CC BY
132
Психологические и педагогические аспекты профессиональной подготовки
УДК 159.9:342.534
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ПРИЗВАНИЕ И ПРОФЕССИЯ
И. А. Кибак
Рассматриваются психологические условия парламентской деятельности депутата как профессии, специфика которой состоит в том, что она протекает в области общественных отношений и отличается разнообразием выполняемых депутатских полномочий. Представлена психологическая характеристика законотворческой деятельности, включающая законотворческую регламентацию, наличие депутатских полномочий, психологическое моделирование и тактический простор законопроекта, дефицит времени, коммуникабельность, многообразие мыслительных законотворческих задач.
Ключевые слова: психологические условия, характеристика, парламентская (законотворческая) деятельность, профессия, призвание, депутаты.
Актуальность проблемы вызвана потребностями законотворческой практики и психолого-правовой теории. Эффективная парламентская (законотворческая) деятельность определяется правовыми, экономическими, социальными, политическими, психологическими, демографическими, нравственными, социокультурными, идеологическими, организационными и другими условиями. Однако психологический аспект данной деятельности является важнейшим и рассматривается в работах В. М. Бочарова, И. В. Гранкина, Е. Ю. Егорова, Г. А. Зюганова, И. Ф. Казьмина, А. Н. Королева, А. С. Мель-ничука, Р. К. Надеева, Р. О. Халфина и др.1 Парламент постоянно трансформирует социальные запросы общества и его отдельных социальных слоев в нормативные положения законопроектов — актов, относящихся к персонально не определенному кругу лиц, рассчитанных на неоднократное применение и изложенных юридическим языком, владение которым не всегда доступно парламентарию, тем более - вновь избранному. Кроме того, деятельность депутатов в рамках обсуждения вопросов и принятия решений предельно формализована и регламентирована. Это неизбежно накладывает отпечаток на психологическую составляющую парламентской деятельности2.
Непосредственная практика парламентской (законотворческой) деятельности в качестве депутата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва (далее — депутат) и проведенные исследования позволили сделать вывод о том, что субъекты права законодательной деятельности (далее —
субъекты права), коллеги-депутаты ощущают потребность не только в расширении и углублении своей профессиональной компетентности, но и в постижении парламентской психологической культуры. Парламентарии должны иметь багаж специальных знаний, умений, навыков. Анализируя текущее положение дел, приходится отмечать недостаточный профессионализм части депутатского корпуса: многие депутаты не знают психологию право- и законотворчества, основы теории государства и права, слабо ориентируются в законодательстве, не владеют методикой законопроектной работы. Иными словами, не обладают качествами, необходимыми для работы на профессиональной постоянной основе3. Еще у античного философа Платона мы находим подтверждение этой мысли в приводимом им диалоге между Сократом и Гермогеном:
«Сократ. А как ты полагаешь, законодателем может быть любой человек или тот, кто знает искусство?
Гермоген. Тот, кто его знает.
Сократ. Таким образом, не каждому человеку, Гермоген, дано устанавливать имена, но лишь такому, кого мы назвали бы творцом имен. Он же, видимо, и есть законодатель, а уж этот-то из мастеров реже всего объявляется среди людей»4.
«Профессионал» — это человек, избравший какое-либо занятие своей профессией, специалист своего дела; «профессия» — род трудовой деятельности, занятий человека, владеющего комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате общей и специальной подготовки и опыта работы5. Родом трудовой деятельности депутата является деятельность в Палате представителей. Она отражает устойчивое разделение труда по основным направлениям деятельности. Применительно к сфере профессиональной парламентской деятельности — это работа по осуществлению функций право- и законотворчества, выполнению представительских функций депутатами Палаты представителей. Каждая профессия предполагает определенную совокупность знаний, умений и навыков, без которых нельзя быть не только специалистом-профессионалом, но даже ремесленником. Труд парламентариев весьма разнообразен, сложен и имеет свою специфику. Каждый проект закона, законодательное решение для депутата представляют собой новую законотворческую задачу и требуют эвристического мышления, особенно в части создания правовых норм. Следовательно, профес-
сиональный депутат — это депутат, который прошел специальное профессиональное обучение законотворческой деятельности в парламенте, имеет опыт в этой сфере, владеет и знанием сути такой деятельности и практическими навыками выработки правовых норм.
