CC BY
26
В статье рассматриваются экономические предпосылки формирования институтов пенсионного страхования; проанализированы результаты пенсионной реформы 2002 г. и системные проблемы, препятствующие эффективному функционированию пенсионных институтов, включая институт накопительных пенсий. На основе сопоставления пенсионных систем в России и развитых странах предложены пути формирования механизмов пенсионного страхования.
Ключевые слова: пенсионное страхование, пенсионные системы, заработная плата
Пенсионная система России: трудный путь становления страховых институтов*
В.Д. РОИК, доктор экономических наук, заместитель генерального директора Института труда и социального страхования, Москва. E-mail:[email protected]
Институт накопительных пенсий: результаты хуже некуда
Важнейшей целью реформирования пенсионной системы в 2001 г. было объявлено формирование института накопительных пенсий. Для этого был выделен весьма значительный финансовый ресурс, в размере 6% от ФОТ, или более 25% от величины ЕСН, направляемой на пенсионные цели. Каков же результат?
В конце 2010 г. в Москве состоялись конференции и «круглые столы», подводившие итоги применения накопительных механизмов, составляющих главный вектор пенсионной реформы 2002 г., и рассматривались стратегии долгосрочного развития пенсионной системы России.
Мнения выступающих по поводу целесообразности развития накопительных пенсий в формате, определенном законами
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Концептуальные основы формирования рыночных институтов обязательного социального страхования в России - пенсионного, медицинского, социального, в связи с безработицей, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», проект № 1-02-00249а.
2001 г., разделились. Представители Минздравсоцразвития России и Пенсионного фонда России (ПФР) подтвердили свою позицию о необходимости существенной корректировки, аргументируя это тем, что условия для применения института накопительных пенсий, запрограммированного на обязательность участия в нем наемных работников, пока не созданы. Поэтому предлагается перевести его в формат добровольного пенсионного страхования и стимулировать участие в нем работников, прежде всего, с высокими размерами заработной платы.
Их оппоненты с Минфина и Минэкономразвития России, а также негосударственных пенсионных фондов считают, что альтернативы накопительной части пенсий нет. Накопительный компонент в скором времени станет важной частью пенсионной системы, но для этого требуются финансовые и правовые механизмы, гарантирующие сохранность накапливаемых средств, и создание гарантийного фонда, позволяющего демпфировать потери от инфляции. По их мнению, необходимо изыскать возможности для привлечения финансовых ресурсов в целях компенсации инфляционных потерь накопительной части пенсий (это примерно 50-70 млрд руб. ежегодно). Мнения о том, кто будет их вносить, разделились: то ли сами пенсионеры будут страховать свои пенсионные права, то ли частные пенсионные фонды - за счет своей прибыли, то ли государство - из федерального бюджета.
В этом споре удивляет не столько нереалистичность аргументов многих его участников, сколько то, что принятие какого-либо решения откладывается на неопределенное время, при одновременном нарастании обязательств государства по обеспечению пенсионных прав застрахованных.
Заметим, что и основы для принятия таких решений нет: за десятилетие формирования страховых институтов, за которыми законодательно закреплена субсидиарная ответственность государства за их бесперебойное финансовое функционирование, в стране так и не удосужились ввести официальную статистику государственных пенсионных обязательств на уровне страны. Сколько, например, государство должно направить из бюджета в пенсионную систему для исполнения закрепленных за ним обязательств за год, десятилетие или
другой временной период? Какой процент ВВП составляют накопленные обязательства по страховой или накопительной пенсии или какая их величина прогнозируется к выплате в 2017 г.? Нет ответа...
Вследствие такого, мягко говоря, «законодательного упущения» представители финансового блока правительства могут «спать спокойно» и тешить себя иллюзиями, что «все как-то образуется», или тем, что к 2017-2027 гг. - времени массового наступления права у граждан на накопительную пенсию, когда потребуется отвечать за реальные результаты, многие высшие чиновники сами выйдут на пенсии, а с пенсионера какой спрос?
Это вызывает правомерный вопрос: а для чего тогда затевалась пенсионная реформа и столь шумно пропагандировалась система накопительных пенсий?
Сам по себе достаточно низкий уровень пенсий будет неопровержимо свидетельствовать о неспособности власти создать за длительный период эффективные страховые пенсионные институты, которые успешно функционируют в развитых странах подобно «швейцарским часам» вот уже 100 лет.
