхода на пенсию либо с обоими показателями. В 13 из 29 государств - членов ОЭСР пенсионный возраст увеличивается, иногда превышая 65 лет (Дания, Германия, Нидерланды, Великобритания и США)3.
1 См.: Минимальные нормы социальной защиты в целях социальной справедливости и справедливой глобализации. Международная конференция труда, 101-я сессия, Международное бюро труда. - Женева. 2011. - С. 40.
2 См.: Доклад «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса». Министерство здравоохранения и социального развития России. - М., 2010. - С. 21.
3 См.: Минимальные нормы социальной защиты в целях социальной справедливости и справедливой глобализации. - С. 41.
Критерии оценки социального контракта
Критериями социального контракта работающих и пенсионеров являются показатели, определяющие важнейшие характеристики пенсионной системы: размеры пенсий, их покупательная способность и соотношение с заработной платой, периоды трудовой деятельности и получения пенсий, размеры страховых тарифов и величины страхуемой заработной платы, численность наемных работников и пенсионеров. В каждом историческом периоде эти критерии существенно различаются в зависимости от важнейших факторов, определяющих условия функционирования и в конечном итоге -обеспечивают баланс доходов и расходов пенсионной системы.
Наиболее полно характеристики социального контракта поколений можно описать с помощью трех видов «парных показателей». Это соотношения между:
1) размером пенсии и величиной страхуемой заработной платы, которое еще называют «коэффициентом замещения»;
2) периодом предстоящей жизни после выхода на пенсию и продолжительностью трудового (страхового) стажа, то есть сколько лет трудового стажа приходится на один год пребывания на пенсии;
3) численностью пенсионеров и работающими, которое принято называть пенсионной нагрузкой.
Эти три группы парных показателей тесно связаны между собой и выражают внутреннюю логику построения той или иной пенсионной системы. Например, в СССР, при введении пенсионного обеспечения, количественные выражения этих показателей соответствовали ситуации начального этапа индустриализации. Скромная по размеру заработная плата и приемлемая на ее фоне пенсия, коэффициент замещения которой был около 50%, выплачивалась около 6 лет для мужчин и 10 лет - для женщин. Во многом «легкость» финансовой пенсионной нагрузки объяснялась и благоприятным соотношением работающих и пенсионеров (2,5 работника на 1 пенсионера).
Таким образом, суть социального пенсионного контракта поколений советского периода состояла в следующем: для получения приемлемой по размеру пенсии, составляющей 50% от заработной платы на протяжении средней
продолжительности жизни пенсионера в 10 лет, надо было трудиться примерно 34 года, а для получения пенсии на протяжении одного года - 3,4 года. При этом финансовая страховая нагрузка была достаточно умеренной - всего 15% от совокупной заработной платы.
Сегодня ситуация по всему кругу ключевых показателей кардинально иная:
- отношение пенсии к заработной плате существенно понизилось и составляет около 36%;
- продолжительность среднего периода получения пенсии на конец 2010 г. увеличилась практически в два раза и составляет в среднем около 20 лет. В итоге почти вдвое выросла пенсионная нагрузка на работающих;
- соотношение между численностью работающих и пенсионеров уменьшилось более чем в два раза.
В итоге пенсионная нагрузка возросла почти в 1,8 раза, и страховой тариф составил 22% от величины заработной платы. Более того, при сохранении существующих неблагоприятных демографических и экономических тенденций страховой тариф придется время от времени повышать. По оценкам актуариев, в 2030 г. для поддержания уровня пенсий страховой тариф может достигать 30%.
Существуют ли альтернативы повышению страхового тарифа? Реально возможны только два варианта: повышение фактического периода внесения страховых платежей до 40 лет (в западных странах - 43-45 лет) и/или уменьшение размера пенсии.
Другими словами, надо принимать новые правила для пенсионной системы, а потому новый социальный контракт поколений неизбежен. Для этого требуется ответить на непростой вопрос: каким должен быть размер пенсии при новых условиях занятости, продолжительности трудового стажа и периода получения пенсий? Озабоченность экспертов этими проблемами должна быть предельно ясно донесена до населения и найти свое выражение в форме новой договоренности основных слоев общества по правилам пенсионного обеспечения и их законодательного закрепления.
Демографические процессы
и системы пенсионного и социального обеспечения
Положительные изменения в условиях жизни населения, начавшиеся во второй половине XIX - начале ХХ в. в индустриально развитых странах, привели к увеличению продолжительности жизни, улучшению состояния здоровья, получению доступа к образованию и к трудовой деятельности на условиях постоянного найма, а также к формированию новых форм социальной защиты населения, включая применение разнообразных пенсионных систем. Кардинальное изменение условий жизнедеятельности населения в индустриально развитых странах в ХХ в. связывается с рядом факторов.