Основная задача парламентария — не оставить Палату представителей равнодушной к законопроекту, законодательному решению поднятой избирателями проблемы и убедить в правильности своей точки зрения. Законопроектная практика свидетельствует, что низкая эффективность парламентской деятельности обусловлена отсутствием специального профессионального и психологического образования депутатов, недостаточным уровнем психолого-правовой и нравственной культуры. Профессиональная парламентская деятельность (даже временная) требует серьезных знаний в области права, юридической психологии, экономики, политологии, политической психологии и в других областях знания.
Недостаточно высокий уровень компетентности депутатов ведет к изъянам законотворческого процесса, резко снижающим эффект и качество законотворчества, проявляется в неправильном выявлении объекта правового регулирования законотворческой деятельности, непоследовательности в принятии взаимосвязанных законов, противоречивости законов, их неувязке со стратегическими задачами социально-экономического развития страны.
По мнению А. И. Юрьева, «политическая работа в парламенте... является частным случаем трудовой профессиональной деятельности. Предмет этого труда — состояние населения региона, государства»6. Этот тезис не вызывает сомнений и может быть отнесен не только к парламентской, но и к любой политической работе. Для психолога, однако, важно не столько подвести парламентскую деятельность под общую категорию, сколько разобраться в ее специфической психологической структуре, в которой одно из центральных мест занимает мотивация. Американский политический психолог Дж. Барбер, проведя эмпирическое исследование мотивации членов конгресса штата Коннектикут, выявил у них четыре типа доминирующих мотивов. Для одних конгрессменов таким мотивом была политическая карьера, для других, игравших пассивную роль в законодательном процессе, — потребность в одобрении коллег, для третьих — чувство долга, морально-этические ценности (ценностно-ориентированная вовлеченность), для четвертых — интерес к содержанию самой законодательной деятельности, подготовке законов7.
Проведенный А. А. Деркачом анализ позволил выделить четыре основных типа законодателей: «советчиков», «наблюдателей», «равнодушных» и собственно «законодателей»8. При этом только последние в полной мере сознают свою ответственность за принимаемые законодательные акты и активно участвуют в законопроектной работе соответствующих комиссий. Что же касается остальных категорий, то для них деятельность депутата имеет совсем иной смысл. «Советчик» использует ее как политический трамплин, а «равнодушные» вооб-
ще погружены в другую сферу интересов и участвуют в законодательной деятельности лишь по обязанности. Из собственных наблюдений можно добавить в этот список «популистов», «меркантилистов», «угодников-подхали-мов», последних наибольшее количество находилось в Палате представителей второго созыва. По нашему мнению, парламентарий должен обладать высоким интеллектом, психолого-правовой культурой и образованностью, быть сдержанным и осторожным, обаятельным. В то же время типичный парламентарий не отличается силой и энергией.
Нельзя не отметить, что воплощение идеалов законности в писаном праве (законах, подзаконных НПА, правовых нормах) и построение государственного механизма в немалой степени зависят от субъектов права (депутатов), участников законотворческого процесса, которые занимаются законотворческим процессом, от их воспитанности, образованности, умения разрабатывать и творить законы, принадлежности корпоративным группам (партии, объединению, социальной группе, участвующей в политической борьбе за власть). Деятельность парламентария предполагает наличие особых депутатских (властных) полномочий, право и обязанность принимать закон от имени народа. Наряду с этим у депутата развивается профессиональное чувство повышенной ответственности за последствия своих законодательных действий, особенно принятия законопроектов.
Парламентская (законотворческая) деятельность основывается на соблюдении Конституции, требует большого напряжения, терпения, знаний, высокой ответственности, психологической культуры и парламентской этики. Для повышения продуктивности законотворческой деятельности необходимо ее осуществлять на научной основе, опираться на результаты изучения объективных закономерностей, всесторонний анализ социально-психологических, экономических, демографических, гуманитарных, политических процессов и противоречий, прогнозирование возможных последствий принятия законопроекта. Определяющей функцией законотворческой деятельности выступает функция достижения ее результатов. Анализируя парламентскую деятельность белорусских депутатов, можно выделить ее основные противоречия, недостатки и просчеты, а именно: запаздывание при принятии социально-экономических, политических, законодательных и иных решений; нарушение взаимосвязей в процессе законотворческой деятельности; неумение организовать эффективную законотворческую деятельность по реализации правовых решений.