Потенциальный пенсионер может предполагать, что величина его накопительной пенсии, если оценивать по размеру тарифа, составит примерно четвертую или, по крайней мере, пятую часть общей величины пенсии. Если к 2013 г., когда начнутся первые выплаты накопительной пенсии, совокупный размер пенсии (базовой и страховой ее части) прогнозируется в размере 12 тыс. руб., то логично ожидать, что накопительная пенсия составит прибавку порядка 2,0-2,5 тыс. руб.
Какой же реально будет размер накопительной пенсии? По оценкам экспертов1, он не превысит 50-70 руб. в мес., или составит менее 1% от распределительной части пенсии. Такая ничтожно малая величина накопительной пенсии девальвирует саму идею данного пенсионного института. Даже к 2020 г. накопительная часть будет играть несущественную роль в будущих пенсионных выплатах. Она не превысит 2-3% от размера базовой и страховой части пенсии.
1 Муравлева Т.В. Проблемы инвестирования пенсионных накоплений // Экономический анализ: теория и практика. - 2009. - № 1.
Может, в отдаленной перспективе (к 2030-2040 гг.) она выйдет на приемлемые уровни? Это весьма сомнительно, из-за наличия высоких рисков. Финансовый кризис 2008-2009 гг. обесценил пенсионные накопления даже в странах с достаточно развитыми финансовыми институтами. Так, потери составили: в Бельгии - 22% от общего объема ресурсов, в США - 26%, в Ирландии - 38%. Для большинства крупных негосударственных фондов в индустриально развитых странах финансовый кризис принес убыток, равный объему инвестиционных доходов за 5 лет и около 25% стоимости их активов.
В России в 2006-2007 гг. государственная управляющая компания - ВЭБ, которая распоряжается более 90% всех пенсионных накоплений, не смогла преодолеть даже уровень инфляции. В 2008 г. наблюдалась ещё более сложная ситуация. Накопленные пенсионные сбережения «похудели» на 15%, а размещенные в НПФ и управляющих компаниях - и того больше: на 25%, а то и наполовину их общей величины.
Если учесть, что специалисты прогнозируют большую частоту кризисов в XXI в. - примерно один раз в десять лет, то можно сказать, что негосударственные пенсионные фонды будут постоянно бороться с финансовыми кризисами, а надежность сохранности средств будет весьма низкой.
Итак, накопительные пенсии ненадежны ни для застрахованных работников и пенсионеров, ни для страхователей -предприятий, ни для страховщиков - негосударственных пенсионных фондов.
Институт накопительных пенсий способен дать положительные результаты только в условиях значительного экономического роста. При низких темпах или в условиях финансовых кризисов пенсионные накопления обесцениваются, и рассчитывать на них не только опрометчиво, но и весьма опасно и для населения, и для государства.
Однако нерешенность проблемы накопительных пенсий -только одна из многих, которые не позволяют нормально функционировать пенсионной системе России. Но другие не менее важные вопросы, требующие безотлагательного решения, обсуждаются достаточно вяло - считается, что они вполне могут «подождать своего часа».
Нерешенные проблемы
По мнению руководства Минздравсоцразвития России2, трудности в сфере пенсионного обеспечения объясняются тем, что не все запланированные мероприятия пенсионной реформы 2002 г. были полностью реализованы. Не решена до сих пор проблема формирования механизма накопительной составляющей трудовой пенсии, в частности охвата его действием всех граждан (независимо от вида трудовой деятельности и источников доходов), а также вопросы права собственности на пенсионные накопления и их наследования.
Кроме того, до сих пор так и не созданы надежные финансовые механизмы, препятствующие обесценению накапливаемых капитализируемых ресурсов, что к моменту выхода на пенсию позволит сохранить не более 40-60% от их покупательной способности, определяемой в моменты внесения страховых сумм.
К числу системных можно отнести длительное время не решаемые проблемы регулирования на государственном уровне национальных систем заработной платы и занятости населения. Из-за крайне низких величин заработной платы для трех четвертей работающих, значительных масштабов «теневой оплаты», которая оценивается до трети от регистрируемой ее величины, применения в широких масштабах частичной и неполной занятости, а также нерегистрируемых ее форм, институт накопительных пенсий попросту не может эффективно функционировать в режиме обязательного пенсионного страхования.
