CC BY
173
Проблемы экономики и юридической практики
2'2018
12. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО; АГРАРНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
12.1. ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Романова Ольга Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Место работы: ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Аннотация: в статье с использованием материалов судебной практики рассмотрены практические вопросы нарушения прав граждан и юридических лиц и особенностей их защиты при осуществлении градостроительной деятельности на этапе территориального планирования и градостроительного зонирования.
Ключевые слова: градостроительная деятельность, Градостроительный кодекс Российской Федерации, территориальное планирование, градостроительное зонирование, защита прав.
PECULIAR PROPERTIES OF PROTECTION OF CITIZENS' RIGHTS AND RIGHTS OF LEGAL ENTITIES IN THE IMPLEMENTATION OF TOWN-PLANNING ACTIVITY
Romanova Olga A., PhD in law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Work place: Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Annotation: in the article practical issues of violation of citizens' rights and rights of legal entities and peculiar properties of protection of such rights in the implementation of town-planning activity at the stage territorial planning and town-planning zoning are considered with the using data of judicial practice.
Keywords: town-planning activity, Town-Planning Code of the Russian Federation, territorial planning, town-planning zoning, protection of rights.
Градостроительная деятельность, в целом направленная на создание благоприятных условий жизнедеятельности человека и устойчивое развитие общества, как провозглашает это Градостроительный кодекс Российской Федерации1, на практике часто приводит к разнообразным конфликтам различных интересов и нарушению прав физических и юридических лиц, а также местного населения на определенных территориях. Правовое регулирование градостроительной деятельности и последующая реализация соответствующего законодательства отличается достаточной сложностью, громоздкостью, наличием пробелов, которые во многих случаях могут заполняться существующими дискреционными полномочиями органов власти, принимающих решения в сфере градостроительной деятельности. Перечисленные факторы часто способствуют возникновению правовой неопределенности в разнообразных ситуациях в сфере градостроительных и земельно-имущественных отношений и порождают многочисленные споры, о чем свидетельствует судебная практика. Для грамотной квалификации возникающих ситуаций и правильного выбора надлежащего способа защиты нарушенного права важно понимать, на каком этапе и какими конкретно действиями,
1 Ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1), ст. 16.
решениями и актами уполномоченных органов власти могут нарушаться законные права и интересы граждан и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности. Материалы активно формирующейся судебной практики по спорам, связанных с осуществлением градостроительной деятельности, свидетельствуют о том, что часто лица, права которых нарушаются действиями органов власти в сфере градостроительной деятельности, не понимают смысл, юридическое значение и соотношение градостроительных документов, что приводит к неправильной квалификации возникшего спора, выбора ненадлежащего способа защиты нарушенного права и, соответственно, отрицательным результатам. При этом Градостроительный кодекс РФ в ряде случаев не дает однозначных ответов на вопросы, которые возникают на практике при осуществлении различных этапов градостроительной деятельности. Грамотное толкование градостроительного законодательства возможно только на основании комплексного системного анализа соответствующих норм и глубокого понимания и знания сущности правового регулирования градостроительной деятельности. Особенно актуальными в настоящее время являются споры и конфликты, связанные с осуществлением территориального планирования и градостроительного зонирования поселений и городских округов.
Романова О. А.
ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Территориальное планирование и градостроительное зонирование являются, согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, частью градостроительной деятельности, предваряющей строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства, и определяющей фактические и потенциальные возможности использования земельных участков, что существенно затрагивает права и интересы различных лиц, в первую очередь, правообладателей земельных участков и объектов недвижимости, а также местного населения.
В целом градостроительная деятельность определяется Градостроительным кодексом РФ как деятельность по развитию территорий, которая заключается в конечном итоге в размещении и строительстве объектов, необходимых для функционирования государства и жизнедеятельности общества. При этом правовое регулирование градостроительной деятельности должно обеспечивать устойчивое развитие территорий, что, в том числе предполагает «обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений»2.
Таким образом, целью действующего российского градостроительного законодательства является обеспечение, прежде всего, публичных прав и интересов, максимального удовлетворения при осуществлении градостроительной деятельности современных потребностей общества, что определяет преимущественно публичный характер правового регулирования.