Во-первых, снижение смертности и уменьшение риска преждевременной смерти привели, с одной стороны, к необходимости выстраивать долгосрочные личные стратегии занятости, разрабатывать и осуществлять государственные программы регулирования рынка труда. С другой - заметное увеличение продолжительности жизни после выхода на пенсию заставило граждан и правительства индустриально развитых стран задуматься об источниках доходов населения после окончания периода трудовой деятельности.
Во-вторых, вместе со снижением смертности значительно улучшилось состояние здоровья населения4, произошло заметное увеличение периода трудоспособной жизни. Если еще в середине XIX в. его продолжительность составляла примерно 30 лет, то к началу ХХ в. увеличилась почти на треть, приблизившись для большинства наемных рабочих (кроме занятых тяжелым физическим трудом и во вредных производственных условиях)к 40 годам.
В-третьих, с увеличением продолжительности жизни существенно укрепляется финансовый и страховой потенциал пенсионных систем, институты которых оказывают положительное влияние на развитие экономик индустриально развитых стран и на стабилизацию их финансовых и бюджетных систем.
4 В качестве критериев улучшения состояния здоровья населения и укрепления физических сил людей демографы используют показатели увеличения человеческого роста, которые на протяжении последних двух столетий демонстрируют тенденцию устойчивого увеличения, а также статистику среднего возраста установления инвалидности населения, также перемещающуюся верх по возрастной шкале. - В.Р.
В-четвертых, снижение рождаемости сократило время на воспитание детей и предоставило женщинам возможность включиться в трудовую деятельность, получить доступ к образованию и системам социального страхования.
В-пятых, снижение смертности и рождаемости населения в индустриально развитых странах Европы и Северной Америки на протяжении последних 150 лет приводит к существенным изменениям возрастной структуры населения. Так, снижение рождаемости само способствует возрастанию доли пожилых граждан, а снижение смертности в средних и старших возрастных группах ускоряет этот процесс, который получил название «старения населения».
Результатом второго демографического перехода за последних три столетия выступает существенное увеличение продолжительности жизни на всех ее этапах в 1,5-2 раза (табл. 1).
Таблица 1. Влияние демографического перехода на увеличение продолжительности жизни в странах Западной Европы
Исторический период Продолжительность жизни на ее этапах, лет
дотрудовой трудовой послетрудовой средняя
ДоХУШ в. 12 18 5 35
ХУШ в. 14 23 7 44
Х1Хв. 15 25 8 48
ХХ в. 18 38 16 72
ХХ! в. (первая треть) 20 41 18 79
В европейских странах, при сохранении существующих уровней рождаемости и смертности, в ближайшие 20 лет количество детей в возрасте до 14 лет сократится до 25% от общей численности населения, а численность 65-летних возрастет и к 2050 г. также составит 25% от общей численности населения (рисунок).
Развитие феномена «седеющего населения» происходило на протяжении последних двух столетий. За последние 50 лет на фоне снижения рождаемости средняя продолжительность жизни в мире увеличилась почти на 20 лет и достигла в настоящее время 66 лет5. В результате резко возросла абсолютная
5 См.: Организация Объединенных Наций: основные факты. - М.: Весь мир, 2000. - С. 39.
-Моложе 14 лет -Старше 65 лет ■Старше 80 лет
о 25 го а со
20
ГО
О ф
г 15 .0 X .0
5 10
5
о
1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Динамика старения населения в западноевропейских странах в 1940-2050 гг., %
численность пожилых людей, повысилась их доля в общем количестве населения6.
Вплоть до XVII в. только 1% людей доживал до 65-летнего возраста. К началу XIX в. этот показатель повысился до 4%7. Сегодня, по оценкам демографов, около 70% населения Западной Европы проживут более 65 лет, а 30-40% - более 80 лет8.
Если Европа намерена сохранить сегодняшнее соотношение возрастных групп населения, то ей придется принять к 2050 г. 169 млн иммигрантов, преимущественно из стран Африки и Среднего Востока9.
По прогнозам, в ближайшие 50 лет возрастная структура населения в европейских странах резко изменится в пользу средних и старших возрастов. Вместе с тем ряду стран
40
35
а. 30
6 Феномен существенного увеличения удельного веса в возрастной структуре населения пожилых людей в промышленно развитых странах получил ряд названий: «демографического старения», «старения или постарения населения», «седого общества».
7 См.: Cowgill D. The demography of aging. In A.M. Hoffman. The Daily Needs and Interests of Older People. Springfield, Illinois: C.C. Thomas. 1977. - Р. 187.
8 См.: BrodyJ.A. Changing health needs of the ageing population. Reseach and The Ageing Population. Ciba Foundaion Symposium, 134, Chichester: Wiley, 1988. Р. 65.