Основными причинами малоэффективной законотворческой деятельности являются: отсутствие механизма реализации принятых законопроектов и законодательных решений на различных уровнях государственных органов управления; низкий уровень профессионализма участников законотворческого процесса, в том числе депутатов; неспособность эффективно действовать в новых, изменившихся инновационных социально-экономических условиях. Кроме того, незнание объективных и субъективных источников кризисных явлений и про-
тиворечий, неумение вырабатывать соответствующие нормы закона приводят законотворческую деятельность к стагнации, отрыву от реальной жизни. Чрезвычайно важным и до сих пор недостаточно теоретически разработанным остается вопрос не только об использовании форм, методов и механизмов разрешения существующих проблем и противоречий, но и разработки психотехнологии создания закона.
Все изложенное подтверждает, что нижняя и верхняя палаты Парламента должны быть профессиональными. Профессионально-психологическая неподготовленность, случайность нахождения депутатов в Палате представителей или их дилетантство не позволят достичь выдвигаемых законодательных целей. Как отмечал А. Л. Никифоров, «цель деятельности и ее результат лежат в разных плоскостях, поэтому не могут быть тож-дественными»9. Вместе с тем деятельность многих депутатов указывает на то, что профессиональная некомпетентность, низкая психологическая культура, непоследовательность политических позиций существенно снижают эффективность законотворческой деятельности.
Психологии принадлежит значительное место в организации всех видов человеческой деятельности. Закономерности психики индивида во многом определяют не только его способность участвовать в общественном труде, выполняя при этом различные функции в зависимости от должностных или личных устремлений, но и возможность осуществлять свою работу в соответствии с избранной профессией. Современные исследования профессиональных качеств и характеристик той или иной области деятельности позволили обнаружить комплекс психологических показателей человека, что дает возможность выделять самостоятельные отрасли знания, такие науки, как юридическая психология, политическая психология, инженерная психология и др. Необходимо создавать новое теоретико-прикладное направление правовой психологии — психологию законотворчества. Исследуя закономерности психической деятельности депутата в связи с его профессиональной принадлежностью (в силу необходимости или по призванию), мы выясняем особенности, которые способствуют, с одной стороны, познанию организационных основ выполняемых депутатом профессиональных парламентских полномочий, а с другой — совершенствованию организации и эффективности парламентской (законотворческой) деятельности. В данном отношении значительный интерес представляет законотворческая деятельность, которая с точки зрения ее психологических показателей является наименее изученной областью профессиональной деятельности человека, что во многом не способствует решению проблем ее научной организации труда. Наряду с психолого-профессиональной подготовкой и профессиональным отбором (избранием) депутатов, которые могут работать в Палате представителей, есть проблемы, связанные с созданием психологически совместимых постоянных комиссий в Палате представителей, обладающих быстрой ориентацией при решении мыслительных законотворческих задач, необходимой оператив-
ностью в реализации правовых норм, способностью преодолевать возможную профессиональную, социально-психологическую дезадаптацию.
Названные проблемы могут решаться в двух взаимосвязанных направлениях: с одной стороны, в плане изучения психологической эффективности предлагаемых правовых новаций в законотворческой деятельности, с другой — с точки зрения эффективности внедрения правовых норм в законы, положительных результатов этого изучения — в практику законотворческой деятельности, обогащения последней рекомендациями, способствующими наиболее рациональной ее организации. При исследовании психологических характеристик законотворческой деятельности необходимо учитывать ее специфику, определяемую познавательными целями данной деятельности.
В число психологических характеристик законотворческой деятельности входят и иные традиционные характеристики, в частности, законотворческая регламентация, психологическое моделирование и тактический простор проекта закона, наличие депутатских полномочий, дефицит времени, коммуникабельность, многообразие мыслительных законотворческих задач, наличие отрицательных эмоций.