Основным правовым средством достижения поставленной цели является территориальное планирование территорий публичных образований, основанное на комплексном анализе и учете экологических, экономических, социальных и иных факторов, объективных потребностей территорий и населения в развитии. Документы территориального планирования всех уровней должны обеспечиваться разработанными стратегиями и целевыми программами, предусматривающими необходимые материальные и финансовые ресурсы для реализации соответствующих документов, системой нормативов градостроительного проектирования, технических регламентов и т.д. Механизм реализации документов территориального планирования заключается в конкретизации данных документов путем разработки на их основе последующих видов градостроительной документации: документов градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки муниципальных образований) и документации по планировке территорий.
В настоящее время в России фактически завершилась деятельность уполномоченных органов власти по разработке и принятию документов территориального планирования всех уровней. В целях стимулирования этого процесса, направленного на реализацию концепции Градостроительного кодекса РФ, Федеральным законом № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федера-ции»3 были установлены конечные сроки возможности осуществления важнейших функций управления в сфере градостроительных и земельных отношений от наличия и содержания данных документов. Это касалось установления и из-
2 См ст. 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1).
3 СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1), ст. 17.
менения границ населенных пунктов, предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для строительства; резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд; перевода земель или земельных участков из одной категории в другую.
Все перечисленные действия могут непосредственно ограничивать и нарушать законные права граждан и юридических лиц в сфере земельно-имущественных, экологических и других отношений. Однако осуществление соответствующих действий уполномоченными органами власти на основании утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования существенно снижает возможность защиты нарушенных данными документами прав частных лиц и местного населения.
В связи с этим особо актуальными становятся вопросы возможных способов защиты прав граждан при принятии необоснованных документов территориального планирования, особенно на уровне муниципальных образований.
При этом специалистами отмечается в целом низкое качество большей части разработанных и принятых схем территориального планирования субъектов РФ и генеральных планов муниципальных образований. Член экспертного совета в Государственной Думе ФС РФ, Почетный архитектор России, Президент Гильдии градостроителей Вильнер М.Я. указывает, что опыт разработки документов территориального планирования в последние годы позволяет сделать вывод о том, что установленный правовой механизм подготовки проектов данных документов практически способствует удовлетворению интересов преимущественно спекулянтов недвижимостью и коррумпированных чиновников, а не большинства граждан страны4.
Очевидно, что это вызвано в целом сложностью поставленных задач, недостатком соответствующих специалистов и финансовых ресурсов, особенно на муниципальном уровне, несовершенством правового механизма обеспечения разработки и утверждения градостроительной документации.
Также следует отметить, что на практике длительное время разработка документов территориального планирования и градостроительного зонирования осуществлялась в условиях отсутствия системной связи между различными этапами и формами градостроительной деятельности, установленной Градостроительным кодексом РФ, в соответствии с нормами Вводного закона, допускавшими разрабатывать и утверждать, например, документацию по планировке и межевания территорий без наличия документов территориального планирования и градостроительного зонирования до установленного срока, который несколько раз продлевался. Причем инициаторами и заказчиками документации по планировке территории, как правило, были частные лица - правообладатели земельных участков, которые осуществляли их разработку в соответствии со своими интересами. При наличии утвержденной документации по планировке территории генпланы муниципальных образований соответственно «подгонялись» под существующую документацию.
Факторами, способствующими утверждению документов, нарушающих права и интересы различных лиц, являются также и отсутствие достоверных сведений о существующих границах земель, земельных участков, населенных пунктов,
4 Вильнер М.Я. О критериях качества схем территориального планирования регионов. // Право и инвестиции. 2011. № 3-4 (48). С. 93.
Проблемы экономики и юридической практики
2'2018
сведений о существующих объектах капитального строительства, в том числе линейных объектов, их охранных зонах, других установленных ограничений прав и использования земель и земельных участков.
Принятие и реализация недостаточно обоснованных документов территориального планирования и градостроительного зонирования приводит к необходимости вносить в них изменения как по инициативе органов власти, так и частных лиц, когда утвержденные документы прямо нарушают их права и не соответствуют требованиям градостроительного законодательства, в том числе и на основании судебных решений. Признание утвержденных документов недействующими или недействительными (в зависимости от вида документа) или внесения в них изменений в части, нарушающей права конкретных лиц, является одним из возможных способов защиты нарушенных прав. Градостроительным кодексом РФ прямо установлено право лиц, права которых нарушаются утвержденными документами территориального планирования и градостроительного зонирования, на оспаривание данных актов, что на практике сопряжено с существенными трудностями объективного и субъективного характера. Одним из условий удовлетворения таких требований в суде является несоответствие утвержденных документов требованиям градостроительного законодательства, которые не всегда однозначно установлены. К одним из актуальных вопросов при рассмотрении дел данной категории относится определение юридического соотношения документов территориального планирования (чаще всего, Генерального плана поселения или городского округа) и градостроительного зонирования - Правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ).