9 См.: Бьюкенен П.Дж. Смерть Запада / Пер. с англ. А. Башкирова. - М.: Из-во АСТ, 2003. - С. 40.
3 ЭКО №2, 2012
Северо-Западной Европы удалось в 1990-е годы добиться заметного роста рождаемости благодаря целенаправленным мерам.
Однако общей тенденцией в экономически развитых странах является необратимый процесс старения населения, последствия которого многообразны и охватывают как экономические, так и социальные аспекты: повышение расходов общества на поддержку пожилых, изменения условий жизни и структуры семьи, а также отношений между поколениями. Так, в результате увеличения доли пожилых в общей численности населения возрастает коэффициент зависимости нетрудоспособных (детей и пожилых) от трудоспособной группы населения. Пенсионное обеспечение и забота о состоянии здоровья пожилых людей уже в среднесрочной перспективе станут крупнейшей статьей общественных расходов в большинстве экономически развитых стран.
Старение населения и «экономика пожилого общества»
Опыт ряда стран, столкнувшихся со старением населения четверть века назад (Франция, Германия, Швеция и ряд других), свидетельствует о необходимости применения набора соответствующих мер социальной и экономической политики. Это связано с тем, что возрастает потребность в государственных социальных программах, включающих оказание профилактических услуг лицам предпенсионного возраста и ге-ронтологической помощи.
Таким образом, крупный массив демографических, социальных, экономических и медицинских задач по формированию благоприятных условий жизнедеятельности пожилого населения можно решить лишь на основе системного подхода, базирующегося на триединстве таких принципов, как «личная ответственность», «взаимоподдержка» и «социальная справедливость». Данные установки призваны стать мощным рычагом активизации человеческого потенциала пожилых людей и оказывать положительное воздействие на их образ жизни.
Многое зависит от социальной и экономической политики государства и установок государства по созданию и использованию возможностей «экономики пожилого населения» (табл. 2).
Таблица 2. Состояние и возможности «экономики пожилого общества» в России, % к ВВП
Располагаемые финансовые ресурсы (на протяжении предстоящей жизни пенсионеров) Потребности пожилых граждан, % к ВВП в год
Пенсионные накопления - 100-120 Материальное обеспечение - 11
Личные сбережения граждан - 40-60 Повышение квалификации - 2
Помощь детей и родственников - 10-15 Медицинская помощь - 3
Государственное соцобеспечение - 8-10 Социальный уход - 2
Государственная медпомощь - 8-10 Оздоровление - 3
Культурные программы - 3
Итого - 210%, или 10,5% ВВП в год Итого - 24,0% ВВП в год
Итак, государственные ресурсы на пенсионное обеспечение, медицинскую и социальную помощь составляют порядка 6% ВВП в год, что в три раза меньше выделяемых средств в индустриально развитых странах.
Процесс старения населения вызывает необходимость существенного увеличения затрат на пенсионное обеспечение, здравоохранение и социальную поддержку по уходу в старших возрастах, повышается финансовая нагрузка на работающих. Это требует безотлагательной разработки новой государственной политики в области пенсионного обеспечения и медицинской помощи пожилым гражданам, а также их социальной поддержки.
В то же время государственная социальная политика должным образом не учитывает устойчивой тенденции значительных темпов повышения удельного веса пенсионеров в структуре населения, хотя решение данной проблемы потребует существенных финансовых ресурсов и изыскания дополнительных источников для этого.
По нашим оценкам, процесс старения населения и увеличение доли пожилого населения в России в ближайшие 10-15 лет потребуют привлечения дополнительных финансовых ресурсов на пенсионное обеспечение и доведения их общей величины до 16-18% ВВП, что примерно в 1,5-1,6 раза больше, чем это предусмотрено программой правительства России, направленной на совершенствование пенсионной системы в период до 2025 г.
Другими словами: процесс второго демографического перехода в России еще продолжается. Об альтернативных вариантах демографического состояния страны в средне- и долгосрочной перспективе можно вести речь в случае принятия корректирующих мер государства, общества и самих людей уже «сегодня» или, по крайней мере, «завтра», но никак не «послезавтра».
Новая парадигма социальной политики в отношении пожилых граждан
Высокая динамика старения населения в экономически развитых странах и России с неизбежностью потребует в ближайшей перспективе решения вопросов национальной и государственной идентичности, а к середине XXI века определит принципиально другой экономический и социальный облик стран Западной Европы, России, Китая и США.
Существующая пенсионная система и система социального обеспечения только частично учитывают процесс старения. Механизмы адаптации людей пожилого возраста к трудовой деятельности пока не созданы. Продуманную государственную политику в этой сфере предстоит ещё только разработать.