Кроме того, существуют нерешенные правовые проблемы, возникшие вследствие включения накопительного компонента, представляющего собой разновидность добровольного гражданско-правового страхования, в пенсионную систему обязательного социального пенсионного страхования. Совмещение разнородных экономических пенсионных институтов оказалось малопродуктивным. Так, накопительный механизм не предусматривает практически никакого солидарного
2 См.: Доклад Министерства здравоохранения и социального развития РФ Правительству Российской Федерации «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы России», октябрь 2010.
перераспределения пенсионных накоплений между застрахованными, что отрицательно влияет на размеры пенсий для подавляющей части пенсионеров с низкими доходами (6070% их численности). Им можно надеяться лишь на финансовые ресурсы, накапливаемые на их персонифицированных счетах, то есть только на себя.
Помимо «головной боли» с институтом накопительных пенсий за последние десять лет так и не решена проблема реформирования досрочных пенсий, не имеющих целевых финансовых ресурсов. Из пенсионного бюджета на эти цели отвлекается около четверти его объема, что резко снижает общий уровень материального обеспечения пенсионеров по старости, выходящих на пенсию в общеустановленном возрасте. Сложившиеся подходы к досрочному пенсионному обеспечению для граждан, работающих в особых условиях труда или проживающих в регионах с тяжелыми климатическими условиями, не отвечают реалиям рыночной экономики, при которой за утрату трудоспособности работников несут финансовую ответственность их работодатели.
Проблема досрочных пенсий является главным вызовом для российской пенсионной системы, поскольку касается 20-22% всех наемных работников. Возрастающая ее актуальность объясняется еще и тем, что работники, занятые во вредных и опасных условиях труда, а также имеющие права на досрочные пенсии за выслугу лет, начиная с 1 января 2003 г., не зарабатывают пенсионных прав на досрочные пенсии, что будет отрицательно влиять на финансовую сбалансированность пенсионной системы в средне- и долгосрочной перспективе.
Еще один крупный блок нерешенных проблем - при разработке новых финансовых механизмов должным образом не были приняты во внимание такие категории граждан, как сельские труженики, занимающиеся ведением личного подворного хозяйства и традиционными промыслами, самозанятое население, работающее в малом и среднем бизнесе. Это лишает тружеников села, а также целый ряд других категорий работников возможности заработать себе пенсию хотя бы на уровне прожиточного минимума пенсионера. Финансовую ответственность за доплаты к пенсиям (а это до 40% от общей численности пенсионеров) несут субъекты Федерации и федеральный Центр.
Следующим проблемным узлом пенсионной системы России выступает ее несбалансированный финансовый механизм, во многом связанный с тарифной и налоговой политикой государства. Так, в 2005 г. были резко снижены размеры единого социального налога (ЕСН) и его отчисления в Пенсионный фонд - с 28 до 20%, и одновременно повышены ставки отчислений на накопительную часть пенсии -до 4%, а впоследствии - до 6%. Это заметно снизило финансовые возможности пенсионного страхования на текущую, средне- и долгосрочную перспективу. Поскольку регрессивная шкала не была адекватно проиндексирована, с 2005 г. расходы по выплате базовой части пенсии не покрывались поступлениями от ЕСН, что потребовало дотаций из федерального бюджета.
Таким образом, главные цели реформы - повышение уровня пенсионного обеспечения граждан, а также обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы - все еще не достигнуты. Сейчас средний размер пенсии составляет 136% от прожиточного минимума пенсионера и равняется 38% от средней заработной платы. По расчетам специалистов-актуариев, через 3-4 года средний размер пенсии составит всего 35% и даже 32% от средней заработной платы. Если же заработная плата работника была в 2-3 раза выше средней, то ситуация еще плачевней: размер пенсии уже сегодня не превышает 20%, а то и 10% заработной платы.
Экспертные оценки и социологические опросы свидетельствуют о том, что лица старшего поколения в России располагают довольно низкими доходами. Структура их потребительских расходов отличается гипертрофированными долями затрат на питание и приобретение товаров повседневного спроса. Отдых и лечение для большинства из них недоступны.
Объем финансовых обязательств государства перед пенсионерами весьма значителен, и скорее всего, в обозримой перспективе он будет возрастать. Так, в 2008 г. дотирование из федерального бюджета на покрытие дефицита Пенсионного фонда стало впервые осуществляться в больших масштабах также и на выплату страховой части пенсии. В 2009 г. дотирование выплаты текущих пенсий из федерального бюджета достигло 987,6 млрд руб., в 2010 г. - примерно
1310 млрд руб.3, а в 2011 и 2012 гг. они прогнозируются в размере 900 млрд руб. и более.