Законотворческая регламентация означает строгое регулирование законотворческой деятельности, возведенное в норму закона, и, следовательно, обязательное для исполнения. С позиций психологической напряженности именно эта особенность законотворческой деятельности отличает ее от многих видов человеческой деятельности, где выполнение законопроектных работ определяется регламентом, общими и конкретными планами или инструкциями и создает широкую возможность для свободного осуществления личных представлений о наиболее эффективной научной организации труда депутатов (далее — НОТД). Законотворческая регламентация ограничивает свободу депутатов, подчиняя их деятельность строго установленному нормами закона порядку. Это, однако, не означает, что они не свободны в своих волеизъявлениях, а также в выборе средств реализации своей парламентской деятельности, ее наиболее рациональной и эффективной организации. Такая свобода существует, она реальна и выражается в широком применении психолого-правовых приемов. методов, их комплексов и технологий. Вместе с тем свобода в избрании средств и методов внесения изменений и дополнений в проекты законов осуществляется в рамках требований Законов «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», подчинена принципам Регламента и не может простираться далее оперирования уже сформулированными в законе требованиями и порядком парламентской деятельности.
Законотворческая регламентация не только как психологическая характеристика, но и как содержательная сторона деятельности тесно связана с НОТД. Порядок законодательной деятельности, предусмотренный зако-
ном, является выражением ее оптимальной организации. Более того, некоторые нормы закона подробно регламентируют именно организационную сторону законотворческого процесса и в этом качестве выступают элементом собственно организации. Другая тенденция в распоряжении депутатскими полномочиями состоит в нерешительности в отношении их применения, вызванной сомнениями по поводу возможности или целесообразности этих полномочий и чувством страха в связи с возможной ответственностью. Наилучший выход из двух негативных случаев распоряжения депутатскими полномочиями — принятие законопроектов, законодательных решений на основе всестороннего анализа и изучения материалов, необходимых для подготовки проекта закона, и сложившейся ситуации, при строгом соблюдении его требований. Отбор имеющейся информации по проекту закона реализуется путем отбора и анализа исходных данных: уясняется наличие фактов, условий, актуальность, достоверность, научность данных об общественных отношениях, подлежащих правовому регулированию в ходе законотворческой деятельности. Психолого-правовая информация включает любые зафиксированные общепринятыми средствами, целостные в смысловом отношении записи (официальные документы, авторские произведения, сообщения СМИ и др.), прямо или косвенно способствующие правопониманию или влияющие на законотворчество. Такое положение создает психологическую уверенность в правильности принимаемого законодательного решения, а значит и целесообразности применения властного полномочия в каждом конкретном случае.
Наличие депутатских полномочии и законотворческая самостоятельность депутата — чрезвычайно важные предпосылки НОТД. Так, связь законотворческой самостоятельности депутата с научной организацией труда можно проследить на примере необходимости самоорганизации при выполнении определенных депутатских полномочий. Это прежде всего касается распределения и организации рабочего времени, а также порядка осуществления деятельности в отношении определения и избрания необходимых действий и их последовательности. Депутатское полномочие должно быть обоснованным и разумным, иначе оно теряет всякий смысл либо приобретает искаженный характер, обусловленный отрицательными последствиями его неверного понимания субъектом, облеченным властью. Обладание властью и возможность распоряжаться ею отличают полномочия депутата и лиц, осуществляющих свою деятельность в иных областях. Властное полномочие депутата означает обязательность учета поправок в проекты законов для постоянных комиссий Палаты представителей.
Психологическое моделирование и тактический простор законопроекта — одна из важнейших интеллектуальных способностей депутата. Только в системе, в целостной картине каждая правовая норма приобретает свой смысл, занимает свое место. Моделирование правовой нормы проекта закона заключается в стремлении мысленно создать законопроект. Депутат должен всегда
мысленно экспериментировать, доводить законопроект до полной ясности. Малейшие неувязки, неточности правовых норм должны быть прояснены.