Кроме того, старение населения приводит к возрастанию в старших возрастных группах рисков заболеваний с тяжелыми и катастрофическими последствиями, предупреждение которых выступает задачей номер один социальной политики государства для этой группы населения. Расходы на медицинскую помощь и помощь по уходу неподъемны для подавляющего большинства пенсионеров, а потому пожилые остаются беззащитными перед рисками старости.
Качество жизни престарелых людей зависит от понимания «рисков старости» и поддержания здоровья на приемлемом уровне. Для этого в промышленно развитых странах в последнее время все большее внимание уделяется программам подготовки к выходу на пенсию. С этой целью проводят соответствующие учебные курсы, включая знания по «поддержанию здоровья».
От состояния здоровья зависит выстраивание жизненных стратегий в пожилом возрасте: ориентация на трудовую и общественную деятельность или на заслуженный отдых, позволяющий поддерживать угасающие силы; выбор образа жизни
(в семье или одиноко), включая определение необходимости в социальной поддержке со стороны социальных учреждений или родственной помощи.
Основными направлениями государственной политики по регулированию вопросов занятости пожилых целесообразно определить:
- стимулирование работодателей и работников к продлению трудовой жизни пожилых работников с помощью системы преференций;
- создание благоприятных условий труда для пожилых работников путем сокращения дневного или недельного рабочего времени, включая работу с неполной занятостью, увеличением отпуска, приспособления характера выполняемой работы к условиям максимального сохранения здоровья работников и обеспечения регулярного наблюдения за состоянием их здоровья;
- совершенствование трудового законодательства и законодательства о занятости пожилого населения, его гармонизация с международными нормами, направленными на создание благоприятных возможностей занятия трудовой деятельностью в пожилом возрасте;
- стимулирование работодателей по созданию учебных центров подготовки пожилых работников к жизнедеятельности в пожилом возрасте.
Еще одним направлением государственной политики в этой сфере могла бы стать разработка и реализация государственной программы занятости пожилых работников, включающая следующие меры:
- введение в функции служб занятости деятельности, направленной на уравнивание шансов лиц, претендующих на получение работы, формирование информационной базы о занятости пожилых работников;
- проведение занятий с работодателями и другими заинтересованными лицами по обеспечению непрерывной занятости пожилых работников;
- организация работы учебных центров по профессиональному обучению пожилых работников, повышению квалификации и получению новых специальностей.
Вопросы социальной поддержки пожилых граждан можно успешно решить только совместными усилиями семьи, общества и государства. Семья несет основной груз заботы о пожилых родственниках: от элементарной помощи в быту до медицинской и социальной помощи. В этой связи вторым важным направлением государственной политики является разработка и реализация государственной программы по оказанию помощи семье в вопросах социальной поддержки пожилых граждан, нуждающихся в длительном уходе.
Слабость существующей пенсионной системы состоит не только «в отдельных недостатках её механизмов», но ив незавершенности формирования страховых пенсионных институтов, в слабой увязке систем заработной платы и пенсионного страхования, следствием чего является отсутствие должной мотивации к финансированию обязательного и добровольного пенсионного страхования со стороны работодателей и работников.
Институт обязательного социального пенсионного страхования - основной институт пенсионного обеспечения индустриального этапа экономического развития - не получил должного развития и находится только на этапе становления.
Старение населения вызывает необходимость применения различных институтов для повышения доходов пенсионеров и усиления их социальной поддержки. Важнейшими из них могут стать следующие институты:
• обязательного социального пенсионного страхования, в финансировании которого должны принимать участие не только работодатели, но и сами работающие;
• обязательного социального страхования по уходу (долгосрочный уход после тяжелых болезней) (работодатели, государство и сами работающие);
• завещаний и покупки аннуитета за счёт сбережений и имущества граждан; контролируется как государственными органами, так и общественными организациями пенсионеров.
Важнейшей задачей формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности основных субъектов социального страхования: работодателей, государства и работников.
Непременным условием для этого должны послужить нормативные (законодательные) и договорные формы повышения заработной платы у работников с низкими ее уровнями, а также выравнивание ее размеров у крайних децильных групп, по возможности до соотношения 1:10. Государство должно
научиться решать задачи борьбы с бедностью путем формирования налоговых (нестраховых) механизмов, позволяющих обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия и медицинская помощь) и предохраняющих население от крайней бедности (нищеты), а также проводить активную государственную политику на рынке труда (повышение занятости).
Пенсионное и социальное обеспечение, а также медицинская помощь в стареющих обществах становится крупнейшей статьей публичных расходов и требует около 1% ВВП на каждый процент пенсионеров. В этой связи предлагается ввести страхование по уходу за одинокими пенсионерами, инвалидами и другими категориями населения, нуждающимися в регулярной и систематической помощи на дому, а также осуществлять государственную программу диспансеризации пожилого населения и создать социальную инфраструктуру их реабилитации после тяжелых болезней.
