CC BY
378
ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖКХ
В.В. Копылов
В статье проведен мониторинг зарубежного опыта в сфере ЖКХ в США и Западной Европе. Проанализирован отечественный опыт управления и реформирования жилищно-коммунального комплекса. Предложены мероприятия для повышения эффективности функционирования жилищнокоммунального хозяйства.
Ключевые слова: жилищно-коммунальная политика, органы государственной власти и коммунальные предприятия, реформировании жилищно-коммунального хозяйства.
До сих пор в отечественных научных кругах актуальной остается проблема исследования мирового опыта ведения жилищнокоммунального хозяйства и его учета при модернизации отечественной экономики.
Вопросами управления реформой ЖКХ, повышением эффективности деятельности жилищно-коммунальных предприятий, поиском адекватных путей выхода из кризисного состояния занимались российские и зарубежные ученые, среди которых следует отметить Е.В. Басина, И.В. Бычковского, Ю.А. Дмитриева, Г.В. Гутмана, О.А. Дони-чева, А.А. Дронова, А.Ю. Жданькова, В.Н. Лексина, Б. Рено, И.В. Стародубровскую, Р. Страйка, А.В. Талонову, Ф.Г. Таги-Заде, Г.П. Хованскую, Л.Н. Чернышову, А.К. Шрайбера, Р. Шпинера и др.
Российская Федерация в настоящий момент переживает трудный период преобразований, связанный как с модернизацией экономики, так и психологической адаптацией населения к новым реалиям жизнедеятельности в условиях рыночной экономики. Несмотря на достаточно модное идейное направление в научных и политических кругах о необходимости поиска некого особого пути социально-экономического развития России, накопленный опыт развития большинства стран с рыночной экономикой позволяет сделать вывод о существовании определенных законов, принципов, которые необходимо учитывать при решении задач модернизации отечественной экономики [1].
Особого внимания заслуживает зарубежный опыт в сфере управления развитием жилищно-коммунального хозяйства.
Несмотря на наличие специфических элементов в построении системы управления ЖКХ в различных странах с развитой рыночной экономикой - США, Германии, Япо-
нии, Швеции, которые необходимо привносить в отечественную практику крайне осторожно, с учетом специфики российской экономики, - становится возможным выделить и некие общие принципы, элементы и механизмы, которые со временем станут неотъемлемой частью функционирования и развития отечественного жилищно-коммунального хозяйства [2].
Заслуживает внимания опыт США как страны, схожей с Российской Федерацией по территориально-географическим парамет-
рам, структуре управления.
Заложенный в 30-х гг. прошлого столетия современный фундамент регулирования городской коммунальной инфраструктуры США распространился, прежде всего, на электроэнергетику. Последовавший энергетический кризис 1970-х гг. выдвинул на одно из первых мест в деятельности федерального правительства вопросы экономии энергии. Федеральное правительство стало осуществлять серию программ по экономии энергии, включающих разработку стандартов, финансовую помощь школам, больницам и группам населения с низкими доходами, а также субсидирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) по созданию энергосберегающих технологий.
На рубеже 1970-1980-х гг. в развитии отраслей жилищно-коммунального хозяйства США на первый план вышли проблемы организации управления и финансирования. Непосредственная ответственность за объекты городской инфраструктуры была возложена на местные органы исполнительной власти. Именно они должны обеспечивать бесперебойное функционирование коммунальных объектов, их реконструкцию и развитие.
Финансирование этих работ исключительно силами местных органов власти непосильно, поэтому финансовая помощь поступает из бюджетов штатов и федерального бюджета в виде субсидий, выделяемых под те или иные федеральные и региональные программы.
Разработанные федеральным правительством США блоковые программы по оказанию финансовой помощи определенным сферам, нуждающимся в финансовой поддержке, реализуются на местах. Отчисления из бюджета по этим программам идут в соответствии с формулой (в зависимости от численности населения и статистического статуса данного места) штатам, крупным городам и небольшим городам, урбанизированным графствам. Конкретно, 70 % фондов направляются в органы местного управления больших городов и урбанизированных графств. Оставшиеся 30 % - маленьким городам и поселениям.
Финансовое и организационное участие федерального правительства в решении проблем развития коммунального хозяйства и инфраструктуры не заменяет достаточно четкой системы разделения ответственности между властями различных уровней.
Федеральное правительство отвечает в основном за инвестирование в природные ресурсы, охрану окружающей среды, водный транспорт, порты и вокзалы, регулярно выделяет большие средства штатам для поддержания и развития шоссейных дорог.