Кроме того, не преодолена уравнительность пенсионных выплат и отсутствуют побудительные мотивы у работающих к их персональной заинтересованности в зарабатывании пенсионных прав. Дифференциация пенсий не обеспечивает их взаимозависимости от страховых взносов для большинства застрахованных, а высокодоходные слои населения могут рассчитывать на пенсию, составляющую, в лучшем случае, 15-20% от их заработной платы.
Следует отметить, что в большинстве случаев оценка ситуации в этой сфере носит неоправданно оптимистический характер, для нее характерны зауженно-ведомственные способы и краткосрочные методы рассмотрения проблемного поля.
Пенсионные системы в России и в мире
Пенсионные системы являются важнейшими элементами систем доходов и социальной защиты населения, а их ресурсы - одними из наиболее значимых на финансовых рынках. В этой связи при оценке эффективности функционирования национальных пенсионных систем и их моделей аналитики обращают внимание, прежде всего, на четыре аспекта:
• уровень пенсий с позиции обеспечения достойного качества жизни пенсионеров;
• охват работающего населения пенсионным страхованием;
• объем и удельный вес финансовых ресурсов пенсионной системы по отношению к величине ВВП, что позволяет с макроэкономических позиций объективно представить положение дел с воспроизводством населения;
• финансовая устойчивость пенсионной системы в средне- и долгосрочной перспективе (с учетом демографических, экономических особенностей и структурных изменений национальных рынков труда).
Современная пенсионная система России - уже не «советская государственная система социального обеспечения», но еще и не «страховая». Ее промежуточный, переходный характер связан с незавершенностью реформы системы доходов и занятости населения.
1. В социалистической экономике государственная собственность на средства производства обеспечивала значитель-
3 Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».
ные финансовые возможности дотирования пенсионной системы, составляющего две трети ее бюджета. Сейчас государственная собственность обеспечивает не более 3% доходной части федерального бюджета, и государство просто не в состоянии нести значительную нагрузку по пенсионному обеспечению населения.
2. Государственное регулирование заработной платы, препятствующее высокой ее дифференциации, вкупе с государственным регулированием цен на потребительские товары выступало для населения важнейшим условием обеспечения приемлемых по размерам пенсий и величины потребительских бюджетов семей пенсионеров. Современная система заработной платы в стране не создает необходимых условий для нормального функционирования страховых пенсионных институтов для 80% занятого трудовой деятельностью населения.
3. В советский период государственное регулирование занятости обеспечивало вовлечение в трудовую деятельность практически всего экономически активного населения, а также 100%-й учет и фиксацию заработной платы. Сейчас 7% экономически активного населения являются безработными, а половина занятого населения не поддается учету с точки зрения достоверности доходов. Это связано с рядом причин: треть населения занята на малых предприятиях, на непостоянной работе или без официального оформления трудовых отношений (без трудовой книжки), а еще треть - получают в «конвертах» значительную часть заработной платы, которая не регистрируется налоговыми органами, что крайне угнетающе действует на страховые правоотношения и не позволяет финансовым механизмам пенсионного страхования нормально функционировать.
Таким образом, становлению институтов пенсионного страхования в стране препятствуют именно незавершенность перехода к цивилизованной рыночной системе доходов и низкая эффективность государственного регулирования занятости населения. Ее принципиальные отличия от классических пенсионных систем, организованных на основе моделей Бевериджа и Бисмарка, состоят в следующем.
Во-первых, пенсионная система России способна решить задачу только начального этапа индустриализации - борьбы
с бедностью (базовая и социальная пенсии обеспечивают 60-100% от прожиточного минимума пенсионера, соответственно). Она не ориентирована на замещение пенсией дохода застрахованных работников. После 35-40 лет страхового (трудового) стажа ее размер будет составлять только треть от средней заработной платы по стране, вместо 50-60%, как в большинстве экономически развитых стран.
Во-вторых, дотации из федерального бюджета составляют 30% средств бюджета Пенсионного фонда России, а через десять лет потребуется не менее половины от объема необходимых средств.
Низкий уровень пенсионного обеспечения во многом обусловлен отсутствием эффективных механизмов государственного и договорного регулирования заработной платы. Это, в конечном итоге, приводит к тому, что удельный вес страхуемой величины заработной платы в ВВП занижен в два раза по сравнению со странами Западной Европы. Следствием такого положения дел становится отсутствие самого сильного мотивационного механизма пенсионного страхования - финансового участия самих работников в уплате страховых взносов.