Дефицит времени обусловлен сжатостью временных рамок, строгим временным режимом не только общих сроков рассмотрения проектов закона, но и сроков, связанных с этапами прохождения законопроекта. Дефицит времени в качестве исходных предпосылок содержит три фактора, обладающие различной социальной, правовой и личностной структурой. Первый из них — мало поддающиеся заранее устанавливаемому учету количество и характер поправок в законопроект. Психологическое прогнозирование в этой области пока не позволяет в полном объеме координировать планы законопроектной деятельности с учетом его данных. Поэтому неравномерное число поступивших проектов законов и находящихся у депутата создает известные и труднорегулируемые основания для дефицита времени. Вторым фактором является правовая регламентация сроков законотворческой деятельности. Она ограничивает действия депутата, создавая тем самым условия для рационального планирования рассмотрения и обсуждения законопроектов. Однако положительные свойства дефицита времени, предопределенные сроками, обозначенными в законах, нередко усугубляются значительными перегрузками в работе Палаты представителей. Третьим фактором выступают личностные качества депутата, которые относятся к самоорганизации, самосовершенствованию, саморазвитию, определяются многими моментами, например опытом парламентской работы, профессионально-психологической подготовкой, состоянием здоровья, психологической культурой.
Рассмотренные факторы могут нивелироваться или полностью утратить отрицательные свойства в том случае, если депутат в организации своей работы учитывает их и, кроме того, планирует свою деятельность таким образом, чтобы можно было избежать негативных последствий дефицита времени, который по своей природе следует отнести к психологическим характеристикам парламентской деятельности, а не к признакам законотворческого процесса.
Недостаток времени, обусловленный приведенными факторами, в значительной мере зависит от плодотворных рациональных затрат и распределения времени при выполнении тех или иных депутатских полномочий. Поэтому, определяя эффективность законотворческой деятельности, необходимо учитывать такие данные, которые позволяют выделить время, затрачиваемое нерационально. Подобные исследования способствуют выработке рекомендаций не только по психологическому обеспечению эффективности парламентской деятельности постоянной комиссии, но и по материальному обеспечению депутатов специально выделенной оргтехникой и т. д.
Коммуникабельность — это способность депутата общаться с широкой по своему диапазону социальной средой (субъектами права, коллегами-депутатами, участниками законотворческого процесса, избирателями). Не все депутаты относят коммуникабельность к психо-
логическим характеристикам парламентской работы, полагая, что это свойство присуще всем лицам, выполняющим те или иные функции в обществе. Специфика коммуникабельности депутата позволяет, по нашему мнению, включить ее в число психологических качеств, характеризующих их деятельность. Коммуникабельность депутата отличается от коммуникабельности иных лиц, выполняющих свои функции в иных областях человеческой деятельности, и характеризуется прежде всего исключительной многосторонностью. Многосторонность выражается в том, что депутаты общаются на разных международных и иных уровнях с должностными лицами, а также с избирателями различных возрастных категорий и социального положения. Такое разнообразие общения чрезвычайно сложно, поскольку требует знания и психологии человека вообще и психологических особенностей, определяемых возрастом и положением субъекта.
В основе коммуникабельности депутата, проявляемой вовне, в общении с субъектами права, а также с лицами, участвующими в законотворческом процессе, лежит умение устанавливать с ними психологический контакт. Так, если при рассмотрении проекта закона в постоянных комиссиях Палаты представителей коммуникабельность выражается в установлении психологического контакта с членами постоянной комиссии, то при обсуждении законопроекта на пленарном заседании коммуникабельность проявляется в организационных свойствах депутата — умении убедить депутатский корпус в своей правоте, использовании наиболее эффективных доводов по проекту закона. Коммуникабельность депутата носит более многосторонний характер, определяемый разнообразием выполняемых им депутатских полномочий. Особенность коммуникабельности депутата заключается в том, что эта психологическая характеристика требует перевоплощения, необходимость которого объясняется важностью установления психологического контакта со всеми лицами, участвующими в законотворчестве. Чтобы расположить к себе субъекта права, коллегу-депутата либо избирателя, нужно знать черты их личности. Такое знание не всегда является результатом предварительного изучения данных о личности, его в общих чертах можно получить уже в процессе обсуждения и рассмотрения законопроекта в постоянных комиссиях.