Правительства штатов несут ответственность за строительство шоссейных дорог, частично за развитие сети электро-, тепло- и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфрастуктуры - водоснабжение, санитарное состояние, канализирование, общественный транспорт - находятся в ведении местных властей, которые используют на эти цели как свои бюджетные средства, так и федеральные субсидии в различных формах, а также средства из бюджетов штатов.
Особенностью жилищной и жилищнокоммунальной западноевропейской политики является отделение управления от владения. Опыт западных стран (Великобритания, Германия, Швеция) показывает, что крупные структуры, занимающиеся содержанием общественного жилого фонда, менее отвечают современным требованиям по эксплуатации
жилищного фонда, чем организации среднего размера. Владельцы и организации съемщиков жилья имеют право выбирать и в случае необходимости менять управляющую компанию [3].
При этом наличие конкуренции между фирмами на рынке определенного вида услуг определяет высокую степень заинтересованности и ответственности подрядчика в качественном и эффективном выполнении работ. Контроль за частными фирмами, привлекаемыми для технического обслуживания и ремонта жилья и коммунальных сооружений, осуществляется с помощью системы лицензирования, налогового регулирования и договорных цен.
Таким образом, обобщая вышеизложенное, можно отметить следующие основные характеристики сферы ЖКХ в США и Западной Европе.
1. В сфере законодательного и нормативного обеспечения управления ЖКХ: нормативно-законодательная система построена на основе учета экономических интересов всех субъектов рынка, что позволило сформировать эффективную систему государственного управления и регулирования их взаимоотношений, основанную на совокупности экономических стимулов и антистимулов; в сфере деятельности естественных монополий существует четкая система контроля обоснованности тарифов на услуги и их повышения.
2. В сфере развития конкурентных условий управления на рынке ЖКХ. Развитие конкурентных механизмов управления предусмотрено при выполнении следующих работ, отнесенных к компетенции муниципальных властей:
- организация и эксплуатация жилищного фонда (США, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Швеция, Австрия);
- бытовое обслуживание населения: ремонтные услуги, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов (США, Великобритания, Франция, Германия, Япония, Канада, Швеция, Австрия);
- уборочные работы, озеленение (США, Великобритания, Австрия, Германия, Бельгия, Канада);
- транспортное обслуживание (США, Великобритания, Швеция, Австрия, Франция) [4].
В основном на рынке ЖКХ, как в сфере управления, так и подряда на обслуживание, представлен частный бизнес, причем в первом случае это фирмы среднего размера, во втором малый бизнес.
3. Основные методы и принципы развития управления сферой ЖКХ:
- справедливое бюджетное распределение средств между различными уровнями государственного управления, обеспечивающее бесперебойное текущее финансирование воспроизводственных расходов региона и муниципалитета, а также наличие в распоряжении муниципалитетов достаточно приличного бюджета развития территорий (свойственно всем странам с развитой рыночной экономикой);
- значительное финансирование в рамках федеральных и региональных целевых программ развития ЖКХ;
- формирование и равноправное распределение федеральных и региональных фондов развития территорий, являющихся одними из основных финансовых источников проведения самостоятельной муниципальной политики развития территорий;
- -конкурентный отбор организаций (в основном частных предприятий) на выполнение услуг по управлению и жилищнокоммунальному обслуживанию;
- широкое развитие методов экономического стимулирования развития частного бизнеса в сферах традиционно-монопольного выполнения работ (предоставления услуг).
Переходя к отечественному опыту реформирования жилищно-коммунального хозяйства, необходимо отметить, что в основной массе российских городов, несмотря на высокую долю бюджетных расходов, финансово-экономическое положение предприятий ЖКХ остается сложным и имеет тенденцию к ухудшению [5].
В связи с крайне низким уровнем благосостояния населения в большинстве городов федеральные стандарты реформирования системы оплаты услуг ЖКХ не выполняются.
Одним из путей сокращения затрат на содержание муниципального ЖКХ является региональная и муниципальная политика сдерживания цен на уровне экономически
обоснованных для продукции и услуг естественных монополий (доля коммунальных затрат в цене ЖКУ составляет порядка 60 %). Большинство городов постоянно или перманентно имеет проблемы с оплатой услуг энергетиков, водоканала, теплосетей и т. д.
Единственно верным направлением взаимоотношений власти и коммунальных предприятий является формирование экономически обоснованной тарифной политики, т. е. выделение объективных факторов и законов их влияния на себестоимость производства продукции и услуг.
Одним из направлений сокращения затрат на содержание ЖКХ является обустройство жилого фонда города системами учета и регулирования подачи ресурсов. Для этого устанавливаются контрольные приборы учета количества и качества получаемых ресурсов. Трудности же в реализации данной политики свойственны для всех городов и регионов - отсутствие как собственных возможностей финансирования данной программы, так и достаточной поддержки со стороны федерального бюджета [6].