В странах Западной Европы пенсионные институты выполняют различные функции, а поэтому финансируются из различных источников, в зависимости от целевого предназначения того или иного вида пенсий, что исключает саму возможность объединения с ресурсами государственного (федерального или региональных) бюджета.
Если работникам с низкими доходами (а также инвалидам с детства, безработным и т.д.) государство должно оказывать помощь за счет налоговой политики, то работникам со средними доходами требуется только его содействие в организации самодостаточных (в отношении финансового обеспечения) институтов обязательного социального и личного пенсионного страхования.
Поэтому в экономически развитых странах институт обязательного социального пенсионного страхования играл, играет и будет в ближайшие 50 лет играть роль основного пенсионного института, поскольку выгодно сочетает в себе сильные стороны: личную ответственность работников и ра-
ботодателей, а также солидарную взаимопомощь всех занятых трудовой деятельностью, которая, однако, имеет свои четко обозначенные пределы перераспределения средств между застрахованными - не более 25-30% от вносимых их объемов4.
Россия не готова к накопительным пенсиям
Сегодня в развитых странах основой пенсионного обеспечения являются прежде всего государственные солидарно-страховые системы, основанные на страховых взносах, исчисляемых от размера заработной платы работающих. Величина пенсии является производной от заработной платы и трудового стажа. В подавляющем большинстве стран Западной Европы, США, Канаде, Японии, Китае этот институт - основной, на его долю приходится от 50% (Великобритания) до 80-90% (ФРГ, Франция) от объема финансовых ресурсов национальных пенсионных систем.
Государственная распределительная (солидарная) пенсионная система практически по всех развитых странах дополняется пенсионными планами по месту работы. Это главным образом находящиеся в частном управлении пенсионные фонды, создаваемые работодателями в целях привлечения и удержания квалифицированной рабочей силы. Для таких планов предусматриваются налоговые скидки, которые, как правило, регулируются правительством. Это по существу накопительные системы, поскольку взносы капитализируются, а величина пособия зависит от объемов поступающих взносов и доходов от инвестирования средств. В Германии, Японии, Нидерландах, Великобритании и США свыше 40% работающих охвачены пенсионным страхованием по месту занятости. На долю таких пенсий приходится от 10% до 40% от объема финансовых ресурсов.
Третьим элементом пенсионных систем в развитых странах являются личные добровольные пенсионные планы; работники и пенсионеры сами несут инвестиционные риски по своим сбережениям. Оценки величины аккумулированных
4 Крупным системным недостатком пенсионной системы России являются крайне высокие пропорции перераспределения в системе трудовых пенсий, которые для отдельных групп застрахованных составляли до 2010 г. до 80%, что недопустимо ни с каких позиций.
средств частных пенсионных фондов значительно различаются по странам: от более 70% ВВП в Нидерландах и Великобритании, до менее 5% в Германии и Франции.
Наличие трехуровневых систем не означает, что все работники получают пенсии из каждого уровня. Для большинства стран ОЭСР пенсионеры, относящиеся к нижней 40%-й группе по распределению доходов, находятся в одном уровне пенсионной системы5. Они получают сравнительно небольшую профессиональную пенсию или живут за счет своих (частных) сбережений.
Переустройство национальных пенсионных систем в последние два-три десятилетия находится в фокусе внимания Всемирного банка и проходит под лозунгом разгосударствления и либерализации их экономических механизмов. Специалисты Всемирного банка считают, что приватизация государственных пенсионных систем увеличивает ответственность людей за их пенсионный доход, а также способствует развитию частных предприятий - управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов, депозитариев и страховых компаний, что расширяет возможности формирования конкурентной рыночной экономики в социальной сфере.
Начиная с 1980-х годов в качестве основного пенсионного института Всемирный банк рассматривает обязательное (по закону) личное пенсионное страхование, основанное на индивидуальном накоплении финансовых ресурсов с помощью капитализации страховых платежей, которое полнее отражает интересы как наемного персонала, так и работодателей, а его финансовый ресурс может служить мощным двигателем национальных экономик.
Эта система распространена в ряде индустриально-развитых стран, но применяется, как правило, для финансирования дополнительных пенсий на добровольных, а не обязательных началах. Ее включение в государственную пенсионную систему вызывает ряд вопросов и крупных проблем.