В деятельности, связанной с законотворческим процессом, возникает множество мыслительных законодательных задач, относящихся к различным направлениям работы депутата (обнаружение пробелов и дублирующих норм, декларативность и неконкретность правовых норм, необоснованно большое число отсылочных норм, недостаточный учет требований унификации законодательства, регулирование общественных отношений неадекватными видами НПА, соответствие норм правилам нормотворческой техники, формирование выводов, основанных на внутреннем убеждении, НОТД организация законотворческого процесса и т. д.). Характер того или иного законопроекта определяют совокуп-
ность мыслительных задач и способы их решения. Большинство парламентских задач, возникающих в законотворчестве, не может быть решено традиционными методами, здесь нужны творческий подход и поиск таких путей, которые являются наиболее эффективными и единственно возможными, в частности использование инновационной психотехнологической модели законотворчества для формирования правовых норм. Это связано с отсутствием достаточной психолого-законотвор-ческой информации, необходимостью постоянно оценивать меняющиеся ситуации в законопроектной деятельности, наличием противоречивых правовых норм, которые до определения их подтвержденной ценности для личности, общества нуждаются в тщательном анализе.
Таким образом, инновационные подходы к психотехнологии законотворчества и научно-технический прогресс поставили под сомнение многое из того, на чем раньше основывался авторитет законодателя, что на протяжении веков было источником соответствующих надежд и иллюзий. В начале XX в. профессия законодателя и юриста принадлежала к числу немногих, подготовка которых требовала широкого миропонимания, энциклопедических знаний. Депутат должен не только знать нормы позитивного права, законы, кодексы, уставы и пр., но и обладать необходимой широтой философского и психолого-социологического взглядов на современные проблемы, умением решать законотворческие задачи с учетом общих социально-экономических и исторических перспектив. Профессия депутата в большей мере, чем другие, дает возможность влиять не только на законотворчество, но и на политику, состояние и ход общественных процессов в государстве.
1 Бочаров В. М., Соколов А. Н. Закон в российской правовой мысли // Вестник Канстытуцыйнага Суда Рэсп. Беларусь. 2007. № 2. С. 15-23 ; Гранкин И. В. Парламент России. 2-е изд., доп. М., 2001. 368 с. ; ЕлчевВ. А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. М., 1999. 256 с. ; Депутаты фракции КПРФ размышляют о судьбе России : сб. интервью и ст. / под общ. ред. Г. А. Зюганова и др. М., 2001. 287 с. ; Казьмин И. Ф. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Сов. гос-во и право. 1989. № 12. С. 3-9 ; Королев А. Н. Психологические аспекты профессионализма в законодательной деятельности // Прикладная психология. 2002. N° 1. С. 28-31 ;Мельничук А. С. Исследование мотивационной готовности депутата в политической деятельности // Проблемы психологии профессиональной деятельности кадров госслужбы: Психолого-акмеологические чтения. М., 1996. С. 3 ;Халфина Р. О. Почему не работает закон // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 41-46.
2 Косопкин А. С. Психология парламентского законотворчества. М., 2006. С. 18.
3 Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы // Правовое управление аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. М., 1997. С. 6.
4 Платон. Законы // Собр. соч. : в 4 т. / пер. с древнегр. ; общ. ред. А. Ф. Лосева и др. ; авт. статьи в примеч. А. Ф. Лосев ; примеч. А. А. Тахо-Годи. М., 1990. Т. 1. С. 620.
5 Словарь иностранных слов. 19-е изд. М., 1990. С. 416.
6 Юрьев А. И. Введение в политическую психологию. СПб., 1992. С. 143.
7 Barber J. D. The Lawmakers. New Haven, 1965. P. 32.
8 Политическая психология: учебное пособие для вузов / под общ. ред. А. А. Деркача и др. Москва-Екатеринбург, 2001. С. 482-529.
9 Никифоров А. Л. Человек, политика, психология : мат-лы «круглого стола» // Вопросы философии. 1995. № 4. С. 56-61.
УДК 342.5
ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОДГОТОВКА ПОЛИЦЕЙСКИХ В РОССИИ XVIII-XIX вв.: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
М. К. Алафьев
Рассматриваются практические подходы к комплектованию кадров российской «регулярной полиции» с петровских времен и до начала XX столетия. Приведен анализ законодательных актов, содержащих требования к профессиональным и морально-нравственным качествам полицейских, формы и методы обучения и переподготовки полицейских чинов.