Важным направлением реформ, реализуемых как на федеральном, так и на местном уровне, является сокращение числа льготников и привилегированных категорий граждан. Здесь необходимо отметить, что этот вопрос по большей мере находиться в компетенции федеральных властей и возможности местных властей ограничены политикой, проводимой федеральным уровнем власти.
Одно из главных направлений развития сферы ЖКХ, которое в наибольшей степени относится к компетенции и возможности муниципальных органов власти, - это демонополизация и развитие конкуренции в сфере муниципального жилищно-коммунального
хозяйства. В большинстве городов решение данной задачи в первую очередь было сведено к формальному разделению функций заказчика и подрядчика. Фактически же целью такого разделения должно было стать внедрение конкурентных механизмов на рынке подряда, чего на самом деле не произошло где-то по причине физического отсутствия фирм-конкурентов, где-то по причине нежелания существующих структур терять свое монопольное положение в данной сфере. Одной из причин выделяют систему недофи-
нансирования по фактически произведенным затратам предприятий ЖКХ, что делает данную сферу зоной повышенного риска для частного бизнеса и капитала.
Таким образом, большинство проблем в сфере муниципального ЖКХ остались нерешенными, к числу которых можно отнести:
- отсутствие конкуренции в сфере управления жилищно-коммунальным обслуживанием;
- отсутствие конкуренции среди организаций, оказывающих услуги по обслуживанию жилья и придомовой территории;
- усугубляющуюся с каждым годом систему недофинансирования предприятий и организаций, занятых жилищно-коммунальным обслуживанием населения;
- продолжающееся сокращение платежеспособного спроса населения за счет опережающего роста цен и тарифов по сравнению с изменением официальных доходов;
- необоснованная система регулирования тарифов услуг естественных монополий, когда тарифы отечественных монополистов пытаются привязать к мировому уровню цен на соответствующие услуги, не учитывая того, что средний уровень заработной платы по всем отраслям экономики России, в т. ч. и определяющих стоимость продукции и услуг монополистов, в десятки раз ниже, чем в странах, показатели функционирования экономики которых пытаются использовать в качестве эталона.
Остается предположить либо то, что основными поставщиками отечественных естественных монополий являются зарубежные фирмы, либо то, что значительная часть затрат монополий является необоснованной. Так как первое является заведомо ложным, то остается принять второе объяснение и дополнить это тем, что данная ситуация выгодна в первую очередь естественным монополиям и является результатом мощного лоббирования их интересов. Такая политика ведет к дальнейшему дисбалансу интересов населения и предприятий рыночной сферы, с одной стороны, государства и естественных монополий - с другой.
Таким образом, анализ мирового и отечественного опыта управления и реформирования ЖКХ фокусирует внимание отечественной научной общественности на необходимости разработки новейших методов и мероприятий для повышения эффективности функционирования ЖКХ.
1. О Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ: Указ Президента РФ № 425 от 28.04.1997 г. // Собрание Законодательства РФ. 1997. № 18. Ст. 2131.
2. Жилищная политика местных властей: уроки западно-европейского опыта и реформы в России. СПб., 1991.
3. Административное право зарубежных стран. М., 1996.
4. Государственная собственность и приватизация во Франции. М., 1998.
5. Белкина Т.Д. Результаты и перспективы жилищной реформы в России // Проблемы прогнозирования. 1997. № 5.
6. Безлюдов А.И. ЖКХ: проблемы управления. М., 1990.
Поступила в редакцию 11.10.2008 г.
Kopylov V.V. The national and foreign experience of housing and public utilities reforming. In the article the monitoring of foreign experience in the sphere of housing and public utilities in USA and Western Europe is conducted. The domestic experience of management and reforming of housing and public utilities is analyzed. The measures to increase the efficiency of housing and public utilities functioning are offered.
Key words: housing-public policy, public authorities and public utilities, housing and public utilities reforming.
Literature
1. Reformation of Housing and Utilities Sector in the Russian Federation: RF Presidential Edict No 425 as of 28.04.1997 // Collected Legislation of the Russian Federation. 1997. # 18. Article 2131.
2. Housing policy of local authorities: Western European experience and Russian reforms. St Petersburg, 1991.
3. Administrative law of foreign countries. Moscow, 1996.
4. State-owned property and privatization in France. Moscow, 1998.
5. Belkina T.D. Results and perspectives of housing reforms in Russia // Prognosis Problems. 1997. # 5.
6. Bezlyudov A.I. Housing and Utilities Sector: the problems of administration. Moscow, 1990.