Например, данный пенсионный институт охватывает лишь молодых работников и исключает более старшую часть населения, которая уже всерьез задумывается о будущей пенсии
5 См.: Страны ОЭСР. Региональный обзор/ Социальный вестник. - 2000. -№ 1. - С. 148.
и способна платить дополнительные пенсионные взносы. Более того, по сути дела, сама реформа зачастую проводится за счет последних.
В большинстве случаев не ясно, как компенсировать на общегосударственном уровне часть финансовых ресурсов, переводимую в частные пенсионные фонды. По этой причине увеличится нагрузка распределительной системы на фоне ухудшающихся финансовых возможностей. Все это дестабилизирует ситуацию.
В пользу формирования обязательных накопительных пенсионных подсистем их сторонники приводили множество аргументов, указывая на их высокую эффективность, повышение гибкости рынков труда, увеличение занятости, рост рынков капиталов и инвестиций. Идеальной политикой в сфере пенсионных преобразований стали считать повсеместный и массовый переход к накопительной пенсии.
Но функционирование данного пенсионного института продемонстрировало ряд серьезных недостатков. Уязвимость накопительных частных пенсионных фондов состоит в том, что главным финансовым инструментом их деятельности в большинстве случаев является рынок государственных ценных бумаг, который, по сути, представляет собой государственные долговые обязательства. С другой стороны, формирование пенсионного института обязательного частного накопительного страхования вызывает потребность в привлечении значительных ресурсов, нагрузку по которым должны нести молодое и среднее поколение.
Кроме того, формирование накопительных пенсионных систем сопряжено с финансовыми и организационными рисками. Наглядная иллюстрация - опыт Чили, страны, которая во многом является первопроходцем (накопительную пенсию там ввели еще в 1981 г.) и полигоном Всемирного банка по применению в национальном масштабе обязательной накопительной системы.
Вместо заявленной в начале реформы величины коэффициента замещения (отношение размера пенсии к заработной плате), равного 70-75%, чилийские пенсионеры вынуждены довольствоваться пенсиями, коэффициент замещения которых
в среднем не превышает 20%, а расходы на управление вышли за рамки разумных пределов. Если в других странах они, как правило, не превышают 1% доходной части бюджета пенсионных систем, то в большинстве чилийских негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний этот показатель зашкаливает за 25-30% от объема собираемых средств.
Более того, через 30 лет после введения национальной пенсионной системы половина чилийцев не имеют права на пенсию, а из тех, у кого такое право есть, почти 40% получают крайне низкую по размеру пенсию (20% и менее от величины заработной платы).
Эксперты Международной организации труда (МОТ) и специалисты-актуарии Международной ассоциации социального обеспечения считают6, что применение обязательных накопительных пенсионных планов целесообразно в ограниченных масштабах - для работников с заработной платой, значительно превышающей средний уровень, и должно преследовать, прежде всего, цели социального обеспечения застрахованных. Разгосударствление пенсионных систем требует большой подготовительной работы, наличия эффективных механизмов регулирования национальных систем заработной платы, развитых рынков труда и финансов, создания выверенных международной практикой страховых институтов.
Современная пенсионная модель в России основана на трех важнейших компонентах:
- пенсионная подсистема базовых пенсий, организованная на принципах перераспределения страховых взносов в пользу низкодоходных слоев населения, предназначенная для борьбы с бедностью;
- пенсионная подсистема страховых пенсий, организованная на принципах обязательного социального страхования, на основе условно-накопительных способов учета пенсионных прав, предназначенная для замещения пенсией заработной платы в сопоставимых с ней размерах;
- пенсионная подсистема страховых пенсий, организованная на принципах обязательного страхования доходов населения, на основе капитализации финансовых ресурсов и индивидуального выбора инвестиционных программ, предназначенная для замещения пенсией заработной платы в сопоставимых с ней размерах.
6 См.: К реформе социального обеспечения: принципы и прагматизм. Издание Бюро МОТ. - М.,1999; Финансовое обеспечение пенсионных систем. Международная организация труда. Издание Бюро МОТ в Москве. - М., 2001.