Ключевые слова: органы внутренних дел, городская полиция, сельская полиция, жандармы, профессиональная подготовка полицейских, школы, курсы.
Органы внутренних дел России на протяжении своей истории выполняли различные функции, важнейшей из которых была и остается охрана общественного порядка и борьба с преступностью. По мере развития аппарата власти Российского государства постепенно складывались организационные формы и принципы деятельности правоохранительных органов, комплектования и подготовки профессиональных кадров. Значимым этапом в истории органов внутренних дел стал XVIII в., период становления новой государственности, связанного с преобразовательной деятельностью Петра I. Именно в петровское время началось формирование специализированных государственных органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, которые наделялись определенным кругом задач и компетенцией. Результат преобразовательной деятельности Петра I ставился в прямую зависимость от образованности, компетенции, профессиональных и морально-этических качеств государственных служащих. Требования к чинам «регулярной» полиции прогрессивный реформатор выражал емкой и лаконичной формулой: «Честь — в службе Отечеству».
При Петре I руководящий состав полицмейстерских канцелярий и контор комплектовался, как правило, из армейских офицеров, а также из канцелярских и конторских служителей: секретарей, канцеляристов, подканцеляристов, копиистов и т. д. Трудности в формировании аппарата обусловливались нехваткой квалифицированных чиновников, непрестижностью гражданской службы, непопулярностью самой полицейской службы. Поэтому в полицию направляли преимущественно в принудительном порядке. Так, на определенное время в полицмейстерские канцелярии направлялись подьячие
из других учреждений, полицейские функции исполняли драгуны, гвардейцы, командируемые в распоряжение полицейских канцелярий. Отмечались случаи, когда в полиции служили освободившиеся с каторги и «гулящие» люди. Образование «регулярной» полиции не исключало предшествующую до XVIII в. практику по привлечению жителей к охране общественного порядка. Как и раньше, полиция назначала на каждой улице старосту, десятских, ночных караульщиков. Безвозмездно привлекаемые к полицейским обязанностям, городские жители весьма неохотно выполняли возложенные на них функции.
Штатные полицейские чины получали жалование и провиант наравне с военнослужащими. Однако это вознаграждение было невысоким, так как экономические возможности не позволяли государству должным образом обеспечивать своих служащих. К середине XVIII в. полиция развивалась на основополагающих принципах и в рамках тех направлений, которые были заложены петровскими реформами. При ближайших преемниках Петра I — Елизавете Петровне (1741-1761 гг.), Петре III (1761-1762 гг.) менялись лишь генерал-полицмейстеры, но не менялись состояние и сущность самой полиции.
Со второй половины XVIII в. в полицейской деятельности происходят существенные изменения, связанные с реформированием системы государственного управления, образованием новых учреждений и изменением российского законодательства. Столь значительные перемены обязаны «просвещенному абсолютизму» Екатерины II (1762-1796 гг.). В первые годы ее царствования были увеличены штаты руководящих сотрудников Главной и Московской полицейских канцелярий. Санкт-Петербургскую розыскную экспедицию в 1763 г. выделили из Главной полицейской канцелярии. Она стала самостоятельным учреждением, подчиненным юстиц-коллегии. Екатерина II разделила Правительствующий Сенат на шесть департаментов. К компетенции третьего департамента относился контроль за работой полицейских структур Российской империи.
В контексте рассматриваемого вопроса два документа этой эпохи представляют интерес. Первый из них — «Наказ» 1767 г., данный комиссиям императрицей для «сочинения» нового Уложения с дополненной в 1768 г. XXI главой «О благочинии, называемой иначе полицией». Второй — «Наказ Главной полиции». В них чинам полиции предписывалось действовать, прежде всего, «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности». В задачи служащих полиции входило «вкоренять в сердца страх Божий» и одновременно следить за поведением священнослужителей. Причем они, «дабы публика не лишалась доверенности к чинам полиции, не имели права осуждать ее действия публично». Полиции следовало наблюдать за тем, чтобы дети почитали родителей, чтобы каждый подданный жил, а после смерти был похоронен в соответствии со своим социальным положением, чином и званием1.
В «Наказе Главной полиции» говорилось о том, чтобы начальник полиции и его помощники были освобождены от всякого недостатка (в денежном смысле) и мог-