Территориальное планирование и градостроительное зонирование, результатом осуществления которых является утверждение уполномоченными органами власти указанных документов, являются самостоятельными видами градостроительной деятельности, направленными на достижение различных целей, но определенным образом связанными друг с другом. Данная связь исходит из сущности соответствующих отношений и заключается в первичности территориального планирования перед градостроительным зонированием, которое должно проводиться с учетом осуществленного территориального планирования в виде утвержденных документов. Однако в Градостроительном кодексе РФ данная связь выражена недостаточно явно, в основном, нормами, устанавливающими порядок подготовки и изменения ПЗЗ, что представляется недостаточным для правильного понимания и применения законодательства на практике. Об этом свидетельствует правоприменительная практика уполномоченных органов власти, порождающая большое количество судебных споров в данной сфере отношений. Существующий пробел градостроительного законодательства в части недостаточной правовой определенности соотношения территориального планирования и градостроительного зонирования восполнен судебной практикой, выработавшей однозначный подход к толкованию норм, регулирующих соответствующие отношения.
Верховным судом Российской Федерации поддержана правовая позиция нижестоящих судов о соотношении документов территориального планирования и градостроительного зонирования, заключающаяся в установлении наличия принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану поселения или городского округа «как основополагающему документу территориального планирования, опре-
деляющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их разви-тия»5. По мнению судов данный принцип определен частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающей обязательность учета документов территориального планирования органами государственной власти и органами местного самоуправления при принятии ими решений и их реализации; частями 9 и 10 статьи 31, устанавливающих обязательность соответствия проекта ПЗЗ генеральному плану; а также пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, определяющим требования к установлению границ территориальных зон, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования.
Также суды считают, что из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, содержащей понятийный аппарат градостроительного законодательства, и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ, определяющей возможность установления иных видов территориальных зон, помимо перечисленных в статье, с учетом установленных документами территориального планирования функциональных зон, следует, что установление территориальных зон в процессе градостроительного зонирования по существу конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территорий, отнесенной к функциональным зонам6. По мнению автора, последний вывод Верховного суда РФ не совсем точно отражает сущность территориального планирования и градостроительного зонирования, но в целом, в части определения юридического соотношения документов территориального планирования и правил землепользования и застройки при принятии судебных решений о законности/незаконности указанных документов или внесения в них изменений, представляется абсолютно правильным. Данную правовую позицию, безусловно, следует учитывать лицам, считающим, что их права нарушаются утвержденными документами территориального планирования и градостроительного зонирования, в целях грамотной квалификации возникшей ситуации и принятии решения о защите нарушенных прав в судебном порядке.
В качестве характерного примера применения судами рассмотренной позиции можно привести апелляционное определение Верховного суда РФ от 14 февраля 2018 г. № 86-АПГ17-9 об оставлении без изменения решения Владимирского областного суда от 17.10.2017, которым были признаны частично недействующими приложения № 1.1 и № 1.2 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования поселок Ставрово, утвержденным решением Совета народных депутатов поселка Ставрово Собинского района Владимирской
5 См., например: Определение Верховного Суда РФ от 15.02.2018 № 71-АПГ17-9 «Об оставлении без изменения решения Калининградского областного суда от 10.10.2017, которым было удовлетворено административное исковое заявление о признании недействующим решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» « 151 от 30.05.2017 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградское городское поселение» // СПС «КонсультантПлюс». Электронный доступ http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=209163952016340157190913862&cacheid=04CD3D3BCAB952 083E3E0C29047F8574&mode=splus&base=ARB002&n=532507&rnd=0.0829 0825381515421#07196708944917098.
6 Указанное решение.
Романова О. А.
ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
области от 25.12.2009 № 71/523 (в редакции решения от 30.06.2017 № 7/37)7.