Для пенсионной модели России характерно все большее доминирование институтов базовой и накопительной пенсий. Это в значительной степени деформирует подлинно страховые отношения основных субъектов правоотношений, поскольку институт базовых пенсий по своему социально-экономическому содержанию скорее представляет социальную помощь, а институт накопительных пенсий - это, по своей экономической сути не что иное, как личное пенсионное страхование. Социальная помощь должна финансироваться из федерального бюджета, а личное страхование обычно носит договорной (не обязательный) характер, решающий задачи страхования пенсий для работников, заработная плата которых значительно превышает средний уровень по стране.
Результатом такой реформы стала передача государством на плечи работающих «своей» финансовой ответственности по обеспечению государственной функции социальной защиты пожилых с низкими доходами (отобрав часть ресурсов у других пенсионеров, что составляет четверть от размера страхового тарифа), а также введение обязательного личного пенсионного страхования за счет работников старших возрастов и пенсионеров. Сегодня на долю последнего приходится 10% пенсионных финансовых ресурсов, через пять лет - 30-35%.
Новая структура пенсионных институтов, слабо развитые их экономические и мотивационные механизмы свидетельствуют об исходно низком совокупном потенциале новой пенсионной системы, который за прошедший период проведения пенсионной реформы (с 2002 г.) не только не увеличился, но имеет тенденцию к понижению.
Таким образом, отечественная пенсионная система, как с позиции размера пенсий, так и с позиции финансовой стабильности, существенно уступает пенсионным системам стран Запада. Совокупный потенциал ее пенсионных институтов намного ниже (в 2-3 раза), чем таких стран, как Германия и Франция (рисунок).
Опыт промышленно развитых стран свидетельствует о том, что на пенсионное обеспечение они, как правило, расходуют 15-20% ВВП. Например, уже сегодня расходы на государственные пенсии составляют: в Германии - 16,8% ВВП, во Франции - 17%, в Австрии - 18%, в Италии - 20%. Для России пенсионное страхование пока составляет не более 7% ВВП.
Германия
Великобритания
Россия
80 -|
70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 -0
И
80 70 -
бН гп 60 -
50
80 л
70 -
50 40 30 20 -10 -0
П II П
40 30 20 10 0
-
1
1
12 3 4
Место и роль систем обязательного и добровольного пенсионного страхования в доходах пенсионеров
1) пенсия по обязательно- 1) базовая пенсия по обя- 1) обязательное пенсионное зательному страхованию- 18% от ЗП;
2) государственная и профессиональные пенсии -25-20% от ЗП;
3) личное страхование - 5% от ЗП;
4) совокупный размер пенсии - 60% от ЗП;
му страхованию - 50% от очищенной заработной платы - ЗП;
2) дополнительное страхование /корпоративное/ -20% от ЗП;
3) личное страхование - 2% от ЗП;
4) совокупный размер пенсии - 70% от ЗП;
страхование и базовая пенсия - до 30% от ЗП;
2) дополнительное корпоративное страхование (только 10% работающих) - 6% от ЗП;
3) накопительная часть пенсий (будет выплачиваться после 2027 г. пенсио-
нерам, родившимся после 1967 г.- 2-3% от ЗП;
4) совокупная пенсия - 38% от ЗП.
Пути формирования эффективных институтов
пенсионного страхования
Анализ свидетельствует о том, что кризис пенсионной системы в России обусловлен как «внешними» по отношению к ней условиями, так и внутренними механизмами ее функционирования.
В первую очередь речь идет об уровне экономического развития, доле заработной платы по отношению к ВВП, а также в совокупных доходах работников. По нашему мнению, в России наблюдается кризис политики доходов населения, прежде всего, заработной платы и регулирования политики занятости. В случае повышения учитываемой заработной платы до 35-40% от ВВП и 60-70% ее доли в доходах населения пенсионная система могла бы функционировать без особых осложнений. Более того, при резком уменьшении теневой
составляющей заработной платы могла бы идти речь об уменьшении страховых взносов работодателей в ПФР (а это назревший вопрос) до 18% от ФОТ и соответственном введении выплаты страховых взносов самими работниками (3-5%) от размера заработной платы;
Поправить ситуацию с демографией и «провалами» рынка труда (значительный удельный вес неработающего трудоспособного населения, а также занятого в «теневом секторе» экономики) возможно только с помощью сочетания усилий государственных структур власти, предпринимателей и структур гражданского общества.
Среди внутренних факторов развития пенсионной системы важно отметить, что сложившаяся архитектура пенсионных институтов не отвечает рыночной экономике переходного типа. При наличии схожих институтов в странах Западной Европы и России их роль и место в национальных пенсионных существенно различаются. В странах Западной Европы обязательное социальное пенсионное страхование - это основной институт, локомотив всей системы, в России его роль явно занижена и в перспективе будет все больше уменьшаться. В то же время в России роль «вспомогательных» пенсионных институтов - базовых и накопительных пенсий, которые не смогут по своему потенциалу обеспечить приемлемых по размеру пенсий - завышена и в перспективе будет только возрастать (с 30% в настоящее время до 60% через 6-8 лет).
Итак, существующая пенсионная система по своей экономической природе не соответствует новым экономическим реалиям.
Важнейшими институциональными условиями развития обязательного и добровольного пенсионного страхования предлагается определить следующие правовые новации.
1. Системы обязательного и добровольного пенсионного страхования важно признать национальными приоритетами, которые составляют единое целое с системой заработной платы наемных работников. На совокупную долю этих систем должно выделяться не менее 22% заработной платы на уровне предприятий и не менее 10% ВВП - на национальном уровне.
2. Участие самих работающих в финансировании обязательного и добровольного пенсионного страхования является безальтернативным. Его можно реализовать с помощью
наведения элементарного порядка в регулировании заработной платы в стране. Для этого надо повысить размер МРОТ, чтобы он составлял 1,5 от величины от прожиточного минимума и до 40% от средней заработной платы, а также уменьшить дифференциацию в заработной плате работающих между крайними децилями до соотношения, не превышающего 1:10.
3. Страховое участие самих работающих в обязательном и добровольном пенсионном страховании должно составлять не менее 5% от размера заработной платы (не менее 3 п.п. -в обязательные пенсионные системы по старости, не менее 2 п.п. - в досрочные профессиональные пенсионные системы и не менее 0,5% - в страхование по уходу в старости).
4. Надо разрешить крупным компаниям, при законодательном и государственном регулировании надежности сохранности финансовых средств, использовать страховые ресурсы для долгосрочных инвестиций, для чего разработать процедуру размещения активов корпоративных пенсионных планов на спецсчетах балансов предприятий.
5. Осуществлять оплату пенсий работающим пенсионерам в размере 50%, а неполученные суммы засчитывать на их персонифицированные счета специализированного социального страхования «Длительный уход в пожилом возрасте» для случаев заболеваний с катастрофическими последствиями: инфаркты, инсульты, сахарный диабет, онкология, болезнь Альц-геймера и ряд других.
6. Постепенно, на протяжении 10 лет, повысить возраст выхода на пенсию:
- досрочных пенсий по Списку № 2: для мужчин - до 58 лет; для женщин - до 55 лет;
- пенсий за выслугу лет - за страховой стаж продолжительностью не менее 35 лет.
- досрочных пенсий по Списку № 2: для мужчин - до 58 лет; для женщин - до 55 лет;
- пенсий за выслугу лет - за страховой стаж продолжительностью не менее 35 лет.
Что касается решения проблемы сохранности финансовых ресурсов накопительной части трудовой пенсии, то для
ее решения предлагаются следующие меры:
1) расширение инвестиционного портфеля государственной управляющей компании в целях повышения доходности инвестирования средств пенсионных накоплений,
2) введение обязательного страхования средств пенсионных накоплений, передаваемых гражданами в негосударственные пенсионные фонды или корпоративные пенсионные планы;
3) повышение имущественной ответственности частных управляющих компаний по сохранности и доходности средств пенсионных накоплений;
4) разделение счетов пенсионных накоплений, выделение из них счетов старших возрастных групп застрахованных (после 55 лет), ресурсы которых размещаются в наиболее надежные финансовые активы;
5) законодательно определить минимальную фиксированную долю субсидиарной ответственности государства при неблагоприятных финансовых результатах размещения капитализируемой части в НПФ и управляющих компаниях, например, доведение уровня доходности до 4% годовых и лишение права для данных НПФ и управляющих компаний участвовать в управлении средствами накопительного пенсионного страхования.
* * *
Главная задача при проведении модернизации существующей пенсионной системы состоит в создании условий для гармонизации и увязки страховых пенсионных механизмов, системы заработной платы, механизмов занятости населения и демографической политики. Базовым элементом пенсионной системы, потенциал которого предстоит только формировать, должен стать институт обязательного социального пенсионного страхования, который в наиболее полной мере является адекватным интересам работников, работодателей и государства. Других альтернатив для страны на индустриальном и постиндустриальном этапе ее развития не существует.