В данном случае Общество с ограниченной ответственностью «Профинвестстрой» (далее ООО, общество), являясь собственником земельного участка, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу указанных приложений № 1.1 и № 1.2 к Правилам землепользования и застройки, утвержденных решением от 30 июня 2017 г. № 7/37, в части отнесения земельного участка к территориальной зоне Ж-1.
В обоснование заявленных требований ООО указало, что изменение ранее установленной территориальной зоны в отношении спорного земельного участка «промышленные предприятия и коммунально-складские объекты III класса санитарной классификации» на зону застройки индивидуальными жилыми домами препятствует реализации инвестиционного проекта по строительству завода по производству кирпичей и противоречит требованиям части 3 статьи 9, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ и положениям Генерального плана поселка Ставрово.
Как установлено судами, согласно решению Совета народных депутатов поселка Ставрово от 29 февраля 2012 г. № 102/743 «Об утверждении корректировки Генерального плана с разработкой схемы функционального зонирования территории поселка Ставрово Собинского района Владимирской области» спорный земельный участок включен в границы населенного пункта и отнесен к функциональной зоне «промышленные предприятия и коммунально-складские объекты III класса санитарной классификации». Решением Совета народных депутатов поселка Ставрово от 28 июня 2012 г. № 108/767 также были внесены изменения в «Карты градостроительного зонирования» (приложение 1.1) и «Карты зон с особыми условиями использования территории» (приложение 1.2), в соответствии с которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне ПК-1 (зона производственных объектов III класса), с организацией санитарно-защитных зон радиусом 300 м.
Решением Совета народных депутатов от 30 июня 2017 г. № 7/37 зона «ПК-1» в отношении указанного земельного участка изменена на зону «Ж-1». Указанное изменение территориальной зоны в отношении спорного земельного участка было осуществлено Советом по результатам проведенных в установленном порядке публичных слушаний на основании поступивших заявлений от СНТ «Филино», СНТ «Горка» и СНТ «Березка» об изменении территориальной зоны спорного земельного участка с промышленной на более безопасную. Замечаний к проекту внесения изменений общество не представило. Изменение ПЗЗ также обосновано тем, что в случае строительства кирпичного завода в нарушение требований Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», в
его санитарно-защитной зоне будет находиться часть территории СНТ «Березка».
Однако соответствующие изменения в Генплан поселения внесены не были. Судами было установлено несоответствие внесенных изменений в ПЗЗ утвержденному Генплану, что послужило основанием принятия решения об удовлетворении требований общества и об отказе в удовлетворении апелляционной жалобы Совета народных депутатов поселка.
При этом следует отметить, что исполнение рассмотренного решения, несомненно, приведет к нарушению прав граждан-членов СНТ на благоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку, но возможность восстановления их нарушенных прав в данном случае существенно затрудняется. К данному печальному результату привели, по существу, недостаточно грамотные действия органа местного самоуправления.
Таким образом, установленный Градостроительным кодексом РФ порядок подготовки, утверждения и реализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования имеет прямое юридическое значение для возможности защиты нарушенных прав граждан и юридических лиц в сфере градостроительных и смежных отношений. Анализ правоприменительной практики показывает, что нарушение законных прав и интересов часто связаны с некомпетентными действиями органов власти, уполномоченных принимать решения в сфере градостроительной деятельности, а также с непониманием и неправильным толкованием соответствующих норм другими лицами, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования градостроительного регулирования.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 88,51%.
Список литературы:
1. Боголюбов С.А.Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. - М, 1998.
2. Веденин Н.Н. Земельное право: Вопросы и ответы. 3-е изд., пере-раб. и доп. М.: Юриспруденция, 2001
3. Волков Г.А. О проекте федерального закона «Об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения»//Экологическое право.- М.: Юрист, 2007.№1.
4. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Эколого-правовые аспекты обеспечения безопасности ТЭК современной России // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 2. - С. 302-304.
5. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты обеспечения безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. -2015.- № 8. - С. 122-124.
6. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации. Монография. М.: Проспект, 2017. - 160 с.
7. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. - 2016. - № 6 (115). - С. 170-183.
СПС «КонсультантПлюс». Электронный доступ http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=5 33470&rnd=0.08290825381515421#00417293685264315.
